摘要：近年来，由于金融创新、金融全球化的发展，特别是金融混业经营趋势的增强，许多国家的金融监管结构发生了或正在发生着明显的变化——金融监管从分业监管向统一监管转变、从机构监管向功能监管转变越来越成为一种潮流。本文分析了20世纪90年代出现的全球金融混业经营的趋势、成因，以及对金融监管提出的新的要求和挑战。在此基础上，文章分析了中国金融监管模式的选择，并对银监会的设立及运作中的难点进行了客观的制度上的分析。

　　20世纪90年代，全球范围内出现了一种金融混业经营的新趋势。与这一新趋势相适应，金融监管也发生了一些引人注目的新变化。中国在加入WTO、对外开放日益扩大的背景下，选择什么样的金融监管体制、监管模式和监管方式，就成为一个十分重要而紧迫的研究课题。

　　一、背景：金融混业经营的趋势及影响

　　众所周知，导致全球范围内金融混业经营趋势的原因是多方面的，如金融创新、金融全球化、信息技术现代化等等。其中，金融创新是根本，金融全球化提出了金融创新的迫切要求，而信息技术现代化则为金融创新提供了强有力的技术支持。金融创新的浪潮集中体现在20世纪70、80年代，当时为了打破资产价格方面的限制(如美国的“Q条例”)、金融机构地理设置限制(如美国禁止跨州设立分行的法规)、金融机构具体行为限制(如美国1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法》)等，出现了许多逃避管制、防范风险、追求收益的金融产品创新和金融机构创新，这些创新涉及保险、证券和银行业，它们在丰富居民和机构投资渠道的同时，也对传统的金融体制造成了巨大的冲击。

　　在激烈的市场竞争面前，金融机构为了开展创新业务、谋取利润，纷纷想方设法绕过金融管制、拓展业务领域。其业务扩展方式主要有两种：

　　其一，金融机构利用业务创新拓展业务。如经纪公司通过开发货币市场互助基金和现金管理账户进入了传统的银行业领域。而在此之前，1933年的《格拉斯一斯蒂格尔法》允许商业银行出售政府新发行的证券，但是禁止商业银行承销公司证券或者从事经纪业务，同时，禁止投资银行从事商业银行活动。尽管存在这些法律上的限制，但逐利动机和金融创新一直在刺激非银行机构迂回绕过该法律，进入商业银行传统的业务领域。

　　其二，金融机构利用法律漏洞拓展业务。如 1987年，美联储利用《格拉斯一斯蒂格尔法》第20条款的漏洞，允许银行持股公司承销几种原先禁止的证券种类。第20条款的漏洞在于：它允许合格的商业银行分支机构从事某些承销活动，只要这些承销活动的收益不超过分支机构总收入的特定比例(开始时为1096)即可。商业银行分支机构的剩余收入可以通过《格拉斯一斯蒂格尔法》并不限制的活动(如承销市政债券和国库券等)获得。 1988年7月，美国最高法院承认联储行为合法化。随后，商业银行持股公司JP摩根于1989年1月获准承销公司债券、1990年9月获准承销股票。再后来，由于商业银行的反对，第20条款中的 10％限制也被扩大至25％。1999年美国《现代金融服务法案》最终取消了《格拉斯一斯蒂格尔法》的分业限制。

　　鉴于上述法律漏洞，在《现代金融服务法案》尚未出台之前，金融机构在20世纪80年代和90年代出现了通过组建金融控股公司绕过金融管制、进行混业经营的机构扩张模式。随着金融机构向大而全方向发展，越来越多的人认识到似乎金融机构“越大越不会倒闭(t。。big to be failed)”。因为，金融机构越大，其在经济发展中的作用也越大，政府往往制定一些保护性的政策(如类似存款保险一类的安全网)支持这些机构的发展，否则这些机构一旦出现问题，将对整个经济造成很大的冲击；而且，金融机构规模越大、实力越强，客户给予大金融机构的信任也就越充分，从而无需关心大金融机构的运作。事实可能并非如此。道理很简单，存款保险制度等安全网相当于引入了卖出期权，从而增加了客户、金融机构乃至整个金融体系的风险偏好，同时也增加了整个金融体系的风险；另外，信息经济学也表明，信息不对称和委托一代理问题常常导致逆向选择和道德风险，因此，大金融机构并不必然等于“越大越不会倒闭”，恰恰相反，在现有金融交易技术越来越先进和快速的情况下，金融机构越大、业务种类越多，越会出现一些“出格”的现象，金融机构倒闭的风险就越大，如“巴林银行倒闭事件”、“爱尔兰银行事件”等等。在这个意义上可以说，由混业经营导致的金融机构业务规模和业务范围的扩大，无疑也对在现代金融体制下对大金融机构进行监管提出了更高的要求。

　　二、金融混业经营对金融监管提出的新挑战

　　1．传统的金融监管思想

　　金融监管的理论基础是不确定性、信息不完备和信息不对称导致的“市场失灵”。20世纪以来，金融监管主要经历了4个阶段。

　　20世纪30年代以前的金融监管主要集中在实施货币管理和防止银行“挤兑”层面上，对金融机构经营行为的管制和干预很少。

　　在20世纪30年代大危机中，大批银行等金融机构倒闭，这也说明金融市场是极不完备、极不稳定的。危机过后的30～70年代，金融监管主要以维护金融体系安全、弥补金融市场的不完备为出发点和主要内容。这时的金融监管更加倾向于政府的直接管制，放弃了自由银行制度，从法律、法规上对金融机构的具体经营范围和方式进行规制和干预。可以说，这一时期金融监管的核心是金融体系的安全优先。

　　20世纪70～80年代，金融自由化理论逐步形成，并且其影响不断扩大。“金融抑制”和“金融深化”理论是金融自由化理论的主要部分，其核心主张是放松对金融机构的过度严格管制，特别是解除对金融机构在利率水平、业务范围和经营地域选择等方面的种种限制，恢复金融业的竞争，以提高金融业的活力和效率。很显然，这一时期金融监管的核心是注重效率优先。

　　20世纪90年代以来，墨西哥、巴西、亚洲金融危机的相继爆发，迫使人们又重新开始关注金融体系的安全性及其系统性风险。因此，这时金融监管的重点逐步转向注重协调安全、稳定与效率的关系，管理金融活动与防范金融体系风险并重。

　　金融监管的历史变迁过程表明，金融监管模式与当时的经济发展阶段、经济特征乃至金融环境是密切相关的，都是具体的、有针对性的。因此，对金融监管的讨论不能脱离经济和金融的发展阶段和时代特征。

　　2．传统的机构性监管向现代的功能性监管转变

　　显而易见，金融混业经营为金融监管提出了新的课题和新的要求。传统的金融机构性监管模式(中央银行监督银行业、证券监督管理部门监督证券业、保险监督管理部门监督保险业、彼此相互分离和独立)已经不能适应新的金融发展阶段。以中央银行对银行业的监管为例。在新的金融格局背景下，中央银行监管银行业面临两难选择：一方面中央银行要负责货币政策的稳定，要密切关注商业银行的贷款规模与通货膨胀指数；另一方面，中央银行又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行具有充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。由于中央银行的主要职责在于制定适当的货币政策，以保证币值的稳定，因此客观上存在着中央银行只注意货币政策而忽视监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与商业银行的流动性需求之间产生目标冲突时更是如此。

　　此外，监管者分别对不同对象进行监管、彼此间相互脱离的机制已经不再适合新的金融体制。原因在于：国际竞争和技术创新(主要是信息技术)越来越模糊金融机构之间的界限，金融机构往往同时经营多种业务。如银行并购保险公司从事保险业务、商业银行和保险公司都开展基金管理业务等等。这意味着单个金融机构业务的多元化将涉及多个独立的监管者。在这一背景下，如果多个监管者同时对同一个单独的金融机构实施监管，那么将必然造成监管重复、监管低效和浪费成本。于是，功能性监管的思路和设想应运而生”。

　　功能性监管是指中央银行同其他功能监管者 (包括证券交易委员会、商品交易委员会、证券交易商协会、保险委员会)相互配合，共同识别单个金融实体的风险以及整个金融持股公司的整体风险。功能性监管有两大优势：首先，在分业监管条件下，金融监管机构各自为政，相互之间的协调、沟通比较困难，监管效率不高，监管成本增加，随着金融市场的不断发展变化，金融监管机构一体化(即统一监管)应比分业监管更为有效。其次，金融机构的混业经营现象已经越来越普遍、甚至成为一种趋势，尤其是通过并购产生了众多的金融集团，在这种背景下，建立统一的金融监管机构能够全面覆盖各类金融机构，堵住金融监管漏洞。

　　此外，在发达国家，随着功能性监管的逐步完善和发展，金融监管部门和中央银行有一种逐步分离的倾向，形成单独的金融监管当局，如英国的金融服务局(FSA)、韩国的金融监督院(FSC)和日本的金融监管厅等。这些国家都在朝着金融监管和中央银行分离的方向迈进。很显然，这些国家金融监管体系的重新调整是金融监管当局面对金融市场变化做出的必要调整。就其实质而言，它是一种金融监管体制的变化，是一种宏观上的变化，反映了当今世界金融监管格局的一种发展趋势。当然，在金融监管体制发生变化的同时，金融监管的微观重点也在发生着变化。

　　3．金融监管重心的变化

　　金融混业经营不仅导致金融监管体制的重大变化，而且也使金融监管的重心发生了明显的变化。其中的原因在于：金融机构实现混业经营的同时，其传统的存、贷款业务也在逐步下降，创新业务所占的比例则逐步增加。基于这一变化，金融体系面临的风险也随之加大。因此，金融监管的重心也应该相应地作出调整。

　　新的监管重心(主要是指风险监管)主要关注业务领域的风险(这是银行机构整体中最大的风险)。可以看一看美国的情况。传统上，美国联邦储备银行通常通过当地的监管人员检查和监督各州的银行和银行持股公司。大多数情况下，一年进行一次检查，随后给已检查的银行机构定级。除此之外，除非出现危机或检查中发现了具体问题要求监管者持续关注，否则当年的其余时间不会再有检查活动。进入20世纪90年代后，传统的一年一次的银行监管程序(主要关注固定时点资产存量)对众多银行机构的评估已经不再有效。为此，为了加强风险监管，美联储对大的复杂银行机构 (LCBO)的监管在原有基础上强调了3个方面：加强监管的持续性、更加关注银行机构内部系统的评估以及对经营风险的控制(见表1)。

　　在此基础上，美联储根据实际情况开发了一个关注大的复杂金融机构(LCBO)风险的程序。该程序将LCBO的风险监督框架分为4个部分：详细的金融机构风险评估、制定风险监督计划、执行监督计划并报告结果、判定并公布银行的整体情况并陈述监管思路。在这一风险监督框架中，对金融机构的风险评估占据核心地位。通常，金融风险主要有6类：信用风险、市场风险、流动性风险、经营风险、法律风险、信誉风险。在风险评估中，检查人员判断各种风险的水平(高、中、低)以及风险的变化方向(增加、平稳或下降)。在获得这些评估的基础上，检查人员将6类风险的识别、测量、监督和控制进行合并。只要获得重要的新信息，风险评估就及时更新，相应的监管计划也及时更新以反映金融机构风险评估中的重大变化。

　　此外，由于大多数LCBO都通过不同的法定实体进行经营，而且这些法定实体属于不同的法定权限和监管机构范围内，这就要求高水平的信息共享以及相关监管机构间进行密切合作。通常，这种合作主要涉及：(1)与其他监管者配合。主要内容包括交换检查报告、分享与具体问题有关的信息、突击性检查的合作等。相关的监管者包括货币审计署、联邦存款保险公司、储蓄监督机构、州银行监督机构、外国银行监督机构。这些机构通常监督LCBO的不同经营部分，他们之间的相互沟通不仅能够避免监管的重复和减轻不必要的负担，而且还能够更充分地发挥各自的作用。 (2)与其主要监管人的合作。当LCBO的牵头银行有一个主要监督者时，联邦储备要和其主要监督者合作，有的时候甚至需要两者共同提出对 LCBO的监管计划，共同对LCBO实施监管(如联邦储备和货币审计署对银行机构内部审计程序的审查)。(3)与功能性监管者的合作。由于许多 LCBO已经成为金融持股公司、并通过众多非银行分支机构进一步扩展业务，所以，功能性监管者的加入，可以促进有效的交流和合作。功能性监管者包括证券监督管理委员会、期货交易委员会、国家证券交易商协会、国家保险委员会等。联邦储备必须与这些功能性监管者密切合作，确定单个受监管实体的风险轮廓以及金融持股公司的整体风险轮廓。(4)与外国监管者的合作。对跨国经营的银行机构，需要国际间的监管配合，这种趋势近年来逐渐加强。最能体现跨国监管配合的多边努力是巴塞尔银行监督委员会，该委员会中来自不同国家的监管者共同讨论重大问题，并就银行业的全球监管提出详细的指导方针。

　　还有，为了降低对LCBO和其他银行机构进行监管的负担，美联储往往也求助于市场约束力。市场约束力可以改善金融市场的不完备以及信息的不对称问题，从而可以降低额外的风险程度、减轻联邦安全网产生的道德风险。Edwards认为市场可向金融机构施加足够的惩罚，以至于

　　表1传统银行监管和对LCBOs的风险监管的比较

传统的银行检查
对LCBOs的风险关注检查

1)监督过程只关注某一时点而很少持续检查(除非出现危机)

2)通常由地方职员进行检查

3)主要关注资产评估

4)与管理层的对话主要与检查发现的问题有关(除非出现危机)
(1)监督过程具有持续性、与市场发展相协调

(2)指派监管小组进入机构，小组成员都是从联储系统内抽调的专家

(3)关注风险一经营过程以及控制体系

(4)高级管理层之间经常交流

(5)监管过程意味着对经济活动和风险进行更多的干预

　　这些机构不敢冒太大的风险。市场约束力可以直接发挥功能(比如，如果银行机构的风险增加，其筹资成本就会上升)，也可以间接发挥作用(比如，市场参与者和银行监管者观察公司的金融工具价格、估计公司的风险的变化，就会采取适当的应变措施)。

　　三、中国金融监管模式的选择

　　客观地说，建立有效的金融监管体系是一国金融健康运行的必要前提，也是更好地保护投资者利益的重要手段。但是，一国选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径则取决于其经济、金融运行的内外部环境。

　　从世界范围来看，从1997年英国成立独立于中央银行、负责对整个金融活动进行统一监管的综合性金融监管机构——金融服务管理局(FSA)以来，韩国(1998年4月)、澳大利亚(1998年7月)、卢森堡(1999年1月)、匈牙利(2000年4月)、日本(2000年7月)、奥地利(2002年4月)等国也先后进行了类似的改革，逐步实行统一监管。还有一些国家尽管没有实现完全的统一监管，但也已经开始实行银行业与保险业的结合监管、银行业与证券业的结合监管、保险业与证券业的结合监管。与此同时，我们也看到，还有相当多的国家并未实行金融统一监管。有关研究成果显示，通过对159个国家和地区数据的分析，截至 2001年9月，在159个国家和地区中，中央银行参与银行监管的国家共有117个，占总数的 74％，其中在29个OECD国家中，中央银行参与银行监管的国家13个，占总数的45％；在130个非OECD国家中，中央银行参与银行监管的国家有104个，占总数的80％(见表2)。特别是在发展中国家，则普遍倾向于由中央银行来负责银行监管。这样一种格局说明，迄今为止，一个国家究竟是实行金融的统一监管还是分业监管，还没有一个统一的模式，完全是依国家的实际情况而定。

表2 OECD国家和非OECD国家金融监管机构的设置

OECD非OECD国家总数

由中央银行监管银行、证券和保险

由中央银行监管银行和证券

由中央银行监管银行和保险

中央银行只监管银行(包括商业银行、储蓄银行和各种类型的信贷机构)

中央银行以外单一机构统一监管银行、证券和保险

其他监管模式

总计
2 23 25

2 6 8

0 15 15

9 60 69

8 11 19

8 15 23

29 130 159

　　从理论上讲，金融监管最主要的目标无非是尽可能防止或遏制系统性金融风险、金融危机甚至金融市场崩溃的发生，从而尽可能地保护投资者或消费者的合法权益。而在不同的社会经济政治背景下，不同的金融监管模式也都能在一定程度上达到这一目标。也就是说，在有些国家，金融统一监管模式有助于提高监管的效力，而在另一些国家，金融分业监管模式同样是适宜的。因此，客观地说，目前无论是统一金融监管的主张，还是反对统一金融监管的意见，都是有一定的道理、有一定的说服力的。

　　归根到底，一个合理、有效的金融监管模式应该既尊重历史传统，又符合现实国情，同时还要考虑未来金融发展趋势；既要技术上可行，又要成本上经济(以最低成本实现最优的监管)，同时还要具有一定的弹性。

　　结合我国的具体国情，特别是从我国金融发展的现状来看，我国似乎已经逐渐出现了对统一金融监管的客观需要。一方面，随着我国成功加入 WTO，无论是金融产品的交易，还是金融组织、金融市场之间的合作与结合都将从广度和深度上日益加强。从业务合作到股权重组都将使我国金融与全球金融的联系更加紧密，即金融全球化对我国金融的影响日益深远。与此同时，随着我国金融与国外金融的联系日渐紧密，对金融业的监管和控制也变得更加复杂、更加困难，尤其是国内分业经营、分业监管与全球混业的趋势、国外大型金融集团的合作使得监管的难度更加凸显。这就要求金融监管体系更加灵活、更加综合、更加统一，以提高金融监管的有效性。另一方面，从国内的情况来看，尽管金融混业还没有成为金融发展的主流，特别是还存在着一些金融混业法律上的障碍，但是，不同金融部门间的业务合作和交叉、金融集团的发展等已经初露端倪。例如，中信集团、光大集团，以及中国建设银行控股中金公司、中国银行组建中银国际等；而银证合作、银行与基金的合作等这些不同金融机构在业务方面的相互结合更是势不可挡。这既是金融机构本身发展的需要，也是金融满足经济发展需求的必然。而各种形式的“混业”必然呼唤金融监管的统一。

　　值得注意的是，尽管在我国存在金融全球化与金融混业对统一监管的客观要求，但由于全球化和混业的广度与深度不够，从而决定了目前我国实行统一监管还存在许多困难。一方面，我国金融融入全球金融的程度还不深。多年以来，我国的金融业可以说一直处于未开放的状态；最近一些年，我国金融业尽管从业务合作到股权合资逐渐开放，但很显然开放的规模和比例都还非常小，尤其是作为金融体系核心的银行业(以四大国有商业银行为主)更是如此。并且目前金融领域的国际合作也多限于一些小商业银行、证券机构和基金公司的合作与合资。另一方面，我国金融“混业”的规模和比例还较小。就金融组织体系来说，无论是银行业、保险业还是证券业，独立的金融机构占绝大多数，还是一种主流。银证合作、银行代销基金等也还仅仅是表层的业务合作，完全突破分业界限的分属不同金融行业的业务交叉、股权交叉等也才刚刚开始。除此之外，法律也还没有为混业金融提供畅通的途径。这些都决定了金融统一监管在短期内在我国还缺乏紧迫性、缺乏稳固的基础。

　　可以说，到目前为止，我国的金融全球化与“混业”经营还没有到非进行金融统一监管不行的地步。这意味着，根据我国的具体国情和金融发展阶段，当前提高金融监管效率的关键在于群策群力、专心致志地做好银行、证券、保险的分业监管工作，不断提高银行、证券、保险监管的专业化水平，并在此基础上团结协作，形成监管合力，强化金融监管的有效性，提高金融运行的效率。必须明确，做好分业监管工作是实现金融统一监管的前提和基础，切忌脱离实际、好高骛远、盲目乐观，急于从分业监管向统一监管过渡。

　　四、实现我国金融监管重心的转移

　　在我国加入WTO的背景下，外资银行与中资金融机构之间激烈的竞争将不可避免。面对外资银行的集团化(大型控股公司)混业经营，中资银行可能会适时引进一些战略投资者、适时进行机构和业务等方面的创新。这样，中资金融机构的风险也将会相应地发生变化，从而对我国的金融监管提出新的要求。基于此，有必要实现我国金融监管重心的转移。

　　一是更新金融监管理念。在世界金融全球化、集团化趋势日益明显的背景下，我国传统的金融监管理念应该有所更新，也就是要由严格限制金融机构的经营业务和经营行为向促进金融业竞争、促进金融混业经营的方向转变，由限制金融机构的合并转向鼓励金融机构之间的联合。特别是，在从金融分业经营到混业经营的转变过程中，必然会出现许多的金融创新，所以，金融监管当局应该早做准备，未雨绸缪。

　　二是转移金融监管重心。我国金融监管的重心应该由“合规”监管转向“合规与风险”并重监管。目前的金融监管主要是对金融机构执行有关政策、法律、法规情况实施监管，这些因素在评定金融机构的风险度方面所占的权数也较大；而对金融机构的资本充足程度、资产质量、流动性、盈利性和管理水平等所进行的监管力度不大，在评定金融机构整体风险度时，这些因素所占的权数较小。这种监督管理架构显然已经不适应新的金融发展格局。从国际金融业的发展趋势来看，金融的混业经营状况已经打破了有关法律、法规的界限，而且相关的限制性法规已经被废除(最明显的标志就是《金融服务现代化法案》废除了《格拉斯一斯蒂格尔法》对混业经营的限制)，这也意味着金融监管的重心已经由“合规”转向了对经营风险的控制。

　　三是改进金融监管方式。这方面的重点是要实现由静态监管向动态监管的转变，时刻关注、控制、防范和化解金融机构的风险。主要包括：(1)监管机构应改变过去那种只注重“事后化解”或者只注重特定时点上的资产状况的做法，逐步做到注重“事前防范”、随时化解风险。(2)鼓励金融机构改善其内部控制体系，消除经营中存在的违规、违纪现象，提高其防范风险的意识，对不该发放的贷款坚决抵制，严格控制不良贷款的增量，同时，提高员工的素质，尽快掌握现代化的监管技术和方法，提高整体风险防范能力。(3)加强信息披露，监管当局应该按照市场原则监督金融机构，在审批的基础上，加强信息披露，强化对金融机构的市场约束力。

　　四是完善金融监管体系。一方面，要进一步加强中国人民银行、银监会、证监会、保监会的独立性，加大对违规机构及时发现、查处的力度；另一方面，在当前“分业经营、分业监管”的背景下，进一步强化监管机构之间已建立的高层定期会晤制度，经常就一些重大问题进行磋商、协调；再一方面，对业务交叉领域和从事混业经营的金融集团，实施联合监管，建立监管机构之间的信息交流和共享机制。

　　五是加强跨境金融监管的合作。根据巴塞尔协议的相关规定，对于跨境银行，母国监管当局和东道国监管当局应该进行合理的监管分工和合作。通常，母国监管当局负责对其资本充足性、最终清偿能力等实施监管，东道国监管当局负责对其所在地分支机构的资产质量、内部管理和流动性等实施监管；同时，两国监管当局要就监管的目标、原则、标准、内容、方法以及实际监管中发现的问题进行协商和定期交流。在金融全球化条件下，为了有效监管本国商业银行的境外业务以及外国银行在本国的金融业务，进一步加强跨国间的监管合作已经变得越来越迫切和越来越重要。

五、银监会：一种较长期的制度安排

　　根据十届全国人大第一次会议通过的国务院机构改革方案，将银行监管职能从中国人民银行分离出来，通过重组而成的“中国银行业监督管理委员会”(简称银监会)，正式成为国务院的直属机构，并已于2003年4月28日正式挂牌。很显然，成立银监会不是一种临时的、短期的、带有过渡性质的行为，而是一种从我国具体国情出发所作出的较长期的制度安排。为了让这样一种制度安排更有效，当务之急是做好以下几方面的工作。

　　1．银监会的分设要避免出现简单的人员与业务的划拨

　　众所周知，自1984年中国人民银行成立以来，央行的机构就处在不断的调整变化中，大的比如证券监管机构(1992年)、保险监管机构(1998年)的分出，小的如与外汇管理局关系的梳理、内部分支机构的设置及权限的划分、内设机构的调整等等。从近期来看，1998年央行实行大区分行的改革，取消了省级分行的管理，而设立九大区行外加21个地方监管办。总行也按境内外、表内外、本外币、现场非现场监控融为一体的思路重新进行了调整。时隔不久，2001年中央银行又依据“管监分离”的思路，在原监管一司及二司之外，成立了新的银行管理司，负责银行的市场准入、退出及监管政策研究等业务。在银行监管一司增设4个国有商业银行监管处，各大区行也相应增加了机构，地方的监管办改属一司，负责对国有商业银行、政策性银行的日常和现场监管；银行监管二司专门负责对股份制商业银行进行监管。试图以此让银行管理司独立负责宏观的银行监管政策的研究与制定，而监管一司和二司负责微观的日常和现场监管。从这两次改革的实践来看，随着我国金融体制改革的深入和经济金融形势的变化，为了适应金融监管所需要的专业化程度越来越高的变化，我国央行也主动地进行了监管机构的调整。但值得注意的是，监管机构的设置虽然有所调整，但还是明显缺乏整体性的监管政策框架，也没有对监管机构职能和监管权限进行清晰界定，各机构之间难以进行监管的有效协调。这样，除了增加监管层次和干部配备外，监管机构的变动对解决我国银行监管存在的问题并没有发挥更大的作用。

　　应该说，中央银行这两次改革实践给我们的教训是深刻的，这也是成立银监会——对银行监管动一次“大手术”、进行一次更彻底的监管机构的调整和改革的根本原因。因此，在这个过程中，一定要吸取前两次的教训，成立银监会一定要避免人员与业务的简单划拨。道理很简单，成立银监会，形式上做到了银行监管机构的专业化，但这并不等于银行监管职能的专业化。我国当前的银行监管迫切需要的是银行监管理念、政策及职能的专业化。离开了这个重心，单纯的机构专业化 (新设立一个机构)并不能提高银行监管的效能。在一定意义上可以认为，如果银行监管的不力主要是由于外部环境的制约和有效监管手段的不足引起的，那么，此时任何监管机构的变动都将是无效的。因此，在设立新的专业的银行监管机构的同时，必须有监管机构相应的理念、职能、政策、手段等的专业化。

　　2．努力提高银监会的监管水平

　　我国近几年在金融监管组织机构方面的变革的实践还表明，在监管人员的素质没有得到较大程度的提高的前提下，单纯的监管机构的变更也是难以取得预想的效果的。可以说，无论机构怎样变革，最关键的因素仍在于制度和人。只有制度与人能充分发挥作用，才能保证金融监管框架的完整和金融监管稳定的连续性。

　　监管人员的素质和能力很大程度上决定了一个国家金融监管工作的水平，监管者具有良好的职业素养和高超的协调能力是进行有效银行监管的重要条件。当前，随着我国加入WTO金融对外开放的力度不断加大和金融形势的变化，对监管人员的思想品德、业务素质、知识结构、分析能力及政策水平等方面的要求越来越高。但是，长期以来我国在金融监管中存在的监管理念保守、监管人员素质参差不齐、监管手段有限和监管人手不足的情况严重制约了我国金融监管作用的发挥，甚至一些地方的监管还仅仅停留在检查银行报表的层次上，对银行业务的监管显得“十分苍白”。

　　基于此，作为一种临时性的措施，银监会可在现有监管部门和金融工委成员的基础上，将人民银行县支行的一线监管人员上收，并吸收部分优秀的商业银行人员，以充实自身的监管队伍。在此基础上，从长计议，还必须建立起有效的监管人员资格认定制度、系统性的教育和培训制度、激励性的工资和人事制度，从多方面来提高监管人员的监管素质。当然，为了防止责任不对等和激励不对称的发生，还必须逐步建立完善责任追究制度。

　　与此密切相关的还涉及到一个对监管者的“再监管”问题。到目前为止，我国对监管者的再监管还没有一套严格的指标体系来衡量其监管业绩，从而无法评价监管者的监管成效。而且，新成立的国资委不负责管理金融机构的国有资产，银监会可能既作为国有银行和部分金融机构的负责人，同时又要负责监管银行和其他金融机构。这样，对监管者进行再监管就显得更加必要和重要。因此，必须建立起对银行监管的问责制度和加强社会舆论的监督。银监会应定期对银行监管的重大战略、举措和效果做出负责任的报告和说明。另外，由于监管者最易成为被监管者“捕获”的对象，为了摆脱现有地方高级监管人员与地方过于紧密的联系，可以考虑高级监管人员之间的跨地区任命和流动。

　　3．建立银监会与相关方面的有效的协调机制

　　成立银监会的理由之一便是中央银行在执行货币政策和实施银行监管时的双重角色冲突，但是，成立银监会并不意味着两者之间的冲突得到彻底的消除，而只是将这种冲突外部化了。事实上，在发展中国家，银行监管和货币政策在具体执行和操作层面上具有高度的一致性。因此，银监会分立后的银行监管与货币政策的协调就显得十分重要，必须在货币政策和银行监管之间做出明确的制度安排，以保证两者之间既相互独立，又能信息共享和有效协调。

　　银监会成立后，中央银行将享有充分的货币政策信息和不完备的银行监管信息。从信息沟通的渠道上看，微观的银行监管方面的信息有助于中央银行更深入地了解金融机构的情况，从而凭此更好地制定和实施货币政策。而分立后部分有用的微观银行监管信息的无可避免的流失，将会影响货币政策宏观决策的制定和实施。而且，我国当前货币政策工具的效果对银行监管职能有相当的依赖性。在这一背景下，央行若不直接负责银行监管，只靠银行监管者提供相关的信息，其对商业银行的影响力将下降。从另一面来看，分立后的银监会将享有充分的银行监管信息和不完备的货币政策信息。这也使得银行监管缺乏以往所拥有的央行宏观面的金融信息——中央银行在货币政策和支付系统方面的信息和经验等作为监管决策参考，而且，单纯的银行监管机构没有能力提供流动性职能，在金融机构出现流动性危机时，仍需要中央银行以最后贷款人的身份向陷人流动性困境的机构提供资金支持。甚至在有的时候，银监会的存在，会使央行明显感觉到救助行为是由责任转移而引发的，从而过严、过迟发放再贷款；或者引发不再审慎考虑流动性危机的道德风险，过滥发放再贷款。这些都将削弱央行最后贷款人作用的发挥，对防范金融危机或治理通货膨胀不利。为此，加强货币当局与监管当局之间的信息共享和沟通是十分必要的。要尽快建立统一的金融信息中心，形成集中、高效的金融信息来源；在央行与银监会之间要建立高级管理人员相互交流、定期磋商的制度安排，定期公开货币政策和银行监管的运行情况，以加强两者之间的协调。

　　银监会的成立，加上1992年和1998年分别成立的证监会和保监会，共同形成了我国金融业的分业监管架构。原有的人民银行、证监会、保监会的监管格局，使得银行业、证券业和保险业的监管自成系统，、工作中各司其职、条块分割、沟通不足、信息难共享，这些因素影响了金融监管的有效性。随着我国金融创新的深入，金融混业经营正在我国悄然展开，各金融领域的边界越来越模糊，从而使得一些金融业务领域难免出现监管交叉和监管真空。这就要求新成立的银监会积极参与原有的人民银行、证监会、保监会之间的联席会议，加强相互之间的信息沟通。同时，银监会与其他金融监管机构的职责应界定明确，以免留下监管真空。各金融监管当局应设计出合理的政策框架，处理好各个层次上的监管冲突，既防止监管不足，又避免监管过度。

　　在此还有必要提及的是，近一两年，一些地方政府相继成立了地方性的金融工作办公室或金融服务办公室，由于各地经济发展水平不同，金融状况存在差异，所以各地类似机构的名称与职能也不尽相同。银监会成立后，如何协调其分支机构与地方政府金融管理机构的关系也是亟待解决的问题。从各地金融管理办公室出现的背景来看，它们大多是在人民银行地方分支机构彻底垂直领导、与地方关系远离后，各地方政府为改善金融服务、处理与防范金融风险、确保本地金融安全、促进地方金融的发展而设立的机构，应该说也有一定的合理性。在这个问题上，我们认为，在加强货币政策与银行监管全国一盘棋的同时，地方金融管理机构应与纵向金融管理部门(银监会分支机构)紧密配合，相互协作，做好与中央驻地方金融机构的沟通与协调，致力于推动地方信用体系的建立与健全，制定地方金融发展规划，指导地方性金融机构的改革与发展。

　　4．真正确立银行监管的重心

　　长期以来，我国一直对银行业实行机构性监管，金融监管着重于一般性行政检查和管理，重在对市场准入、业务经营范围和行为的监管，如审批管理、业务范围的核定以及专项现场检查和行政处罚等。其中的问题突出表现在：重市场准入管理、轻持续性监管，重合规性监管、轻风险性监管，对金融创新工具的监管尤为不足，而且，机构性监管措施滞后于市场发展，不能及时发现和处理有问题银行，缺乏与国内其他监管当局的协调配合，监管过度与监管不足同时并存，从而不能进行有效的金融监管。从世界发展趋势来看，金融监管正在从机构监管为主转向功能监管为主。功能性金融监管依据金融体系基本功能而设计监管，关注的重点不再是金融机构本身，而是金融机构的业务活动及其所能发挥的基本功能。它可以实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，从而克服了多个监管机构所造成的重复和交叉管理。

　　银行业监管目标是维护银行业的安全稳定、竞争高效，建立及时、准确、真实、有用的信息披露系统，向公众提供明了、全面、实用的信息，保护客户的合法权益。银监会成立后，将专司银行业监督管理之职，真正有效地依法对银行及其业务实施监督管理，维护银行业的安全、稳健运行。因此，银监会应实行监管重心的转变，把监管重点放在对商业银行内控制度的建设和落实方面，加强商业银行的自我约束机制和内部控制制度建设，尽快制定和建立商业银行资产负债损益等经营管理业绩的综合考核和评价体系，商业银行要通过建立一整套内部控制制度，借以控制经营风险，提高经营效益；督促国有商业银行按照降低不良贷款比例和增盈减亏的目标制定经营计划，建立经营管理目标责任制，严格考核国有商业银行资产质量，加强对不良资产剥离后的贷款质量变化情况的检查，制定新增不良资产的考核办法；打破现有的银行业垄断，引进市场竞争机制，实现银行运作机制的转换，推进产权改革，建立有效的公司治理结构；严格审查国有银行会计处理的合规性等。

　　可以说，一个完善的银行监管体系是由可信的监管机构、有效的监管制度、敬业称职的监管人员、强大的信息支撑系统和资金保障等方面组成的一个有机整体。当然，我国银行风险的化解不可能仅依靠银监会的成立就可以实现，它还需要与完善银行内部治理、加强银行外部市场竞争和约束来共同发挥作用。而且，维护整个社会的信用秩序、健全法律制度环境对银监会功能的发挥也具有极大的推动作用。