摘要：现行的监管体系存在体制性、功能性、机制性、制度性等诸多障碍，必须改革体制，规范监管内容，改进监管方式，改革用人机制，完善监管体系。

　　近年来，各级人民银行在依法加强金融监管、切实防范和化解金融风险方面，进行了大胆有益的探索。但是，由于受体制、机制等诸多因素的影响，使得监管效果难以进一步提高。本文拟就目前金融监管的障碍及其改革措施谈些浅见。

　　一、监管障碍

　　（一）体制性障碍。机构设置和权限分割制约着监管效果：1．缺乏相对的独立性。现行的央行监管体系为分支机构分层次设置职能部门。这样基层监管部门不仅力量薄弱，与其承担的职责不相适应；而且受同级各类行政干预和制约较为严重，不能真正独立地完成对其辖区内金融企业的稽核监督，使一些问题得不到及时的纠正，更谈不上依法处理，从而影响了基层央行职能的正常发挥。2．缺乏相对的超脱性。虽然人民银行监管部门具有对金融机构的监督职能，但同时又与其他部门处于平等的地位，且直接受所在单位党政的领导，这就决定了监管工作只能依附于所在单位的党政领导，只能对本单位行长负责，无法超脱于本地区、金融行业和人民银行自身开展工作，受政治、人情等诸多因素的干扰，增加了监管难度，限制了监管职权的行使，甚至使监管流于形式。3.缺乏相对的权威性。正由于监管部门是作为一个内设部门来行使职能的，受制于本单位领导，由于多种因素的影响，造成一些问题得不到及时正确处理，屡查屡犯的情况相当普遍，甚至隐瞒不报，直至爆发区域性的金融风波，使监管工作的权威性大打折扣。4.缺乏适当的协调性和灵活性。银行、证券、保险三业监管协调、配合不够，影响了监管效果的发挥。证监会目前只在各省会城市及其他个别城市建立了派出机构，其监管资源状况只能满足于对证券机构的市场准入监管和持续营业机构的非现场监测，还无力顾及到对其监管对象经营合规性、风险性的检查与评估；保监会在全国各地的派出机构则更少。随着保险、证券的业务逐步跨区域拓展和交叉延伸，竞争日趋激烈，但由于授权所限，基层人民银行对其无权进行监管，造成保险、证券各自为政，上级有权部门监管不到位，基层央行有责无权，分业管理形同虚设，形成辖区内监管上的真空。同时邮政部门利用邮政与储蓄混业经营的政策，借口邮政业务不属于金融业务，不应接受并逃避人民银行监管，形成人行监管部门实施监管中的邮政局难点。特别是对高级管理人员的管理权限约束，使得对违规邮政储蓄机构的处理只能“对事不对人”，效果不理想。

　　（二）功能性障碍。中央银行没有形成以风险管理为核心，涵盖从市场准入到退出的一套完整的监管内容和体系，主要表现在：1．缺乏完善的市场退出机制。目前，对危机金融机构的市场退出仍主要采取撤销（关闭）这一行政方式，而尚未建立顺利退出的市场配套机制，结果使各级政府和中央银行为此投入大量的救助和处置资金。2．缺乏系统性、连续性、规范性的监管。目前金融监管还没有真正实现规范化、系统化和持续性监管，金融监管存在一定程度上的盲目性、随意性和分散性。3.缺乏系统的、完备的风险监管考核指标体系。没有建立一个灵敏有效的金融风险监测、评价、预警和处置系统，往往要等问题暴露、风险出现之后，才能采取补救性措施，使监管丧失主动。4．没有将金融机构的法人治理结构和内控作为监管重心，忙于外部监管。5.金融监管与保险、证券及其他社会经济管理部门各行其是，未形成金融监管的合力。6．监管手段滞后。市场经济越发达，越要求人民银行的监测手段、监管工具现代化，要求监督指标体系和评价标准符合国际惯例，具有科学性。而基层行由于经费所限，监管科技含量低，再加上尚未开发出用于处理非现场数据的操作程序，被监管单位填报的大量数据还要依靠手工进行，工作效率低。

　　（三）制度性障碍。突出表现在：1．金融监管的组织领导体系不完善，没有形成一个分工明确、责任清晰、高效运行的监管组织系统。没有建立起以中央银行风险监管为主导，以同业监督、内部自我监督为基础，以社会监督为补充，综合运用法律、中介监督等手段的全方位的风险监管网络体系。另外，中央银行监管机构在组织上也不能适应风险监管的要求，存在着部门重复劳动、缺乏合力的问题。2.金融监管法律体系不够完善，存在着法律真空，操作性差。主要表现在：(1)《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》授予了中国人民银行对金融机构监督管理的权力，但对权力的规定过于原则，加之缺乏配套法规的支持，监管权力的行使缺乏可操作性。（2）从总体上看监管法律制度的层次较低，有些方面还存在着法律真空。如，对城乡信用社、信托投资公司等的监管规定，还停留在行政规章这一较低法律层次；《中华人民共和国商业银行法》对商业银行的市场退出问题作了原则规定，但不适用于城乡信用社等银行类及非银行类机构的市场退出。（3）金融监管法律框架内部各层次法律规范的协调性差。（4）监管法律处置手段单一，缺乏灵活性和针对性，实施效果不好，不能适应风险监管为根本的长远监管需要。（5）金融监管的实际操作不够规范，影响了监管效率，也隐含着不必要的法律风险。同时，由于清理工作滞后，中国人民银行发布的一些金融监管规章对同一违法行为设定的行政处罚还存在着与金融监管法律、行政法规相违背的地方。3．没有建立集中统一的监管信息库，缺乏金融数据的收集、整理及分析系统。人民银行由于尚未开发出对银行和农信社的统一监管软件系统和实现内部监管信息资源共享，大部分数据需要手工汇集、整理，既费时又费力，效果不明显。4.没有实行审慎会计制度，不能真实反映被监管金融机构的资产质量和盈亏状况。运用审慎会计原则能够合理估计和正确判断其风险水平，有利于金融机构和监管当局掌握真实的财务状况和损益水平，及时采取风险防范措施，确保银行的稳健经营与正常运行。5.社会中介机构的金融监管作用没有得到充分发挥。目前国有商业银行网络庞大，仅依靠现场检查和非现场监控很难达到有效监管的目的，因而有必要利用社会和市场监督的力量。6．信息披露制度不完善，没有充分发挥市场约束机制的作用。根据国际惯例，金融机构应披露的信息包括经营业绩、风险暴露、资本、风险管理战略与实践、会计政策与实践、主体业务、经营管理与公司治理结构等信息，由于部分金融机构出于某种需要，搞一些假数字、假报表，严重损害了银行的信誉。因此，信息披露制度的不完善，难以发挥市场约束机制的作用。

　　（四）机制性障碍。1．用人机制有待完善。一是整体素质不高，学历层次偏低，熟悉国际金融的专业人才紧缺；二是知识结构、能力结构不合理，“复合型”人才少；三是缺乏相应的交流和岗位轮换，知识面窄、处理问题视野不开阔；四是大专以上学历的监管干部，许多学习的不是经济金融专业；另外，有些地方并库后，原发行、保卫人员被安排到监管部门，这一部分人极不适应监管工作的要求。把不好监管干部的入门关，加剧了监管队伍的不适应程度。2.分配机制有待完善，缺乏应有的奖惩机制。由于监管责任制只规定了监管人员的责任，却没有建立相应的奖惩机制，使监管责任制的落实效果打了折扣。

　　二、革新措施

　　（一）理念革新。一是明确区域金融监管目标。以创建金融安全区为契机，建立涵盖各类金融机构的具有区域特征的高效有力的金融监管模式，切实防范和化解金融风险。二是完善区域金融监管规划。将金融监管放在整个金融改革发展的大局中统筹把握，根据监管面临的主要矛盾和困难，突出金融环境建设，处理好银行与政府和企业、经营效益与政策优惠、软件建设与硬件建设等关系，不断提升监管水平。三是严格控制区域金融机构发展规模。根据授权和职能范围，对金融机构结构及网点数量进行合理设计布局，使其与区域经济和金融发展水平相适应。

　　（二）体制革新。改革体制，强化职能。1.打破监管机构的设置。应逐步把监管部门建成在体系上具有独立性，在处理与被监管对象关系上具有超脱性，在监管工作开展上具有权威性，直接隶属总行，并对总行负责的监管组织。这一思路是以监管机构设置层次要高。力量要集中。监管分三个层次为要点，建立一个省、市两级行的监管部门，属于总行监管派出机构，挂靠当地行，实行垂直领导和下查一级的监管队伍体制，以摆脱同级行长和地方自身利益的干预，使监管队伍能够客观、公正、独立地开展工作。2.加快改革，加大对邮政储蓄的监管力度。（1）从长远看可以成立邮政储蓄银行，实行分业经营。人民银行应尽快成立邮政储蓄银行，允许其向特定的对象发放贷款，使邮政储蓄成为一个纯粹意义上的金融机构，实行与邮政业务分账核算，单独核算邮政储蓄业务成本和开支，使其完全置于人民银行的监管之下，则有利于金融秩序的稳定。（2）加大对邮政储蓄的监管力度。尽快设立《邮政储蓄管理条例》，做到邮政业务与储蓄业务财务核算分离；遵循与商业银行同等监管的原则。将邮政储蓄机构负责人明确纳入高级管理人员任职资格审查与管理。3.完善监管控制系统。银行、证券、保险应强化联合监管力量，不断提高综合监管的水平和效率。（1）必须明确由谁负责对控股集团的监管，以及对金融集团的整体的并表监管，同时要明确对金融集团内银行、证券、保险业的监管分工；（2）加快监管方式和手段电子化的步伐，将央行与证监会、保监会以及三大监管机构与国内银行、证券、保险经营机构之间进行联网，实现风险监测的电子化、规范化、程序化；（3）三大监管部门应创造条件，积极引导银行、证券、保险经营部门之间在各个领域进行密切合作和相互融合，加快现代金融企业制度的建立。

　　（三）功能革新。1．规范监管内容，实施有效的金融风险监管。（1）风险预防管理。对各类金融机构的资本定义与构成作出规定，制定出资本充足性比率要求，采取分段考核、分层次管理、逐步过渡的办法，限期达到目标；正确划分银行资产的风险种类，制定能够客观反映金融机构风险状况的资产风险权重和换算系数；建立金融机构清偿能力监察制度，在合理区分资产流动性程度的基础上制定合理的流动资产比率；完善风险准备金制度，从提高呆账准备金比例和简化报批手续入手。（2）风险转移管理。应当建立我国的存款保险制度。对保险的条件、程序、办法制订规章，根据资本充足性、资产流动性和风险资产比率制订保险费率；对受保的本币、外币最高限额给出量化指标。（3）风险吸收管理。风险吸收就是事后救济，指监管当局的最后援助贷款和抢救行动。当一个遵循稳健经营原则的银行出现清偿能力危机时，中央银行从保护存款人利益出发或基于整个金融体系的安全考虑选择适当的方式，承担最后贷款和迁就行为。中央银行提供低利率贷款，由中央银行全面接管清理，由中央银行牵头组织一个或多个实力雄厚、稳健的金融机构，实行兼并、消化破产金融机构的全部债务等等。通过最后援助和抢救，实现金融业的平稳运行。2．改进监管方式，强化信息传导功能建设，实现监管信息资源共享。（1）完善非现场监管的风险监控指标。根据审慎性监管的要求，可建立一套完整的风险监控指标体系，包括科学的风险考核指标、规范化的财务报表统计分析指标，以及金融机构经营风险的预警指标。并运用计算机网络等先进手段，加强监管信息的收集、归类、分析和判断。①完善非现场监管的系统化建设。实施并表监管，对所辖地区的金融机构的分支机构和附属公司的业务实施并表监管，明确应报送的报表及项目、数据的填报口径，特别是对某些报表及项目的合并，更应有明确的界定和标准；建立全国统一的金融监管信息系统。按照“统一数据采集、统一编码和格式、统一软件开发，实现信息共享”的基本原则，实现对金融机构高级管理人员信息的全国共享，实现对金融机构抱括法人和非法人机构）进行风险评估和预警，逐步提高人民银行对各类金融机构的风险评判水平。（３）健全分析报告制度。监管部门对各种指标和相关行为信号进行综合分析，提出近期重点检查指标，就有关风险进行定期和不定期讨论，责成监管人员进一步分析、核实，并定期就区域金融风险情况提交金融风险报告。（4）你建立金融机构信用评级制度。中央银行可以从资本充足程度、资产质量、经营管理能力、盈利水平、资产流动性等方面进行考查，对金融机构的经营状况进行定期测算评级，定期公布，以强化金融机构对其经营和风险程度的识别和管理，增强自我约束力。阎建立金融监管信息传导机制。通过金融系统行长往任）联席会、信用社主任例会、金融监管质询制度，全面通报监管工作动态，发出监管信息。同时，要求金融机构就监管过程中提出的某些质疑进行合理解答，依此促进信息资源的合理配置和有效利用。

　　（四）制度革新。1．完善金融立法，建立健全我国中央银行金融风险监管的法律法规体系。根据国际金融监管的实践和我国金融监管的未来发展方向，应系统规划我国未来的金融监管法律体系，逐步实现金融监管法律体系系统化目标。m系统清理现行的金融监管法规。清理的原则为；一是低层次的法律规定应服从于高层次的法律规定，两者在内容上不一致或者相抵触的，应宣布低层次规定废止；二是不同的文件就同一监管事项作出规定的，如该监管规定仍然有效，只保留其中之一，如不适应现行监管需要，重新起草发布新的规定，废止原有的文件；三是如认为某些金融监管法规已失效或应予废止，应提请国务院宣布该金融法规的某些内容应予以废止或宣告失效。（2）完善金融监管法律层次结构。以确保中国人民银行的金融监管权力和金融机构的义务都有足够的法律依据作为支撑。（3）需要补充的金融监管法律法规。当前急需补充的金融监管立法项目包括：金融机构市场退出法、金融机构信息披露法、存款保险制度法，以及风险监管过程中对金融机构采取早期纠正措施的法律规定。2．完善监管组织体系。（1）借助于金融机构内部自我监管及同业监督。社会监督的作用，形成以中央银行风险监管为主导，以同业监督、金融机构内部自我监督为基础，以社会监督为补充，综合运用法律、自律、中介等手段的全方位监管网络体系。（2）建立健全金融机构的内控机制。要根据《加强金融机构内部控制的指导原则》，对金融机构的信贷管理、会计管理、资金交易、保险基金管理。责任分离等各项业务和制度执行情况以及高级管理人员的职责和权限进行检查和监督，使金融机构产生一种自我控制的自觉行为，从而充分发挥金融监管通过自律规避风险的主观能动作用。3．坚持审慎性会计原则与审慎性监管。一是改革呆账准备金的提取方式，按照贷款余额1％提取一般呆账准备金，用以弥补贷款的不确定损失；根据贷款的真实风险状况，补提特别准备金和专项准备金，用以弥补贷款的实际损失；从账面价值中扣除已认定为呆账但未核销的贷款，及尚未认定实际上已成为呆账的贷款。二是按规定计提坏账准备金。同时应适当降低商业银行营业税，以增强商业银行的发展后劲。

　　（五）机制革新。1．完善用人机制，提高人员素质，增强监管动力和效力。在人员配备上，应争取招收一批经济金融院校毕业生，改善人员结构；要调整充实监管人员。在管理上应实行监管人员持证上岗制度，建立平者让、能者上、庸者下的竞争机制，激发监管人员的活力。2．要根据监管工作的强度和效率实行工效挂钩，打破分配制度上的平均主义。给监管工作制订一套量化考核标准，对在高风险金融机构化解金融风险工作中履行职责、工作成效显著、使高风险金融机构步入良性发展轨道的监管人员，应给予重奖。在人事奖惩制度上，对监管人员应给予一定程度的倾斜，要尽量为监管工作创造宽松的工作环境。