一、引言

二、国际恐怖主义犯罪及其界定

（一）国际恐怖主义犯罪及其惩治概述

（二）国际恐怖主义犯罪的界定

三、国际恐怖主义犯罪的非政治性及其惩治的普遍性

（一）国际恐怖主义犯罪的特殊性

（二）国际恐怖主义犯罪的非政治性

（三）惩治国际恐怖主义的普遍性

四、国际恐怖主义犯罪的惩治理念

（一）惩治与防范的标本兼治观

（二）国际恐怖主义犯罪惩治的法律观

五、结语


一、引言


国际恐怖主义（international terrorism）是当今国际社会普遍关注的"焦点问题"之一。特别是2001年9月11日美国遭遇恐怖主义袭击后，国际恐怖主义罪行的惩治问题愈加成为国际社会与各国关注的重点问题。国际恐怖主义罪行具有国际性、跨国性、有组织性、活动方式多样性和危害严重性等特征，在惩治国际恐怖主义犯罪方面，国际社会的应变措施时常显得捉襟见肘，世界各国的刑事对策也出现滞后的现象。因此，如何有效地惩治国际恐怖主义犯罪，已经成为当今国际社会与各国刑事立法需要迫切因应的课题，也是目前法学界亟待深入研讨的问题。本文拟从国际恐怖主义犯罪的界定着手，进而分析其犯罪的性质，并就国际恐怖主义犯罪惩治的相关理论及法律对策加以论述。


二、国际恐怖主义犯罪及其界定


（一）国际恐怖主义犯罪及其惩治概述

通常所说的"恐怖主义"（terrorism）是18世纪后从法文 "terreur" 一词演变而来。自20世纪30年代，首次恐怖主义劫机事件发生以后，国际社会开始直面国际恐怖主义的暴行，并积极采取措施予以惩治。1937年在瑞士日内瓦通过的《防止和惩治恐怖主义公约》（以下简称《防恐公约》）明确界定了恐怖主义犯罪的概念和性质。但是，随着国际社会各个领域的发展，国际恐怖主义犯罪的性质和手段也呈现出多元化和复杂化的态势，1937年国际社会界定的国际恐怖主义已远远不能满足现代国际刑法对其惩治与防范的需求。

早期的国际恐怖主义罪行通常与劫持航空器、掳人勒赎、劫持人质或其他重大非法监禁等行为中威胁公民生命、身体或自由的行为存在竞合关系。综合这些特点，国际社会在首次制定《防恐公约》以后，先后在一系列国际公约中增设了相应的反国际恐怖主义罪行的内容，诸如1970年在荷兰海牙签署的《关于制止非法劫持航空器的公约》、1973年在美国纽约订立的《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、1979年在美国纽约订立的《反对劫持人质国际公约》等。

透过美国"９·１１"恐怖袭击事件可见，现代社会的恐怖活动已从绑架、暗杀、劫机、扣留人质等小规模袭击，发展成为一种有组织的并运用现代手段的大规模严重攻击模式。同时，一些国家和地区的恐怖主义、分裂主义组织和宗教极端势力也在不时地制造各种恐怖事件，破坏国家的安全和稳定。总之，各种形式的恐怖主义行为正在对世界和平、经济发展、社会生活乃至人类文明产生潜在的威胁。恐怖行为的实施方式、方法不断变换，犯罪手段从最早的恐怖暗杀逐渐发展为劫持航空器、绑架、毒气、爆炸、利用电子或有线通讯系统及网络目标明确地实施犯罪行为，甚至是核领域的犯罪；犯罪方式从单纯的实行犯，发展到为恐怖主义活动提供资金、鼓励、培训、策划、煽动或其他支助的非实行犯--广泛的共同犯罪；犯罪侵害范围从国内、跨国，发展到国际范畴； 犯罪主体从个人、小规模组织发展为恐怖主义组织，甚至包括国家的参与； 国际社会对恐怖主义犯罪的认定要求也逐渐从作为犯罪发展到不作为犯罪， 从实害犯发展为危险犯。这种现实状况迫使国际社会在惩治国际恐怖主义犯罪的法律对策上不断作出适应性的调整，进而应对不断翻新的犯罪现象。长期以来，国际社会对国际恐怖主义行为的惩治从未间断，反对和打击国际恐怖主义活动作为一项长期、艰难的任务，是国际社会及世界各国所面临的共同挑战。通过分析有关国际性法律文件可见，以往的公约对国际恐怖主义犯罪产生的根源缺乏明确的剖析，因而难以制订有效的惩治策略，大多停滞在单一性和特定性阶段；而后来的国际性法律文件虽有明确规定，但也只是停留在草案阶段，远没有达到国际社会普遍认可的效力程度，如1996年的《惩治危害人类和平与安全治罪法草案》就没有涉及国际恐怖主义犯罪的内容。

面对国际恐怖主义犯罪造成的破坏和威胁，国际社会已经在世界范围内逐步形成打击和惩治国际恐怖主义罪行的共识，而且大有加强国际合作的趋势。自1994年至2000年的历次联合国大会都直接或间接地通过了一系列消除国际恐怖主义的措施、宣言和公约，如《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等。这些国际性文件充分发挥了打击国际恐怖主义罪行的效能。然而，结合目前国际恐怖主义活动现象分析，静态的国际性禁止法律规范或宣言只是打击国际恐怖主义犯罪的先导基础，并不足以建立完整的适用体系；国家之间的动态协作才能真正形成惩治国际恐怖主义罪行的严密法网。进而言之，只有将两者紧密有效地结合起来，才能形成最强有力的惩治措施。

（二）国际恐怖主义犯罪的界定

何谓国际恐怖主义犯罪？国际法和刑法理论与实践的主张莫衷一是。1937年的《防恐公约》受制于历史因素的局限，仅列举了国际恐怖主义犯罪行为的几种方式，而对国际恐怖主义犯罪概念本身则缺乏概括的界定。 1985年联合国大会通过了直接涉及恐怖行为的第4016号决议，该决议首次明确将恐怖主义犯罪视为"所有恐怖主义行为、方法和习惯无论在哪和由谁来实施"的行为。在以后的联合国决议中，曾多次重申了上述立场。1987年联合国大会再次通过另一个谴责恐怖主义的决议，该决议提出应制订一个公约以解决"恐怖主义"一词的定义问题。 因为国际社会对恐怖主义的早期认识既不能适应不断变化的国际犯罪现象，也没有综合考虑各国的不同认识和理解，尤其是世界各国专家学者根据自身文化、历史背景和具体情况所界定的国际恐怖主义犯罪定义。因而"恐怖主义犯罪"内涵的科学界定一直是反恐怖主义犯罪具体行动计划制定的关键问题，也是抵制恐怖主义犯罪的迫切需要。尽管在国际历史上已经证明关于恐怖主义定义的评价是一个比较艰难的任务，但一些学者仍在继续挑战这一难题。

国际恐怖主义犯罪的内涵因各国文化、习俗和视角的不同，而出现理解上的多重性。这种多重性因素具体反映为各国立法与学理解释上的差异。1996年公布的《俄罗斯联邦刑法典》规定，恐怖主义犯罪是指实施爆炸、纵火或者其他具有造成他人伤亡、巨额财产损失危险或造成其他社会危害后果；危害公共安全，侵犯他人或影响政权机关通过决定以及为达此目的以实施上述行为相威胁的行为。 有的学者认为，恐怖主义犯罪是指恐怖主义分子实施的预谋制造绝望或恐惧的气氛，动摇公民对其政府的信任，从而选择杀害、绑架、暗杀、强盗和爆炸，他们毫不关心法律和道德标准却从这些标准中获得特别豁免，他们确信任何无辜者的死难都可以证明其事业的正当性。 另有学者认为，恐怖主义已经被界定为出于强迫国际组织或者危害公众安全以及政府政策目的或不分青红皂白暴力而以威胁某地区人口的国际行为。但对于某些人民来说，恐怖主义意味着直接或间接地令被劫持人质品尝恐怖主义的噩梦；而对于其他人，恐怖主义则意味着通过其行为导致人们每天与身体、精神和金融障碍争斗的结果。 20世纪后期，恐怖主义行为的实施方式发生了较大的变化，其行为方式已不再是单纯利用火器、武器、爆炸物和危险物品或其他手段造成个人、人群、群体死亡或严重身体伤害，或重大财产的严重损害，而是向利用核材料、生化武器和细菌武器进行大规模的恐怖袭击发展；恐怖主义犯罪所造成的危害也不再限于人身或财产的重大损失，而是经常带有某种政治意图。因此，这种行为的巨大危害震撼着人类社会的根基和基本秩序，应视之为国际强行法禁止的罪行。

结合学界的理解认识和现行的恐怖主义犯罪现象，国际社会较为一致的观点认为，恐怖主义犯罪（crimes of terrorism，或称暴力主义犯罪）是指：（1）从事、组织、赞助、指使、便利、资助、鼓励或容忍针对另一国家个人或财产的暴力行为，其性质是在知名人士、人群、公众或群体的精神上制造恐怖、恐惧和不安全感，无论提出何种政治的、哲学的、意识形态的、种族的、族裔的、宗教的或其他此种性质的考虑和宗旨来为这些行动辩护；（2）《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》、《关于制止非法劫持航空器的公约》、《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、《反对劫持人质国际公约》、《制止危害航海安全的非法行为公约》、《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》中规定的行为；（3）利用火器、武器、爆炸物和危险物品作为滥施暴力的手段，造成个人、人群或群体死亡或严重身体伤害或造成重大财产重大损害的罪行。 以上列举的罪行反映了彼此相互关联的国际犯罪要素，这些要素包括：（1）侵害了重要的国际利益（包括对和平与安全的威胁）；（2）对全社会共同分享价值过分侵犯的行为（包括震撼人类社会良知的行为）；（3）行为计划不止侵害一个国家（跨国关系），预备或实施行为涉及多国籍行为人或被害者，或者使用的方法跨越国境；（4）行为没有产生（1）或（2）中侵害的国际保护利益，但不将其国际犯罪化此类犯罪便难以预防和控制。

我们认为，国际恐怖主义犯罪并非由某种单一性质的实施行为构成，而是一种具有共性特征的暴力行为的集合体。因此，不能简单地就其中某一行为特征片面概括界定恐怖主义犯罪的内涵，采用列举的表述方式更能直接触及恐怖主义犯罪的本质内容。一些区域公约的规定也体现了这种界定意图，如1971年《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》（以下简称《美洲防恐公约》）规定："本公约内，绑架、谋杀和对根据国际法有义务给予特别保护的那些人的生命和人身安全进行其他袭击，以及同这些罪行有关的勒索，不论其动机如何，均应视为具有国际意义的罪行。"1977年《制止恐怖主义欧洲公约》（以下简称《欧洲防恐公约》）则将恐怖主义犯罪的外延描述为，非法劫持航空器犯罪、危害应受国际保护人员包括外交代表的严重犯罪、绑架、劫持人质的犯罪、适用炸弹、火箭危及人身的犯罪、以及企图参与或参与从事这些犯罪的共犯，等等。同样的例证还有《国际刑事法院罗马规约》界定的管辖罪行，如灭绝种族罪、危害人类罪等皆采用列举的方式。

在大量包含刑事性质的国际法律文件中，普遍涉及影响人权，特别是生命、自由和人身健康、安全与福祉的内容。一方面由于人权领域的犯罪行为较其他犯罪极少具有政治和意识形态范围的事实；另一方面说明这类犯罪很少受到国家态度敏感的影响。 从国际恐怖主义犯罪的内涵分析，对恐怖主义犯罪外延的界定难免存在粗疏或琐碎的弊端。个中原因有二：一是宽泛的外延会导致法律条文缺乏严谨性而界限模糊；二是过于详尽的界定容易忽略法律条文制定的前瞻性，特别是不断变化的犯罪模式，会因严格遵循罪刑法定而放纵罪犯，因而介于两者之间适当界定恐怖主义犯罪定义的尺度则非常难以把握。

从有效的国际法律文件分析，《防恐公约》和其他有关的区域性公约规定的恐怖主义犯罪实际上是一个属概念，具有类罪的特征，其中包含了许多体现具体行为的种概念。诸如1937年《防恐公约》、1971年《美洲防恐公约》和1977年《欧洲防恐公约》罗列的恐怖主义犯罪行为特征，而这些行为特征大多都经过专门公约界定为独立的国际犯罪，如非法劫持航空器犯罪、危害应受国际保护人员包括外交代表罪、绑架、劫持人质罪等，这些公约规定的国际犯罪都是恐怖主义犯罪属概念下的种罪行。

从国际社会惩治其他严重国际犯罪公约的内容上看，进一步说明了恐怖主义犯罪的外延相当广泛。一方面，国际强行法中的部分罪行均可视为恐怖主义罪行的广义外延，如危害人类罪、战争罪、酷刑和其他形式的残忍、不人道或者有辱人格待遇或者处罚中的部分行为；另一方面，非强行法上的犯罪也逐渐涉及恐怖主义犯罪的内容，如盗窃核材料罪等。盗窃核材料罪因其潜在的破坏性和杀伤性而成为国际关注的问题，特别是核材料一旦落到个人的控制之下，极容易产生未经授权或者毫无节制地使用，进而发生危及人类安全的恐怖主义事件。即使作为国际犯罪起源的海盗罪也可以说是"恐怖主义"的行为方式之一，随着惩治海盗罪的国际司法实践延伸到"劫持航空器和危及国际民用航空安全的行为"、"危及海上航行安全和公海固定平台安全非法行为"等犯罪之后，更足以证明恐怖主义犯罪内涵的复杂性和外延的广泛性。

回顾国际恐怖主义犯罪概念界定的分歧可见，国际社会制定一部惩治恐怖主义犯罪公约显然较抽象界定其内涵更为容易；但如果惩治国际恐怖主义犯罪的公约不包含恐怖主义犯罪定义的内容，适用起来也会产生很多不便。为此，一些学者、政府以及新闻工作者不断演绎恐怖主义犯罪的定义，这些定义反而加重了理解上的混淆性。我们认为，恐怖主义的界定不能违背单一及普遍接受的定义原则，"恐怖主义"一词应包含可以接受的武装冲突规约或公约规定的外在野蛮和残忍行为，无论是因政治、宗教、社会、经济、民族或种族冲突所引起，恐怖主义的目的都旨在使公众对恐怖主义分子的暴行产生恐慌。因此，恐怖主义行为的性质应包括两个基本内容：一是目标的随意性，唯一的方法是暴行；二是结果的无预测性，唯一可预测的结果是在人群中产生直接的极大的恐慌与震撼。

三、国际恐怖主义犯罪的非政治性及其惩治的普遍性


国际恐怖主义犯罪是具有严重社会危害性的国际犯罪，但不属于政治犯罪。理论界公认的政治犯罪，应当是指政治敌对者或政治异己分子，出于政治性的动机，或为达到特定的政治目的，而触犯刑法的犯罪行为。或者更为确切地说，是指行为人因其政治理想或信念而形成（确信），认为必须以其行动实现其理念，并因其实践政治确信而触犯刑法的犯罪行为。如政治偏激者（包括极左或极右派）出于盲目的政治狂热而产生的政治确信；再如，纳粹信徒的军官出于盲目的服从命令而产生的政治确信。这些"盲目的确信"必然导致丧尽天良的行为。然而，长期以来，这些盲目确信导致的危害行为是否皆具有政治性质，由于国际刑法理论一直认为恐怖主义犯罪含有某种政治动机或政治目的，从而使恐怖主义犯罪与政治犯罪的界限变得难以区分。

（一）国际恐怖主义犯罪的特殊性

国际恐怖主义犯罪的目的和动机不是决定其犯罪性质的必备要件，因为恐怖主义犯罪主观上无疑只能由故意构成，但其目的和动机则具有多样性特征。恐怖主义犯罪的原因既有政治、经济和文化等方面上的因素，也存在种族、民族、宗教、道德和心理等方面的因素，甚至是出于寻求公正待遇而采取的暴力反抗方式。单纯分析这些因素产生的动机或形成的目的似乎易于获得同情和理解，因而会产生非否定性的评价。但实质上，正如有的学者所指，恐怖主义分子虽然寻求令人尊敬，但他们并不是"自由战士"。当他们实施暴行的既定目标直接指向执政政权时，其暴行可能含有革命性的一面；但如果他们实施暴行针对的目标是平民或平民财产，那么其暴行就是地地道道的恐怖主义。因此，恐怖主义分子不能以组成为自由而战的游击队来主张其行为的合法性。 联合国第六委员会的报告中指出："一个事业的合法性并不意味着使用某些暴力方式也是合法的，对无辜者使用暴力尤其如此。" 因此，不论是由于多变的国际格局还是人群的贫富分化或政治信仰滋生的暴力行为，不论其行为的动机或目的多么看似合理，只要其行为对象是无辜平民或平民财产，就构成国际法上确认的恐怖主义罪行。

近年来，在国际社会惩治恐怖主义犯罪的法律文件中，出现了"为了政治目的"的修饰语。如1994年的《消除国际恐怖主义措施宣言》中指出，"为了政治目的而企图或蓄意在一般公众、某一群人或特定的人之中引起恐怖状态的犯罪行为"。其后历次联合国大会关于《消除国际恐怖主义措施》中都强调了这一内容。从联合国认可的恐怖主义犯罪原因的多样性上分析，政治目的只是其中之一，国际社会并没有强调构成恐怖主义犯罪必须具有一定的政治目的，实施恐怖主义罪行的目的还有出于哲学、意识形态和宗教等其他性质的原因，这表明政治目的只是构成恐怖主义犯罪的一个选择要件，而非必备要件。

从刑法理论上分析，犯罪目的和犯罪动机 是犯罪人实施犯罪行为过程中的主观心理活动，是故意犯罪的灵魂，它们的形式和作用都反映行为人的主观恶性程度及社会危害程度，而非说明行为性质的本身。如1998年美国起诉乌萨马·本·拉登及其同伙的主要罪行是炸毁美国驻肯尼亚内罗毕使馆和驻坦桑尼亚达累斯萨拉姆使馆，以及阴谋在美国境外杀害美国国民，在起诉中并没有提及其犯罪行为的政治目的或动机。相反，联合国安理会第1333（2000）号决议进一步指出，这类事件对国家社会的和平与安全造成极大的威胁。由此可见，国际社会聚焦于恐怖主义犯罪的特征是行为 ，以及行为的社会危害性，而不是行为的目的。因此，行为人实施恐怖主义犯罪是否怀有政治目的，并不影响恐怖主义犯罪的构成及其应受到的惩罚。

（二）国际恐怖主义犯罪的非政治性

从有效打击国际恐怖主义犯罪的立场出发，国际社会始终将恐怖主义犯罪排除于政治犯罪范畴之外。无庸置疑，某些恐怖主义犯罪确实具有强烈的政治倾向和明显的政治动机。但是，政治犯罪除了国内法规范的危害国家安全犯罪以外，如内乱、外患、间谍罪和资敌罪等，还可以表现为国家内部的武装冲突或政变。如自1970年以来，非洲境内爆发了30多场战争，其中绝大多数起源于国内，仅在1996年，武装冲突就祸及53个非洲国家中的14个国家，造成死亡的人数占在全世界战争死亡人数的一半以上，并且造成800多万难民流离失所。其中一些国内冲突的严重后果虽然损害了非洲各国人民长期稳定、繁荣与和平所进行的努力，但由于部分武装冲突仅属于国内性质的冲突，因而不能视为恐怖主义犯罪。

由于国际社会公约或习惯中的限制性规定，使政治犯在某种程度上通常获得免予处罚、免受特定刑种的处罚或从轻处罚的庇护。如果恐怖主义罪行被冠以如此头衔，也将享受相同的待遇，那么便不利于对恐怖主义犯罪的惩治。因此，从国际社会有效地惩治恐怖主义犯罪的立场出发，为避免恐怖主义犯罪分子凭借政治犯的庇护伞逃避应有的处罚，不能将恐怖主义犯罪视为政治犯罪。

国际社会一贯认为，国际恐怖主义犯罪是整个国际社会密切关注的问题，联合国会员国庄严重申，毫不含糊地谴责一切恐怖主义行为和方法，包括那些危害国家间和民族间友好关系及威胁国家领土完整与安全的行为和方法、做法。 现任国际刑法学协会主席、著名国际刑法学家巴西奥尼教授认为，攻击联合国人员及有关人员的犯罪，劫机及危及国际航空安全的非法行为，侵害航海安全及公海固定平台安全的非法行为，威胁及使用武力侵犯受国际保护人员，劫持及使用武力侵犯人质行为，均属于国际刑事法律规范调整的范围。 另有学者认为，恐怖主义犯罪属于一般国际法基本原则同等作用的国际强制法规则所调整的行为。 如美国南加州大学国际法与政治学教授克里斯托（Card Q. Christol）认为，按照国际强行法所保护的对象，可以将国际法基本原则与规范分为四大类：（1）关于保护个人的，如消灭奴隶制、海盗行为和灭绝种族行为等；（2）关于保护国家的，如主权平等，不得使用武力等；（3）关于保护国际社会普遍利益的，如打击海盗行为、恐怖主义和国际合作等；（4）关于世界资源的分配与分享。 美国怀特曼（Whiteman）教授提出的20项强行法对象，其中第4项就是"在国外的恐怖主义，包括恐怖活动"。

在我们看来，尽管巴西奥尼教授认为这些国际刑法所调整的独立个罪不是国际强制法的规则，但这些个罪恰恰是恐怖主义犯罪的主要"行为、方法和做法"。既然是典型的国际犯罪，特别是攻击联合国人员和有关人员罪 ，由于其对象显示的特殊性，而使对该类犯罪的起诉与惩罚成为国际社会的特别责任。1994年补充的《消除国际恐怖主义措施的宣言》积极响应了这种责任，并指出在确认各国引渡事项主权权利的同时，鼓励各国在缔结和适用引渡协定时，不要将危及或对人身安全构成实际威胁有关的恐怖主义罪行视为引渡协定范围以外的政治罪行，"政治犯例外的情况不应妨碍现有国际公约对恐怖主义暴力犯罪实行引渡，除非被请求国着手将案件提交其主管当局以便进行检控或转移给另一个国家进行检控。"这种规定既从程序上顺应了国际法上的政治犯不引渡原则，又显示了国际社会排斥那些以政治犯罪为借口而逃避制裁的恐怖主义犯罪。

为了有效地预防和打击国际恐怖主义，应当使某些性质严重的恐怖主义行为"非政治化"（depoliticize），以便将其作为普通罪行进行惩罚。在1970年《海牙公约》和1971年《蒙特利尔公约》中出现的"或引渡或起诉"（autdedereantjudicare）规则，正是这种非政治化努力的集中体现。这两个公约除明确承认航空器登记国、降落地国等几种管辖权外，还规定，如在其境内发现被指称的罪犯的缔约国不引渡，则不论罪行是否在其境内发生,应无例外地将此案件提交其主管当局以便起诉。为了方便引渡，两公约还规定了有关罪行，即"在各缔约国间现有引渡条约中的一种可引渡罪行"。由此可见，这两个公约通过使有关罪行成为"可引渡"之罪,间接地使之非政治化。随后制定的一系列反恐怖公约大都沿袭了这种表述方式。不过，采用这种间接表述的公约几乎都对引渡规定了"遵照被要求引渡国规定的条件"等限制，而大多数国家的国内法都有不引渡政治犯的规定，这使得恐怖主义罪行的非政治化很不彻底。直到1997年《关于制止恐怖主义分子爆炸的国际公约》（以下简称《制爆公约》）通过后，对恐怖主义罪行这种非政治化的不彻底性才有了突破性的进展。该公约总体继承了 "或引渡或起诉" 的机制，但对有关罪行非政治化的表述更为直接。首先，该公约第3条规定，缔约国应采取必要措施以保证本公约范围内的犯罪行为"不能基于政治、哲学、意识形态、种族、人种、宗教或其他类似性质因素的考虑成为合法,应受到与其严重性质一致的刑事惩罚。"其次，该公约第11条要求，为引渡或司法协助之目的，本公约范围内的任何罪行不得被视为政治罪、与政治有关的罪行或由政治动机引起的罪行，对这些罪行的引渡或司法协助请求不能以此为由而予以拒绝。与以往的反恐怖公约相比，这种直接表述能够从立法上有效地防止缔约国援引国内法拒绝向他国引渡罪犯的漏洞，从而显著地缩小了政治犯不引渡这一例外原则的适用范围，大大强化了整个公约的合作机制。《制爆公约》首次使用了"恐怖主义分子"的措辞，这也表明各国对恐怖主义的认识正趋于一致。

（三）国际惩治恐怖主义的普遍性

国际恐怖主义犯罪的概念，决定了该类犯罪形式上的政治性和实质上应受惩治的普遍性。从各国学者对恐怖主义犯罪的认识观点分析，尽管部分学者承认这类犯罪具有某些政治目的（目标）和动机，但在界定其行为性质时，则更多地强调恐怖主义犯罪的社会危害性而非政治性。法国学者认为，恐怖主义活动是指运用一切犯罪手段引起人们的心理恐惧或者威胁恫吓他人，并由此企图达到犯罪分子预期的目标。 中国学者认为，恐怖主义活动是指为了一定的政治目的或其他目的而经常进行的暴力恐怖行为，它具有对公共安全构成严重威胁或危害的特点。 我们认为，上述两种代表性的界定都没有把恐怖主义犯罪锁定为"为了政治目的"而实施的犯罪。法国学者观点中预期的"目的"之内涵，可以说具有相当的广泛性，可以视为一种对政治性或非政治性的空白解释；而中国学者在强调国际恐怖主义具有政治特征的同时，又补充了"其他目的"，其他目的之外延比较宽泛，即不论危害国际社会安宁行为基于何种目的实施，都应视为恐怖主义犯罪。总之，上述两种概念都还不足以准确界定恐怖主义行为的实质含义。

在国际法律文件中，除了在部分联合国文件中可以见到"政治目的"和"政治动机"外 ，多数涉及惩治恐怖主义犯罪的公约、法律文件均未强调恐怖主义犯罪的目的与动机。有学者将国际社会界定恐怖主义犯罪的方式评价为，"为了建立和加强各国在某些概念上的分歧而牺牲共同的实际需要……因而各国在开创恐怖主义犯罪’非政治化’进程时，宁愿先不去探究恐怖主义的定义，而是以列举的方式指出，应当予以共同打击的恐怖主义犯罪罪状。" 如1937年的《防恐公约》第2条指出，恐怖主义行为的目的和性质是在个别人士、个别团体或公众中制造恐怖的犯罪行为。1971年《美洲防恐公约》和1977年《欧洲防恐公约》都只是明确了恐怖主义犯罪的行为方式，而未说明其政治性。

在国际社会面临各种形式的国际恐怖主义行为之危害，制定防止、惩治和消灭一切形式恐怖主义犯罪迫切需要全面的法律框架之时，联合国大会于1997年11月25日通过了《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》，该公约第2条明确规定，符合本公约规定的罪行，是指任何人非法和故意在公用场所、国家或政府设施、公共交通系统或基础设施，或是向或针对公用场所、国家或政府设施、公共交通系统或基础设施投掷、放置、发射或引爆爆炸性或其他致死装置：（1）故意致人死亡或重伤；（2）故意对这类场所设施或系统造成巨大毁损，从而带来或可能带来重大经济损失。 我们认为，不去探究恐怖主义的定义并不等于它不存在，那些针对个别国家、个别人士其中包括国家元首、外交人员和受国际保护人员实施的杀害、劫持，以及对特定建筑物进行的爆炸犯罪行为，多少带有一些政治色彩。但这种政治色彩毕竟只是某些恐怖主义犯罪活动的非本质性特征，而不是本质。恐怖主义犯罪侵犯的客体具有复杂性，如果仅从目标的单一性上分析，可以说通过爆炸方法谋杀国家元首，确实存在因政治见解分歧或其他因素产生的政治犯罪问题；但从危害结果的不特 定性和国际性上分析，就很难说谋杀国家元首的行为是政治犯罪，而否定其恐怖主义犯罪的实质。因此，不能仅以某些恐怖行为带有政治色彩的特殊现象而认定恐怖主义行为必然具有政治性。从对国际社会和平与安全构成威胁的一般性上分析，国际恐怖主义犯罪是应受到广泛处罚的国际性犯罪，因而不能以恐怖主义犯罪的特殊性而否定恐怖主义犯罪的一般性。


四、国际恐怖主义犯罪的惩治理念


长期以来，国际社会由于缺乏全面综合适应时代发展需求的惩治国际恐怖主义犯罪的公约，因而使得国际社会对恐怖主义犯罪的打击始终处于不力的弱势状态。法律固然是惩治恐怖主义犯罪的最佳武器，但强大力度的经济制裁更可以被认为是断绝恐怖主义活动之经费来源的理想选择。

（一）惩治与防范的标本兼治观

当前国际社会对付国际恐怖主义犯罪惩治大多还停留在案后刑事处罚的特殊预防阶段，并在恐怖主义犯罪制造令人震惊的惨剧之后发出慰问与声援。这使我们不能不深深地感到国际刑法的滞后性，这也是当代国际社会所面临的棘手问题之一。此外，对付恐怖主义犯罪而采取的武装镇压并不是国际社会提倡的惩治策略，无论是恐怖主义犯罪分子的爆炸、袭击等，还是依靠武力惩治国际恐怖犯罪分子的"战争"，都会与联合国要求的最终目标背道而驰。因为从事实上看，无论是邪恶的袭击，还是正义的自卫，受到伤害的总是那些易受攻击的和毫无戒备的平民。2001年在美国发生的"9·11"袭击事件引起世界各国的震惊，对于美国而言，这次事件确实比1941年日本军国主义所制造的珍珠港袭击事件的损失还要惨重，而且无法单纯从客观物质损失上对之加以衡量；另一方面，美国为惩治恐怖主义分子的暴行而对阿富汗塔利班政权和拉登基地组织进行的武装打击行为，同样给阿富汗人民造成了严重的经济损失和人员伤亡。因此，国际社会应根据《联合国宪章》的宗旨和原则公正、合理地解决地区冲突，并大力解决发展问题。惟有如此，反对国际恐怖主义的斗争才能取得成效，标本兼治地彻底根除或者至少是有效地遏制赫减少国际恐怖主义犯罪。

以战争方式惩治国际恐怖主义是治标，恐怖主义袭击及以反恐名义出现的不受制约的军事行动，无疑都会给世界安全造成难以估量的影响。如同有关战争或者侵略罪方面公约规定的精神一样，战争的形式甚至已经难以准确地区分正义战争与非正义战争的区分。恐怖主义使国际安全面临多重挑战，反恐怖行动同样使世界秩序陷入一种暂时的混乱状态。美国2001年12月13日单方提出退出《限制反弹道导弹防御系统条约》， 美国的单方面退约不仅仅撼动了核威胁的平衡基石，而且预示了国际和平与稳定的潜在威胁，容易导致新的军备竞赛，从而出现"核恐怖"和"军事恐怖"的局面。

有效地惩治国际恐怖主义犯罪的关键是治本，而治本的关键是逐渐完善惩治恐怖主义犯罪的法律文件和国家之间的充分合作，及时消除导致恐怖主义犯罪根由的不公正现象， 从根本上杜绝恐怖主义行为的产生生与发展。这种方式可以防止或者减少愤怒的情绪和报复的心理，从而减少被害人的身心痛苦以及对国际社会的和平与安宁造成的威胁。

当然，从根本上铲除恐怖主义犯罪的内在形成因素是一个长期而艰巨的任务，要经过几代人的努力。而对恐怖主义犯罪及时有效的制止，需要各国惩治恐怖主义犯罪的坚定决心和积极的国际合作，如断绝恐怖主义犯罪的财力等。就当前而言，惩治恐怖主义犯罪的策略较消除国际社会的不公正现象更简便易行。

因此，近年来适用的非刑事法律的手段，是对支持国际恐怖主义犯罪的国家或组织直接采取经济制裁； 近期适用的法律手段，则是通过法律措施摧毁恐怖主义犯罪活动的物质基础暨资助的源头，严惩给予恐怖主义犯罪各种帮助的国家、组织和个人。为了有效地惩治国际恐怖主义犯罪，单纯的武力镇压、经济制裁只能治标，却不能根治其内在动因。国际恐怖主义犯罪已经成为当今世界最危险的犯罪之一，特别是极其残忍的国际恐怖主义犯罪行为，已经发展成为现代社会甚至未来社会战争的导火索。

面对令人发指的恐怖主义犯罪危害，为了防止使用"同态复仇"的方式，为了更有效、更彻底地根除恐怖主义犯罪，为了国际社会的和平、安全与正义，各国在反恐怖主义斗争中应考虑1970年联合国大会《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》中所强调的"各国因此应以谈判、调查、调停、调解、和解、公断、司法解决、区域机关或办法之利用"化解矛盾、隔阂，妥善解决对立和对抗，以达到标本兼治的目的。

（二）国际恐怖主义犯罪惩治的法律观

法律具有至高无上的权威，法治是现代社会解决纠纷等难题依赖的最佳工具。国际社会长期以来同恐怖主义作斗争的经验表明，运用法律手段防范与惩治恐怖主义犯罪，是目前国际社会选择的理想途径。对恐怖主义犯罪的预防和控制是第一位的，需要各国自我警醒和给予足够的关注，以便将国际恐怖主义活动扼杀在萌芽状态，从而起到一般预防的积极效果；法律制裁是第二位的，是对国际恐怖主义犯罪活动实行特殊预防与针对性惩治的需要。二者的有机结合，乃是法律一般预防与特殊预防的集中体现。

1．惩治国际恐怖主义犯罪的国际视角

从恐怖主义犯罪发展的趋势上看，良好的经济基础为恐怖主义分子活动提供了施展的空间。在诉讼的任何阶段追寻并扣押恐怖分子赖以发展的财产，是实践中抑制恐怖主义犯罪发展和蔓延的有效手段之一。一旦发现恐怖主义犯罪分子的资金来源，随时都可以采取相应的措施。

联合国从20世纪60年代起便开始主导研究打击恐怖活动的良策，呼吁各国共同防止、消除恐怖主义，明确把任何地点进行的国际恐怖主义活动确定为犯罪。1985年1月，联合国与英国、埃及、联邦德国和法国的政府保安专家及私人保安专家一起讨论了如何对付国际恐怖活动，并提出了一份有关打击措施的报告书。同年12月举行的第40届联大会议首次正式就恐怖主义活动问题展开讨论，一致通过决议："要明确谴责任何地方、由任何人犯下的一切恐怖主义罪行。"这一决议被称为具有历史意义的文件。此后，一系列国际公约和决议陆续出台。就在9·11袭击事件发生17天后，联合国安理会于2001年9月28日安理会第4385次会议通过第1373号决议，谴责在纽约、华盛顿特区和宾夕法尼亚州发生的恐怖主义攻击，决心防止一切此种行为；重申必须根据《联合国宪章》以一切手段打击恐怖主义行为对国际和平与安全造成的威胁；呼吁各国紧急合作，防止和制止恐怖主义行为，包括通过加强合作和充分执行关于恐怖主义的各项国际公约。该决议决定所有国家应当：（1）防止和制止资助恐怖主义行为；（2）将下述行为定为犯罪：本国国民或在本国领土内，以任何手段直接间接和故意提供或筹集资金，意图将这些资金用于恐怖主义行为或知晓资金将用于此种行为。

在当代惩治国际恐怖主义犯罪的相关法律文件中，并不像武装冲突法那样包含了一系列可辨别的规则和原则。1994年补充的《消除国际恐怖主义措施的宣言》要求，采取一切适当步骤，将恐怖分子加以引渡，或将案件提交本国主管当局进行起诉。这样便保证使参加恐怖主义活动者，无论其参加的性质如何，在任何地方均无安全的容身之所。国际合作是惩治恐怖主义犯罪最有效的途径，在众多的国际合作方式中，引渡和外国判决的承认与执行应为运用最为普遍、最为有效的法律对策。

国际刑警组织于1988年9月在法国的克鲁特召开的国际刑警会议，将对付国际恐怖主义活动的措施列为会议的正式研究内容。欧洲委员会从1985年开始，重点就国际反恐怖合作问题进行了多次讨论。在1984年1月的西方七国首脑会议上，就将防范国际恐怖活动发生及七国联合行动列为主要议题。1989年9月的西方七国首脑会议发表政治宣言，反对各种形式的恐怖主义活动，号召加强国际间合作，支持国际民航组织把建立一种发现塑料炸弹和片状炸弹的国际制度作为头等大事来呼吁。另外，南亚国家区域合作联盟首脑会议于1986年11月首次开始讨论恐怖问题，会后发布的宣言称恐怖活动是一种严重的犯罪行为。美洲国家组织在1988年召开的一次大会上强烈谴责恐怖活动、颠覆行动和各种政治暴力活动，强调对付上述活动而采取联合行动的必要性。

联合国安理会针对阿富汗问题于2000年12月19日第4251次会议通过了第1333（2000）号决议，该决议要求阿富汗塔利班政权遵守第1267（1999）号决议，特别是停止向国际恐怖分子及其组织提供庇护和训练，采取适当有效措施确保其控制区不被用来建立恐怖分子的设施和营地，或者准备或组织针对其他国家或其公民的恐怖行为，并配合国际努力，将被起诉的恐怖分子绳之以法；将乌萨马·本·拉登送交已对他起诉的国家的有关当局，或将他移送起诉国以外的另一国有关当局，或会将他逮捕并有效绳之以法的国家的有关当局；迅速采取行动，关闭其控制区内所有训练恐怖分子的营地，并要求联合国除采取其他措施外，通过各会员国向联合国提供情报和为确保本决议得到遵守所需的其他手段证实这种营地的关闭。决议还要求所有国家均应：（1）阻止本国国民、或从本国领土、或使用悬挂本国国旗的船只或飞机向第1267（1999）号决议所设委员会认定在塔利班控制下的阿富汗领土直接间接供应、出售和转让军火和各种有关物资，包括武器和弹药、军用车辆和装备、准军事装备及上述物资的备件；（2）阻止本国国民、或从本国领土向委员会认定在塔利班控制下的阿富汗领土直接或间接供应、出售和转让与塔利班控制下武装人员的军事活动有关的技术咨询、援助或训练；（3）撤回任何根据合同或其他安排在阿富汗境内应聘在军事或有关安全事项上向塔利班提供咨询的本国官员、代理人、顾问、军事人员，在这方面并敦促其他国民离开该国。 在惩治恐怖主义犯罪中，联合国要求并呼吁所有国家采取以下步骤：（1）相互合作，特别是通过双边和多边协定与安排，以防止和镇压恐怖分子行为，保护本国国民和其他人不遭恐怖分子袭击，并将实施这种行为者绳之以法；（2）在本国领土内通过一切合法途径防止并禁止为任何恐怖主义行为进行准备和筹资；（3）对策划、筹资或实施恐怖主义行为的人不予庇护；确保将其逮捕、起诉或引渡；（4）在授予难民身份前，根据本国法律和国际法的有关规定；包括国际人权标准；采取适当措施,以确保寻求庇护者未曾参与恐怖分子行为；（5）根据国际法和国内法交流情报，在行政和司法事项上开展合作，以防止发生国际恐怖行为。

但是，在运用或起诉或引渡原则的同时，又容易引发管辖权与主权的冲突问题。刑事管辖权是国家行使主权的一种表现形式，管辖权在某种意义上是主权的象征。当若干个国家都对恐怖主义犯罪而主张管辖权时，难免发生管辖权的冲突。为避免国家间的管辖权冲突问题，有学者在常设国际刑事法院筹备委员会讨论会议期间提出，将恐怖主义罪行列入国际刑事法院的管辖范围，会增强国际社会取缔这类罪行的能力，使各国可以在非常情况下把案件提交给国际刑事法院，从而避免各国之间产生管辖权的争端。还有人认为，国际刑事法院可以审理特别严重的国际恐怖主义案件，由安全理事会将该问题提交国际刑事法院审理。 以美国"9.11"袭击事件为例，考察目前国际及国家适用的管辖权原则， 从普遍管辖权角度，与此次犯罪事件无关的世界各国均可拥有刑事管辖权；从属地原则看，犯罪行为的实施地与结果地--美国，以及犯罪行为的策划地、预备地的国家也享有管辖权（当然应当具备有效行使管辖权的条件）；从属人原则看，实施袭击美国世贸大厦和五角大楼、劫机以及参与预谋等犯罪活动的犯罪行为人的国籍国也享有管辖权；从保护原则看，纽约世贸大厦本身就是一个多国公司的一个办公场所，在"9.11"事件中死难的民众中，除了美国国民外，其他任何被害人的国籍国都可以因保护本国国民的利益，而提出适用保护原则的主张。

我们认为，这类罪行与国际刑事法院管辖之罪行相比，常常更类似于国家法律规定的一般罪行。如果将这类罪行列入国际刑事法院的管辖范围，将会带来相当大的负担，大大增加国际刑事法院的费用，同时妨碍国际刑事法院审理其他核心罪行。因而这类罪行可以由有关国家当局根据现有的国际合作安排更有效地进行审查，并且加以起诉。由于在起诉时可以适用诸多的管辖原则，所以无论适用哪个原则都会发生管辖权冲突。如依据属人原则和保护原则，犯罪行为人的国籍国、被害人的国籍国均可以行使管辖权。如此产生的管辖权激烈冲突反而不利于通过法律手段有效地惩治恐怖主义犯罪。因此，在管辖权冲突中，各国乃至国际社会普遍推崇属地原则应作为管辖权行使的首选原则。而属地原则中的犯罪行为实施地与预备地相比，实施地的国家应视为最有权行使管辖权的国家，这一点在联合国打击国际恐怖主义措施中已作出明确的规定。为了避免国家间发生不必要的法律冲突，应明确管辖权行使的先后顺序，从而有助于避免管辖权的冲突，妥善解决国家主权与管辖权之间的关系问题。