摘 要：改革开放以来，我国的“社会保障”从一个简单的概念走向一个完整的制度，正好经历了整整20年的时间。回顾这一历程，值得我们骄傲，但也需要我们反思。前进的方向和改革的目标，究竟应该朝何处去，这正是本文所要思考的问题。



2004年，财产权条款、人权条款（包括社会保障权）载入我国宪法使宪法的规范结构发生重大变化，它明确了人权作为宪法原则的地位，从而使我国宪法构成了由财产权原则、人权原则、人民主权原则、法治原则组成的宪法原则体系，由此使宪法原则和法律规则之间的关系更趋合理与明晰。为了实现正义，我国宪法修正案加强了对社会弱势群体的扶助，修正案第二十三条提出，在宪法第十四条增加一款，作为第四款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这一新增条款无疑强调了宪法的分配正义功能。在当今世界上的大多数国家，社会保障体系有如一张“社会安全网”，它给国民以福利，为公民的生老病死提供最基本的生活保障。社会保障是经济增长的“润滑剂”、是社会稳定的“减震器”。在一个和谐的社会里，应该人人享有社会保障权，个个拥有社会安全感。目前，在我国，这张“社会安全网”安全吗？到底安全的程度有多大？本文试图就此作一剖析。



20年：中国公民从“劳保”走向“社保”

1985年9月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，第一次在中央文件中清晰而明确地提出了“社会保障”概念。此前，我国官方和老百姓一直沿用“劳保”这一称谓。“劳保”一词是“劳动保险”的简称，它源于1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》。“劳保”包括养老、伤残、遗属、疾病津贴、医疗、工伤和职业病、生育待遇等保障项目。但当时的劳保覆盖面很窄，它仅仅局限于城镇地区的“国营企业”。

尤其是1966年以后，以国家为责任主体的劳保，逐渐转向“企业办社会”。劳保基金由各单位自行从财务中提取，职工各项福利由各单位独立承担；没有社会统筹，只有企业统包。这一做法叫“放权”，实际上，它是将国家负担转移为国企负担。基本逻辑是：企业是国家的，国家的负担也就是企业的责任。既然政府财政与企业财务是“统收统支”的，当然可以将国家负担的劳保“下放”到企业成本中列支，并由企业自我负责运作。这便是1985年以前我国计划经济下的“劳保”制度。

当时的“劳保”制度，不仅带有“一大二公”的强烈计划经济色彩，而且它还将每一个国营企业都改造成了一个“小社会”。国营企业职工的吃喝拉撒，企业全管全包，例如，从职工住宅到职工养老再到职工医疗，从厂办幼儿园到厂办子弟学校再到厂办职工医院，从子女入托到子女入学再到子女就业等等，企业这个小社会几乎是无所不包、无所不能。可以想象，长此以往，国营企业即使不是被“累死”，也会被沉重的社会包袱所拖垮。因此，改革开放后，废除传统的“劳保”制度、尽快走向以“社会统筹”为特色的现代社会保障，已成为当务之急、大势所趋。

20世纪80年代中期，我国开始改革旧有的劳保制度，试点新型社会保障制度的“元素”构建。例如，1984年，我国开始推行国营企业职工养老保险制度改革试点；1986年，颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》（1993年再次修订为“国有企业职工待业保险规定”）；1991年，国务院发布关于企业职工养老保险制度改革的决定；1994年，国务院发布“关于职工医疗制度改革的试点意见”；1995年1月1日，在全国城镇企业开始实施“生育保险试行办法”；1996年10月1日，在所有企业开始实施“企业职工工伤保险试行办法”。但直到90年代中期前后，我国社会保障制度的改革仍一直处在试点阶段，其主要改革内容就是还原“社会保险”的基本属性，使“社会统筹”与“个人分担”的观念逐步深入人心。应该说，这一阶段的改革探索是成功的，它使人们逐渐放弃了企业“劳保”的狭隘概念，社会保障制度改革的整体框架已然呈现在我们的眼前。

于是，1997年7月，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》适时隆重推出。尽管只是一个“决定”（而不是一部法律），但它标志着我国企业职工基本养老保险制度在全国开始走向统一，它统一了全国城镇各种企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合。这是中国社会保障制度改革的基本转折点。从此以后，中国社会保障制度的改革进入了一个全面、统一与规范的快车道。1998年底，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》发布，医疗保险制度也开始在全国范围内走向统一；1999年1月，《失业保险条例》正式实施；2004年1月1日，《工伤保险条例》正式生效。

2003年3月，中国劳动和社会保障部部长张左己在一次记者招待会上指出：“当前，我国市场导向的就业机制基本形成，社会保障体系的框架初步确立，对于改革、发展、稳定的大局发挥了积极的作用。”但他同时也指出：“当前和今后一个时期，中国的就业形势依然十分严峻，就业和再就业工作的任务还很繁重，完善社会保障体系的任务也非常艰巨。”这是中国社会保障制度经过了18年的改革与探索后，官方对它的一个客观评价。



城乡割裂：如何保障农民福利？

应该承认：中国传统劳保制度的废除以及现代社会保障制度的建立，是我国国有企业改革的必然产物。因为企业办社会，已然受到社会主义市场经济的猛烈冲击，劳保负担却依然紧紧地缠绕着已经“体弱多病”的国有企业，扭亏与脱困成了国企的当务之急。1998年新一届政府组建。伴随着1998年国企改革攻坚战的展开，国有企业兼并破产、减员增效、下岗分流的改革走上前台，社会保障制度改革开始备受关注。所以说，中国现代社会保障制度是伴随着国有企业的配套改革而顺势构建起来的。

正因如此，中国社会保障制度的构建，经历了一个从国企到非国企、从大城市到小城镇、再从城镇到农村的一个发展过程。也正因如此，中国公民的社会保障权也呈现相应的“梯次”排列：从社会保障覆盖面来看，国企高于非国企；大城市高于小城镇；城镇大大高于农村。从社会保障程度来看，效益好的企业高于效益差的企业；经济发达的地区高于经济落后的地区；城镇大大高于农村。

众所周知，社会保障的进步与发展，主要源于四股动力和压力，即工业化、城镇化、家庭微型化和人口老年化。应该说，建国50年来，我国政府一直十分重视并致力于工业化。然而，令人遗憾的是：我国的工业化不仅没能有效地推进城镇化，反而造成城乡分割的二元格局，给人的感觉似乎是：工业化和现代化只属于城市，而传统和落后则永远属于农村。

在工业化发达的国家，从事第一产业（主要是农业）的劳动力一般不足5%，它所创造的GDP占比也不足5%；从事第二产业（主要是工业）的劳动力一般占30%左右，它所创造的GDP份额也大致为30%左右；而从事第三产业（主要是服务业）的劳动力比重却高达60%以上，它所创造的GDP比重也在60%以上。在这些发达国家，工业化不仅有力地推动了产业结构的升级换代，同时也有效地推进了农村人口城市化的进程。l998年世界城市人口平均所占比重为47％。早在20世纪中叶，一些处在工业化中期国家的人口城市化比率已高达70%以上，如美国为72%，加拿大为77%，英国为87%。显然，这是工业化成功推动城镇化以及城乡一体化的必然结果。正是城乡一体化以及城乡经济差别的消除，才使得城乡居民具有了平等一致的社会保障权要求和待遇。

目前，在我国，第二产业创造的GDP所占比重接近50%，单从这一数据来看，应该说，我国“产值工业化”已达到了相当高的程度。然而，第三产业的GDP贡献率却只有30%多。第三产业创造的GDP份额小，它说明了产值工业化并未真正同步推动我国的城市化进程，从而导致以城镇为立足地的服务业难以有更大的发展空间。由于城市化进程的缓慢，我国13亿人口的绝大部分依然“滞留”在农村。目前，即便按行政区划计算，我国“城镇人口”所占比重也只有30%多一点，远不及1998年世界城市化平均水平的47%。

再从就业结构来看，中国有近一半的劳动力仍然在从事着传统的、低效的第一产业，也就是说，中国每两个劳动力中就有一个是从事农业生产的。这一方面说明我国整体劳动生产率水平低下，另一方面则说明我国农村人口庞大，剩余劳动力过多。这一现实更加剧了城乡割裂的二元经济格局，并客观上也导致了社会保障权的城乡割裂。在开放文明的城市，人们对社会保障权的需求较为强烈，而且社会保障的物质基础也较厚实；相反，在封闭落后的农村，人们主要依赖承包地、自留地、宅基地和住房自保，再加上“养儿防老”的传统观念，现代社会保障似乎离他们很遥远。

不过，20世纪90年代以来，我国部分农村地区根据当地社会经济发展实际，按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，开始尝试建立农村个人账户积累式的养老保险。截止2003年底，全国虽有1870个县（市、区）不同程度地开展了农村社会养老保险工作，但9亿多农民中只有5428万人参保，积累基金仅259亿元，其中有198万农民领取养老金。2004年，中国政府开始对农村部分计划生育家庭实行奖励扶助制度的试点：农村只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇，每人从年满60周岁起享受年均不低于600元的奖励扶助金，直到亡故为止。奖励扶助金由中央和地方政府共同负担。这一“特惠”福利待遇政策，可以说是带给中国农民的又一个福音。

此外，新型农村合作医疗制度也在我国部分农村地区开始试点。为保障农民的基本医疗需求，减轻农民因病带来的经济负担，缓解因病致贫、因病返贫问题，中国政府于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资。目前正在30个省、自治区、直辖市的310个县（市）进行试点。截至2004年6月，覆盖9504万农业人口，实际参加人数6899万人；共筹集资金30.2亿元，其中地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中西部地区补助3.9亿元。对于全国9亿农民来说，这一筹资很可能是杯水车薪，但它毕竟是一个新的开端、好的兆头。

不过，值得欣慰的是：在经济相对发达的沿海农村地区，如苏南和浙江的大部分农村地区，由于那里的市场经济基础好，地区经济相对发达，因此，在那里，工业化快速而成功地推动了城镇化和城乡一体化发展；城镇化和城乡一体化的不断推进有效地缩小了城乡经济差别。原本具有的经济实力和较高的城镇化水平，有力地推动了本地城乡居民社会保障权的一体化，例如，在有条件的地区，他们还模仿城市建立了农村最低生活保障制度。可以预见，这些地区将会成为中国新农村的样板，它们也是中国农村的新希望所在。

跛足前行：国家强，个人弱，企业更弱

世界上大多数国家的社会保障体系都是多层次、多支柱的，其中，尤以美国最为典型。美国社会保障体系号称“三条腿”的板凳，它由社会公共福利（含各种社会保险）、雇主年金计划和个人自我储蓄三个部分所组成，社会保障负担在三者之间的分摊比例大约是3：5：2。这一结构的合理性在于：社会公共福利在三支柱中所占比例虽然不是最大的，但它却是最重要的，它能为全体公民提供最基本社会保障权，同时赋予国民一种自信心和安全感。相得益彰的是，雇主年金计划的发展与强大，最直接的效果则是部分地“替代”了社会公共福利，分担了国家财政赤字扩张的压力；其次是雇主通过直接增强雇员的福利待遇，从而大大提高了雇员为雇主工作的责任感和积极性。此外，富有的美国国民通过商业保险和个人储蓄也承担了一定的自我保障义务。

不难发现：在美国社会保障体系这张安全网的背后，支撑它的最强有力的后盾，正是世界一流的大批美国本土企业。可以肯定：如果美国没有世界一流的大批企业和企业家，那么，它的经济实力和战争实力就不会如此强大。正是由于美国拥有大批国际竞争力和盈利能力十足的企业，才创造了庞大的国民财富，它不仅带给雇员高工资和高福利，而且更带给国家财政以丰厚的公司税和个人税。应该说，企业的强大，正是国民经济健康发展的重要基础和社会保障的物质提前，同时，它也是美国雇主年金市场特别发达的重要原因之所在。

当然，美国的雇主年金是伴随着美国企业经过了120多年的成长才有今天的。而我国的改革开放不过20多年，市场经济体制的确立也不过10余载，应该说，我国社会保障体系的三支柱结构正在形成框架，这已是一个了不得的进步和成绩，但它离“三条腿”的板凳却还有相当大的一段差距。虽然我国企业年金计划已于2004年5月正式开始推行，但它毕竟不是一朝一夕的事情，尤其是我国企业整体“市场经济”年龄还偏小，国际竞争力和盈利能力相对低下，这一客观事实已对我国社会保障体系的构建形成“瓶颈”制约。我们企业的国际竞争力不强、盈利能力整体水平也不高，这是造成我国雇员“低工资”的最根本性的原因。低工资、低收入必然形成个人纳税的低贡献，对应地，我国公民也就无法享受财政“返还性”的高福利。

也许是由于企业的客观盈利能力普遍偏弱，也许是由于企业家的社会责任感不够，或许也是由于我国公民的社会保障意识淡薄，最终表现在国家最基本的社会保险缴费上，有许多雇主心中尚无社会保障观念，有些雇主不愿为雇员缴付社会保险费，想方设法推脱缴费义务和责任。基本社会保险缴费尚岂如此，试问：他们哪里还有心思来为其雇员构建企业年金（第二支柱）呢？因此，我认为，我国企业家不仅急需提高经营能力和管理水平，而且更应增强雇主对雇员的社会责任感。这也是构建“和谐社会”的重要一环。

尽管我们尚无数据可以证明，国家、企业和个人各在我国社会保障负担中分担了多少，但有一点却是显而易见的：我国目前正在构建中的“三支柱”社会安全网依然是徒有其名的、是“跛足而行”的。在低工资、低收入的分配格局下，中国城镇公民的社会保障权主要依靠的是政府的社会公共福利；而农村公民则主要依靠的是土地、住宅和“养儿防老”。刚刚起步的企业年金则相对太弱，它们尚未形成气候、几乎没有多大市场。尽管早在1991年，我国就开始试点推行企业年金计划，但截止2002年底，全国仅有1.7万家企业建立了企业年金，参保人数仅655万人，基金积累260亿，参加企业年金的人数只相当于参加国家基本养老保险人数的5%。直到2003年底，参加了企业年金计划的人也没有超过700万人。可以预见，社会保障体系的第二支柱——企业年金在我国的构建还需要相当长的一个时间。如此看来，只有企业年金真正强大起来了，那么，我国公民的社会保障权才可能有一个质的飞跃、一个跨越式的发展。在这里，我们寄希望于我们的民族企业，寄希望于我们有社会责任感的企业家。



风险难解：管理软化、投资无所适从

目前，我国社保基金大体分为三个层面：一是全国社会保障基金理事会管理的全国社会保障基金；二是各地方政府掌握的自收自支的社保基金；三是各企业掌握的企业年金。社保基金是参保人员在年老、失业、生育、工伤、患病时使用的专项准备金，它是参保人员的“血汗钱”、“养命钱”和“保命钱”。因此，社保基金的管理来不得半点马虎、开不得半点玩笑。

先从全国社会保障基金来看，它是中央政府专门用于社会保障支出的补充、调剂基金。受国务院委托，由专设的全国社会保障基金理事会负责掌管中央集中的这笔社保基金。投资范围主要有银行存款、国债、证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。其中，理事会直接负责保管银行存款，并能在一级市场上直接购买国债；但全国社保基金的其他投资，包括股票、企业债、金融债的投资以及在二级市场上买卖国债，则必须委托国内外专业性投资管理机构管理和运作。因此，相对而言，全国社保基金的管理较为规范、透明，投资风险也应该相对较小。但目前这一基金仍然存在两大难题：一是基金缺口大；二是投资收益低。

2003年3月，曾任国家税务总局副局长以及财政部部长的项怀诚，正式接任理事会理事长一职。上任后，他曾经不无遗憾地感叹过：“如果社保基金能够有2万亿人民币，一年至少有1千亿元的收益来补充4亿人口养老的费用。”他在描述一个理想状态：“退一步讲，即使1万亿元，按5%的收益率，仍然有五百亿的收益。” 但截止2003年底，全国社保基金总资产仅为1300多亿元，投资收益率仅为2.71%，甚至低于2002年的2.75%。这一收益率尽管超过了同期国债的平均收益率，但它离项会长的投资收益目标却还有较远的距离。

再从各级地方政府手中所掌握的社保基金来看，它们主要在管理环节上存在着较多的问题，如漏缴、挤占、挪用和冒领等。目前，我国社保基金实行收支两条线管理，涉及多个部门，如税务、财政、社保经办机构、社保行政机构等。在社保基金多部门管理过程中，经常存在职责不清、职责错位或责职不到位，有法难依，有规章不执行。例如，国务院规定收支两条线管理：社保经办机构除留足2个月的支付费用外，应全部购买国债和存入专户。但在实际工作中，有的地方数据不实、弄虚作假，瞒报缴费基数；有的将社保基金存入非银行金融机构或地方中小银行；有的直接截留、挤占、挪用或超范围支出社会保险基金，如将社保基金用于化解金融风险或经商办企业，或将社保基金投资于高风险的房地产业，致使社保基金无法回收；有的甚至利用社保基金谋个人私利等等。这些违规违纪现象在有些地方屡禁不止。此外，在养老金的发放上，有些地方还存在欺诈、冒领养老金的现象，有的是企业冒领，有的是个人冒领。冒领养老金的一般形式有：一是利用造假来提前办理退休手续，违规提前享受养老金待遇；二是离退休人员死后，其家属继续领取养老金；三是雇员退休前几年，故意大幅提高缴费基数，以便提高退休待遇，这是变相冒领养老金行为；四是企业直接冒领等。

各地方政府掌管的社保基金除了上述存在的管理弱化外，还存在两个较大的难题：一是社保费用征缴困难，有些企业想尽办法虚报瞒报、故意漏缴；二是地方基金收不抵支，缺口越来越大。不过，幸好地方社保基金只能存入银行专户或购买国债，因此，从本质上讲，它不应该存在所谓的投资风险问题（当然，违规投资的情形例外）。

最后，从企业年金来看，我国企业年金目前主要归口地区或行业管理，发起设立企业年金的也都是效益较好的行业和经济发达地区，运营方式主要有自行运作或委托证券公司、基金管理公司、信托投资公司运作。在企业年金运作过程中存在的主要问题：首先，缺乏基本法律支撑体系，如企业年金法及相应税法等，使企业年金的运行无法可依。其次，在管理方面极不规范。从个人账户的建立与管理方式看，有的地方在企业年金管理方面没有建立个人账户；有的没有将企业缴费完全记入个人账户；有的地方财政部门硬性要求将企业年金纳入财政专户管理。这种做法都有悖于企业年金的规范管理。最后，在管理人才方面，由于新建制度基础薄弱，企业年金的专业管理机构和专业管理人员都十分欠缺。

目前，我国企业年金市场的发展也面临着两大难题：第一，由于我国企业国际竞争力与盈利能力普遍较弱，建立企业年金制度缺乏实力和后劲，有的企业深感有心而无力，这些企业其实是有社会责任感的。但另外有些企业却是有力而无心，因为他们认为这会加大企业成本和负担，不愿承受这一“包袱”，尽可能推脱责任。在发达国家，企业家如果能为其雇员构建企业年金，这被看作是企业家的一种素质和社会责任感。第二，由于我国证券市场发展还极不完善，主要的表现是：风险相对收益过高，或者说，收益相对风险过低。因此，企业年金与全国社保基金一样，都面临着一个两难的投资选择：不投资吧，全部银行存款，结果肯定是不能抵补通胀风险；投资吧，风险太大，而且收益未必能高，尤其是股市风险更大。

何以致此？最终的问题还是归结于我们的企业。以股市投资为例，一个基本的常识是：当投资收益（上市公司分红）大于投机收益（二级市场差价），投资者就会崇尚理性投资、长期投资；但当投资收益小于投机收益，甚至上市公司压根儿就无红可分时，投资者就会失望、灰心，甚至失去理性，他们就会寄希望于或热衷于找黑马、坐庄、炒差价，投机就会逐渐猖獗起来，在这种氛围下，有的人甚至不惜犯罪操纵市场、从中谋利。正是由于我国企业国际竞争力和盈利能力整体偏低，企业偿债能力弱、分红能力更弱，因此，我国企业债券市场总是“发”不大、股票市场也总是“长”不大，最终导致投资成赌博，市场成赌场。令人忧虑的是：在我国目前的证券市场环境下，社保基金（包括企业年金）直接入市和间接入市，其投资风险都会过大。尤其在股市上，弄不好，社保基金（包括企业年金）也会成为股市中的又一个新的“庄家”力量。

综上所述，中国公民的社会保障权，从覆盖面上讲，尚有待于进一步延伸、拓展，终极目标是城乡一体化；从保障度上讲，它还有待于进一步强化我们民族企业的国际战斗力，从物质财富上、从收入和工资水平上，切实提升国家经济实力和国民自我保障能力；从三支柱架构上讲，第二支柱太过虚弱，财政压力过重，我们最终的希望所在——仍然是我们的民族企业；最后，从基金管理与投资来看，制定完备的法律，依法行政、依法监管，这是至关重要的，但基金投资的保值增值难题的解决，仍有待于我们证券市场强大、健康、稳定地发展。

目前，尽管我国公民的社会保障权还存在这样或那样的局限或不足，我们面临的困难也还比较多，但我们相信：在一个13亿人口的大国构建和谐社会，只要我们坚定地朝着这个方向去努力，在不久的将来，我国全体公民必定会拥有自己高效而完善的社会保障权！