内容提要: 作者首先分析了在金融创新、资本项目自由化、浮动汇率的危机及欧元出台背景下全面调整国际货币关系的国际条约——国际货币基金协定所面临的困境及挑战，提出基金协定在国际收支法、国际储备法、外汇管制法及国际汇率制度等方面必须进行变革，以适应新的国际经济形势。针对目前中国金融体制改革现状及货币银行立法之不足，作者指出，中国金融立法完善的根本在于货币金融制度的构建，在保证已经初步确立的金融法制前提下，应加强资本项目的外汇管制法，严格规范国际储备法，建立有效的金融风险预警机制，为人民币实现自由化创造良好法律环境，以适应国际货币新秩序及世界经济一体化的要求。

　　关键词：国际货币基金协定金融危机外汇管制资本帐户汇率制度

　　诞生于 1944年布雷顿森林会议的国际货币基金协定（以下简称基金协定），是国际货币领域最重要的国际条约。它的签订标志着国际货币法的创立。它所确立的国际收支平衡法律制度、国际储备法律制度地率的国际安排制度、外汇管制规则四大经济制度及对它们的监管合作机制，使国际货币基金组织（以下简称基金组织）能有效地协调和减少各国货币金融政策与法律的冲突与摩擦，为整个国际货币关系提供了具有广泛法律效力的

　　国际法规范和体系。但是，世纪之交，在全球经济。日益突出的一体化趋势背景下时而能听到要求取消基金组织，放弃基金协定作为国际货币法律规制的要求。基金协定有古存在下去的必要？这一问题在经济学界曾一度引起争论，但在国际法学界尚无人正面提出。如果从法制的角度探讨基金协定的合理性，就应该以国际货币关系为大背景来分析。国际货币关系的法律表现即为一健全而完善的国际货币秩序，它应该以明确而公认的本位货币、国际储备币种及有效的汇率制度为标志。以这样的标准来衡量，首先，国际货币的法律秩序要求解决三个关键性问题：其一有效保护成员国已经采用的汇率机制；其二灵活调节国际收支；其三保证国际储备货币的供给。由于这些问题涉及一国经济运行的基础及经济制度的选择，所以，进行国际协调的难度很大，而基金协定恰恰满足了这三个方面的法律需求。虽然协定签订时认可的成员国货币与美元、黄金双挂钩的固定汇率制已被有管理的浮动汇率制所取代，但它所确立的有关外汇、储备、收支、汇率的国际法律规则却一直通行于各成员国的交易中，成为现今国际经济秩序的重要组成部分，而且随着基金协定的几次修改，其原有的缺欠及其局限也正在不断克服之中。其次，基金协定的重要性还表现为货币的国内法规则在很大程度上直接来源于国际公法，这种联系的建立主要出自于基金协定条文，因为在成员国所遵循的外汇管制条例中，基金协定决定了 180多个成员国的公共政策，而且这里含有一些处理成员国某些合同强制性的特定条款，基金协定对成员国国内货币立法的影响有人视其为“国际法向国内法移植”的一种表现，且不论这种说法正确与否，但至少它反映了基金协定对成员国的货币立法的巨大作用。所以，客观地说，尽管基金协定在跨世纪发展的今天，存在一系列的危机和问题在同样也面临着一系列的发展机遇，在世界经济一体化，国际金融组织影响力不断上升的情况下，基金组织及其协定同样拥有巨大的发展潜力和市场。

　　一、世纪之交基金协定面临的困境及其挑战

　　（一）金融创新给基金协定国际收支立法带来的冲击

　　70年代以来，大规模的国际金融创新开始成为一股势不可挡的潮流，刺激了越来越多的国际银行从事投机交易。金融创新给基金决定带来的最大影响是对国际收支调节立法的冲击。基金协定是在国际立法层面上规范国际收支平衡问题的，它创设了普通提款权（General Drawing Rights）制度、借款总安排（ General Arrangement of Borrowing）制度、备用安排（Stand－by Arrange ment）规度，以在成员国由于国际收支不平衡导致的资金短缺出现时融通资金。而基金协定对成员国申请上述资金援助规定了一个较为苛刻的标准“条件性” （Conditionality），其原则与实质就是强调基金组织贷款必须同削弱或消除国际收支逆差的根源相结合。条件性的设立，旨在鼓励成员国在收支困难出现的初期就采取措施，明确绩效标准（ Performance Criteria）的数量和内容越免出现根源性收支问题。可见，条件性无疑为基金组织约束那些打算通过备用安排制度使用基金组织普通提款权的成员国提供了明确的法律标准，从而也使以借款总安排支持基金组织的成员国通过“条件性”，间接地制约了国际收支失衡成员国从基金组织获得援助，其最终目标在于调整成员国国际收支。但是，金融创新工具的出现，使资金短缺成员国完全可以回避基金协定对其收支平衡监管的'条件性“要求，利用新的金融产品多渠道获得资金，规避基金协定”调整国际收支均衡“这一根本宗旨对成员国的制约，使基金协定中”条件性“标准难以发挥应有作用。

　　（二）全球化背景下资本项目的流动浪潮使基金协定外汇管理制度面临挑战

　　近年来，世界范围内国际资本流动总量与净值的明显增加已成为国际经济发展的重要特征。逐步放松对资本项目的管制直至自由化，应该说是一个国家市场经济发展成熟乃至繁荣的必经阶段，但是，开放自由的资本流动也会带来相应的经济风险，1997年的东南亚金融危机即为明证。因此，在全球积极推进改革，旨在建立稳健的宏观经济运作秩序和良好的金融体系时，如何有序地逐步取消资本项目管制，并防范相应的经济风险就应被提上议事日程。在国内立法中，很多国家已把外汇管制立法的焦点由对经常项目的关注转移到资本项目帐户上。而就国际法而言，包括基金协定在内，迄今尚无一个国际性立法对此加以管制。基金协定中外汇管制条款仅仅涉及到经常帐户项下的支付和转移限制，它仅仅规定要努力在各成员国之间建立一项经常性交易的多边支付制度，并通过消除外汇限制来促进国际贸易均衡发展。为此，基金协定把经常性外汇交易不加限制的成员国称为“第8条成员国”，限制经常项目自由兑换的国家称为“第14条成员国”。截至1998年底，已经有 4／ 5的基金组织成员国接受了经常帐户可兑换的第 8条款。今后，基金协定面临的主要任务是促进成员国尽早实现资本帐户的可兑换，这就有必要将其立法管辖权扩大到资本流动领域。不过，在推动资本项目的自由兑换方面，不同国家出于自如利益的考虑，而表现出的坦然不同的态度也是基金协定目前面临的主要问题。

　　（三）浮动汇率制下的金融危机暴露了基金协定汇率制度的问题

　　基金协定追求的最终目标是协调成员国的汇率政策，“保持成员国之间有秩序的汇兑安排，避免竞争性货币贬值。” 为此，基金协定经 1976年第二次修订，确定了至今仍在生效的国际汇率法律体系，这一体系一方面保证浮动汇率与固定汇率均为合法，另一方向，更倾向于保持汇率制度的弹性。在这样的国际汇率法制要求下，各国有权利自行选择适应本国经济的多种形式汇率安排，以及相应的多种形式国际收支调节方式，各国之间没有共同法律上的承诺，更无明确直接的法律义务。这种可选择的弹性汇率制度所带来的直接恶果就是以一国国际收支大面积失衡为表现形式的国际金融市场的动荡和危机。90年代以来的数次国际性金融危机的共同之处都表现为深陷危机的国家多实行浮动汇率政策，汇率随市场变化波动，资本市场的管制取消殆尽。这些都充分反映了基金协定确立的现行国际汇率制度存在弊端。

　　按照基金协定设计的浮动汇率制度，各成员国在拥有实际汇率自主权的同时，又要对这种权力施以自我限制，这本身就是一个难以克服的矛盾。尽管国际货币基金协定规定了成员国应承担的国际义务及较为严密的监督规则，但是，事实上国际金融立法的软法倾向极大地削弱了法律规范本身的强制性。因为相对于强行法而言，软法最重要的特征是“法律义务的模糊和法律要求的软弱”。另外，根据现行的基金协定，基金组织对破坏、阻碍汇率制度的国家采取的最终制裁方式是不提供资金援助，这一条对发展中国家效果明显，但对发达国家来说则形同虚设，根本不构成威慑力。

　　（四）欧元的出台及其法律问题对基金协定国际储备立法的影响

　　1999年 1月 1日欧元的正式启动及欧洲货币联盟的实现，是国际货币法史上的重大事件。欧元出台的直接结果及意义在于使欧洲联盟的统一进入到货币领域，原来为了协调联盟内部各成员国货币及金融交易的成本会消失，欧盟内的外汇储备及外汇结算体系将变得没有意义。从国际货币制度来看，欧元不仅要作为一种交易媒介用于国际贸易结算，还会影响到外汇市场和债券的交易甚至各国外汇储备的构成，进而影响基金协定有关国际储备的立法。首先，欧元将成为国际货币体系内最有竞争力的国际储备货币之一，因为它具有作为国际储备货币的基本特征。这必然会冲击美元作为国际储备货币和国际经济交易计价货币的重要地位。其次，欧元的启动所带来的最直接影响就是特别提款权的定值。由于法国法郎和德国马克己分别由欧元取代，使特别提款权的构成比例已为：美元39％、欧元32％、英镑11％、日元18％。从目前4种货币的权重来看，美元与欧元的汇率变化对特别提款权的价值势必起到决定性作用，基金协定必须为此做出修改。

　　欧元的诞生同时也影响到基金协定有关成员国法律地位及其权能的立法。欧无使11个欧盟成员国放弃了已使用数百年之久的、作为国家经济重要象征的本国货币，代之以“欧元”，这种经济主权的转让，必将带来政治主权的转让。由这种金融领域的发展而带来的法制度变革将是必然的。就成员国而言，欧盟内各国货币将不再承担基金协定赋予的法律义务，其货币立法无需再向基金组织负责。就基金组织而言，其成员类别由独立主权国家和地区为主导而扩大到区域性合作组织作为成员，那么，基金协定不但要调整其国际储备法和有关特别提款权条款，而且，对成员资格认定、权利义务划分等都需要重新确立新的规范。

　　二、基金协定的变革

　　面对世纪之交国际经济形势的挑战，现行基金协定内容需要做出相应的变革或调整。至少，下面几个议题是基金协定必须解决的：

　　第一，针对新时期基金组织工作的范畴及根本任务，相应调整基金的宗旨，把“推动资本项目自由化”作为基金协定的宗旨之一，把取消成员国外汇管制的规定扩大到资本流动领域。基金必须以一种不损害经济和金融稳定性的方式介入到协助成员国资本项目自由化的进程中。在从事这一工作时，基金应该为资本项目也设计一个类似于现在还用于经常项目的第8条和第14条。因为这一框架曾促使基金充分考虑成员国在经常项目上不

　　同的发展状况，同时，在要求他们消除外汇管制的步骤上为基金和成员提供了对话的基础。基金协定在处理资本项目自由化时，也可以采用上述这种立法方式。首先，基金组织应该认识到，在资本项目运作时，成员国最终肯定会接受资本项目自由化的全部义务，尽管这需要付出很大努力。其次，针对有些成员国消除宏观经济和收支平衡问题需要一定时间，因而不能马上实现资本项目自由化的目标这种状况，基金组织也可以在基金协定中规定一个过渡安排，帮助上述国家树立信心，尽快实现资本项目自由化。同时，在成员国资本账户逐步自由化的进程中，基金协定应明确作出过渡期安排的规定，使基金组织在充分注意成员国各种发展因素的前提下，为资本流动自由提供一段过渡期，逐步放松资本管制。

　　应该看到，基金协定有关资本帐户的修改，包括过渡安排内容的变化，将牵涉到所有基金成员国的利益，因为资本流动自由的国际环境为成员国提供了惊人的机会，也为成员国和国际货币体系带来挑战和风险。这一事实，必须及时准确地反映在法律和协议中，以促进新的国际经济秩序的建立及各个国家资本项目自由化进程。

　　第二，基金协定应对特别提款权作出新的分配，具体修改相应条款。在修改时，应注意到特别提款权创设时主要是针对特定集团（几个认缴份额大的成员国）分配的资产，如果重新定义特别提款权，把发展中国家的因素考虑进去，就会增加其对国际金融巾场的吸引力，使其发展成为世界主要储备资产。另外，对特别提款权的分配方法、分配条件、分配的间隔期、分配的依据等问题都应作出修改。因为制约特别提款权发展的致命因素正在于“股权分配，”和储备资产获得成本的不均衡性。 “股权分配”使得需要进行国际清偿力补充的国家没有获得足够的特别提款权甚至没有获得特别提款权。它所导致的，“富人越富、穷人越穷”的局面显然违背了创设特别提款权的初衷，而且主要储备货币国能以较其他国家低得多的成本（即纸币印刷成本）获得储备资产。

　　在 1997年 9月 23－25日基金组织与世界银行第 52届年会上，基金组织及其成员国已经就再次普遍增加基金份额（第11次份额总检查）、增加特别提款权分配及与之相应的再次修订基金协定等问题达成了共识，从而促成了基金协定的第四次修订。当时临时委员会主要是基于这样一个考虑：特别提款权帐户的所有成员国通过基金协定的修改公平地得到特别提款权累积分配。为了使基金协定的修改得到更多成员国的接受和批准，临时委员会特别强调第四次修改不影响基金组织现有的分配特别提款权的权力。应该说，基金决定的第四次修订，其核心在于对特别提款权进行一次特殊分配，这种特殊性，一方面表现为它不同于定期分配特别提款权的永久机制，体现为“一次性”，该修订案生效后，基金组织任何部门无权改变特别分配运行。另一方面，表现为程序的特别，即委托帐户（ escrow account）的设立，对于没有按期履行义务的成员方，在特别分配完成后，特别提款权将暂时存放在特别提款权部的委托帐户中，待成员国向基金履行完义务后再分配给它。第四次修订折衷了基金协定修改的难度与各成员国对特别提款权的不同需求，促进了发展中国家在国际金融协作中地位的提高及权利的增强。

　　第三，基金协定在修改时，应以全球化视角把握发达国家与发展中国家的互动关系。如果说70年代联合国大会通过的《建立新的国际经济秩序宣言》和《行动纲领》、《各国经济权利与义务宪章》是发展中国家崛起后的国际呼声的话，那么，世纪之交的今天，全球化的浪潮已经使发达国家和发展中国家成为互相联系的整体，这是个不争的事实。基金协定要想充分发挥它在国际货币领域中的权威法律作用，至少应在以下几个方面考虑重新协调发达国家与发展中国家的关系：（l）份额的分配。及时改变基金份额分配办法，强化基金组织在世界经济中的协调能力，不少国家倡议大规模增资，以提高发展中国家在世界经济中的份量。（2）关于重债穷国的债务减免。越来越重的债务已经使得一些所谓“重债穷国”举步维艰，不及时对其进行减免只会使国际债务问题越拖越久，更加难以解决。所以，基金的普通资金使用程序、条件、备用安排及总借款安排的立法都应做出相应变化。1997年 1月，基金组织即已与 25个成员国和地区达成了“新借款安排”（ NAB）协议，使参加的成员国和地区可使用基金340亿特别提款权（约470亿美元），这是解决债务问题的良好举措。（3）发达国家应承担起向发展中国家实施援助的义务，为此，基金协定应设计出一系列贷款计划、援助项目及信托基金的法律规定，在具体操作上不断完善。 1997年 12月 17日基金执行董事会批准创设“补充储备贷款”（ Supple ment Reserve Facility，S RF）。该项目贷款即为对由于突发的和破坏性的市场损失在其资本帐户和国际储备中发生巨额短期融资需要而面临异常国际收支失调的成员国提供国际财政支持而创设。（4）应考虑到，无论发达国家还是发展中国家，都应当有权公平地参与国际经济决策和规则的制定。那么，基金协定的加权表决制就应该做出改革，可以首先通过增加份额的方式，然后逐步增加其权数，同时，尽量缩小特别多数票决议的种类，以寻求一个相对合理公平的决策机制。

　　第四，基金组织不能死抱现时协定中框架式的职能规定，而应转变职能，在立足于汇率管理、国际收支平衡协调的同时，把重点放在缓解金融动荡、防范金融危机的措施中。为此，基金组织必须建立新的适应全球化要求的金融监管合作体系。（1）要确立新的监管目标，汇率危机的预警要求应该是新监管目标的核心，基金协定明确提出了基金组织具有对于成员国的汇率政策实施监管的权力，并可以向成员国提出有关建议，由于金融风波的时起时伏，危机的预警系统自然成为人们关注的焦点。（2）基金协定对传统的监管领域同样应该加强：其第4条磋商应该集中于那些与基金组织行使“对成员国汇率政策的监督，”职责有关的主要问题；对资本项目的发展给予更多的关注；更加紧密地注视那些可能会对其他国家产生影响的成员国变化情况；如果某些重要的经济政策是在超国家当局的水平上制定的，而且可能会对一些国家的国内经济产生影响的情况下，基金组织将继续加强其在地区监督方面的作用。（3）应该对于已经量化的成员国信息统计资料建立管理标准，并就一般标准和特殊标准的范围、频率、及时性、完整性、质量等款目对成员国跟踪调查这是保证及时磋商，准确监管的前提。目前，基金组织已建立数据公布特殊标准（the SpecialData Disse mination Standard，简称 SDDS），从四个侧面对成员国实际部门、财政部门、金融部门、对外部门分别作出范围、频率及时性等方面的统计，使希望与可行性之间的平衡恰到好处。“为了使这一特殊标准能得到成员国认可，基金组织应该规定一个执行的过渡阶段，使接受特殊标准的成员有时间使其统计政策与特殊标准完全接轨。（4）基金应该引进一些特殊的磋商制度作为监管方法，如理事会可以就个别成员国令人瞩目的发展状况及附界经济金融市场发展定期举行会议，基金组织在 1998年 8月针对银行及金融危机发表的关于资本市场的年度报告中加强对金融交易的监管等等，类似这样的措施对于加强基金组织的监管力度是非常必要的。（ 5）注意同其它国际经济组织合作如与巴塞尔委员会及世界贸易组织的合作，取得国际经济市场监督的有机协调与一致，应该是世纪之交基金组织监管制度的重要举措。

　　在全球经济一体化的潮流中，面对跨世纪的机遇和挑战是否应重构国际货币关系的法律规范？应该说，现行的国际货币法是以基金协定为基本框架，以各国货币法中具有域外效力的部分为主要内容，而形成的集公法、私法于一体的体系。一方面，就货币法本身而言，其基本原则和规范的确立是在半个世纪以前，另一方面，就货币法调整的客体来看，发生了巨大变化，如区域性货币安排的出现，带来了新的规则。所以，重构一个公正合理的国际货币法是当务之急，这种重构应该伴随基金协定的修改做出。实际上，放松资本项目的管制，加强基金组织监管职能和援助行动，大规模增资和特别提款权的分配等措施，已经是国际货币法重构的开始、如果对今后的发展作出一个预测的话，那么树立新国际货币准则是根本。建立一个合理的汇率制度以恢复稳定与信心，建立一个有效的对等的和公平的调节程序以保证高水平就业和增长率以及世界贸易与投资的巨大扩展，使所有汇率变动、国际收支调节及资金的国际间流动都有一定规律可循，这是核心。其次，应坚持普遍参加和民主管理的原则，领导机构表决权不能单纯按资本份额来分配应保证各国通货可以兑换为真正的国际通货。另外，一个有效的国际货币法应在各国货币法间加强合作且有约束力的规则与惯例之间保持适当的平衡。在储备货币的选择上，要避免使国际金融组织的储备资产和主要的国际交易手段局限在一国货币上，应建立一个国际货币单位，使之成为国际支付手段和主要储备资产，发行并管理该国际通货的国际金融机构作为最后贷款者，保证足够的国际清偿力以满足适当的分配。

　　三、适应国际经济发展要求的中国金融立法

　　中国履行基金协定的义务，既是国际组织对成员国的法律要求，也是中国抓住跨世纪发展的机遇，通过融入世界经济一体化发展的潮流并进而力争步入发达市场经济国家之列的必然选择。这首先是因为基金协定历经半个多世纪的发展至今都是最重要的国际经济条约之一，是调整国际货币关系和外汇交易规则的唯一的国际性法律规范。由它所创立的基金组织与世界银行和世贸组织一起被誉为世界经济发展的三大经济支柱，任何对基金协定的法律义务予以放弃的行为都是不明智的。其次，遵守基金协定的要求是一国与其它重要国际组织进行合作的前提，如世界银行集团中无论是国际复兴开发银行、国际开发协会还是国际金融公司，都要求一国在加入时必须首先是基金组织的成员国，那么成为基金组织成员国并遵守基金协定的义务已成为各国最基本的国际法律义务，是它们进行国际经贸往来的大前提。如果仅仅把履行基金协定的义务看成是自己国家宏观货币立法、外汇交易规则、金融监管机制良性运作的成本甚至阻力，就只能说明该国在参与国际金融事务游戏规则时的被动切入。必须看到，基金协定同时也赋予了基金组织明确的义务，成员国队伍的扩大，只能意味着基金组织责任的加重。紧紧抓住基金组织的义务要求，在强化和完善国内金融立法的同时，充分把握根据基金协定得到的权利，以获得在国际货币关系中的主动权，有利于改善本国的国际环境。1997年的香港回归大大增强了中国的综合国力，也带来了基金组织能否对中国予以特别增资问题。在 1998年初，在基金的借款总安排实施过程中又达成的借款新安排协议中，25个参加方已有了中国香港一席之位，说明基金组织已把中国香港地区视为信誉高的一组国家和地区中的一员，按照《巴塞尔协议》的要求，其商业银行资产的风险适用低风险权数月由于香港的回归中国而使基金组织增加中国的份额应该说是合理合法的。从基金第11次份额总检查后的增资来看，中国的位置虽然仍居第 11位，按份额已增至 46. 872亿特别提款权，占基金组织总份额的 2.211％。中国目前在国际金融发展中的特殊地位，使我们必须认真审视和研究中国货币金融立法的完善问题。

　　中国金融立法的完善，从根本上说，首先应考虑金融制度的变革与完善问题。笔者认为，符合社会主义市场经济要求的中国金融法应该是一个主体健全、经营自由、监管严格的现代化和国际化的法律制度，是以货币金融法、投资金融法和贸易金融法为框架的法律体系。如果以基金协定对成员国的义务要求来衡量，中国的货币金融法可以说已经摆脱了传统计划经济的集臼，而建立起了符合国际货币关系要求的，以市场经济为调整对象的法律体系。（1）以 1995年《中国人民银行法》的颁布为标志，确立了独立制定和执行货币政策的中央银行调控体系，保证科学地制定和实施货币政策，控制货币供应量，保持币值的基本稳定；领导、管理和监督金融机构；维持金融体系的安全、有效运行。（2）作为 90年代前期外汇体制改革的成果，1996年通过的《外汇管理条例》及其 1997年的修订，初步形成了符合基金决定要求的外汇管理法体系，使中国顺利地从基金组织第14条成员国进入到第8条成员国的行列，比中国向基金组织承诺的时间提前了四年。这标志着中国在国际货币事务中法律地位的提高和法律义务的变化。（3）在近年来国际社会频繁爆发金融危机的情况下，中国始终保持稳定的金融形势，这与其健全而完善的国际储备管理立法和调整国际收支平衡的宏观政策是分不开的。

　　但是，也应该看到目前中国货币金融立法与基金协定要求的差距，立法的明显滞后同我国金融改革和保障金融安全的要求还不相适应，其主要原因在于中国没有把金融业发展成具有国际竞争力的产业，而且是战略性产业，其法律环境仍不够透明。具体表现为：（l）中国人民银行作为央行的独立地位尚不明确，其立法尚未以市场经济为依准，在公开市场业务、存款准备金、再贴现率、基准利率、汇率、贷款限度等方面缺乏完善的调控手段，在从直接控制向间接调控转变的过渡中，立法的明确性不够。（2）在实现了人民币经常项目自由兑换之后，资本项目自由流动已提上日程，在基金协定准备把资本项目交易纳入管理框架时，如果我国相应立法不能提前考虑这一问题，就注定了今后与基金协定要求的差距存在。（3）现行的《商业银行法》并未赋予各商业银行完全独立的地位，导致金融系统独立性差，受政府干预过重，而财政税收体制上的条块化管理，造成金融业缺乏自主性和竞争性。目前对商业银行风险及破产制度立法阙如，使我国银行服务质量差、效率低，造成量现金体外循环。（4）我国的金融监管制度无论是宏观监管还是微观监管都显得薄弱，央行的金融监管体系尚不完善，具体操作中缺乏明确、统一、公开、公平的监管标准应所引起的对国家宏观货币政策及立法即时监管的失误所带来的危害远远大于微观融资法的缺失。在微观监管方面，法律、法规的可操作性差，增加了企业逃税的机会，使税务负担主要集中在难以逃税的国有大中型企业和诚实缴税的其他企业，形成一种反向淘汰机制。（5）银行服务规范的落后，阻碍了货币市场和资本市场的发育。

　　通过分析目前中国货币金融立法现状，兹提出如下建议，以期能给立法部门更多的启示：

　　第一，加快外汇管制松动的步伐，以金融机制带动国内经济的飞速发展，为人民币的自由化进程扫清障碍。中国外汇调剂中心的成立，标示着我国同世界发达国家金融体制的接轨，但以其目前的业务能力，要想达到充分发挥现有外汇资金的经济效益及多渠道利用外汇资金之目的，还应加强以下几方面的工作：（1）增加外汇币种，拓展业务范围，实现外汇资金优化分配；（2）中央银河应建立“外汇平准基金”（Foreign Exchange Equilibriumund）等自动补给机制，利用这笔专项基金在外汇市场直接进行买卖，以影响外汇汇率；（3）加强国内各项金融法规及配套规定的建设，《如汇交易法》、《证券法》以及《中央银行法》等。同时，将外汇调剂中心正式转化为营汇银行的外汇市场，为新的金融体制奠定良好的法律基础。

　　第二，优化国际储备结构，保证黄金储备，确定适当的外汇储备并选择合理的保值措施。为维护货币的稳定，一方面应适当增加黄金储备的比例，在确保安全的前提下，实现外汇储备的增值；另一方面发强对黄金市场的管理。目前，我国已制订了一些法规，如《中华人民共和国金银管理条例》及其《施行细则》、《对金银进出国境的管理办法》、《关于取缔自发黄金市场加强黄金产品管理的通知》等多个行政法规、规章和规范性文件，已经步入依法管理的轨道。同时加强外汇管理，正确处理好外汇储备严格管理立法与适度投资的关系。比如，我国在确定好适度储备水平后，可尽量在投资安全性较高的发达国家或经济稳定增长的发展中国家进行投资；在开展对外投资过程中，应考虑成立专门性外汇储备投资机构，履行投资职责，同时制订有关外汇储备投资管理法及配套法规，以立法保障和规范投资行为，实现投资法制化。

　　第三，在取消人民币经常项目兑换限制的基础上，加强对资本项目管理的立法及操作研究，为尽早实现人民币完全可兑换的目标创造良好的法律环境。（1）对以前已有的管理办法进行修改，如对外债及对外担保的管理；（2）对新出现的资本项目下交易方式及以前尚未作出规定的方面，制定出新的法规或在原有的法规中增加相应条款，将项目融资、远期信用证、可转换债券、浮息票据等，纳入外债管理范围；（3）在资本出入境管理方面，从以前的只注意资本流出管理转为对资本流出、流入都进行管理；（4）在条件成熟时，可考虑开放我国的居民对外投资控制，可规定每个居民每年可汇出金额上限，将对外投资纳入一个合理范围，严格限定对外投资用途，从对外亘接投资入手放开口子，同时把控制个人或机构违法挟国有资金外逃作为放开后的重点监控目标；（ 5）对于短期资本流动的开放仍然要相当谨慎，以防止投机资本的流入扰乱金融市场。在对短期资本流动进行立法时，应注意参考国际经验考虑在短期资本流动开放之后用对短期资本流出、流入适当收税的办法加以限制。在资本项目管理立法上的成功，是建立国际货币新秩序的必然要求。