摘要：本文就我国国有商业银行海外分支机构监管问题，从外部监管和内部控制两个方面进行了阐述，按照国际惯例并结合我国实际提出了若干建议。

　　2002年1月中国银行纽约分行等多个美国分行发生信贷案件，美国财政部货币监理局和中国人民银行联合对中国银行进行了处罚。美国财政部货币监理局公布了中美双方达成的协议书，双方同意就中美部分分行的违规行为，各处以1000万美元的罚款。中行违规事件暴露出银行监管的许多漏洞，入世之后，随着中国银行业逐步国际化，加强并完善银行监管法律体制特别是国有商业银行的海外分支机构监管法律体制已是当务之急。

　　一、国有商业银行海外分支机构外部监管

　　（一）国有商业银行海外分支机构外部监管

　　巴塞尔委员会在其第一个文件即1975年的《巴塞尔协定》（全称为《对银行的国外机构的监督》）中规定了东道国和母国共同承担银行海外机构的监管责任，并且在这两者之间分配了各自监管责任的侧重点，即以东道国为主监督外国银行分行的流动性和外国银行子行（公司）的清偿力；以母国为主监管外国分行的清偿力和外国子行的流动性。此外，该协议还要求监管当局互通信息，克服银行保密法的限制，允许总行直接检查其海外机构，否则由东道国代为检查。

　　但是，1982年的意大利Banco Ambrosiano的倒闭反映了1975年《协定》的缺漏。为此，巴塞尔委员会1983年修订的《巴塞尔协定》则强调充分监管，引入综合监管原则，即母国在监管中起主导作用，并对监管责任重新进行划分：（1）被监管银行的清偿力。分行的清偿力由母国负责，子行的则由东道国和母国共负监管责任，而合资银行的清偿力由东道国负有主要监管责任，但如果外国银行占有多数股权，则仍应由东道国和母国共同负责其清偿力。（2）被监管银行的流动性。新协定规定分行的流动性由母国和东道国共同监督，而子行和合资银行则主要由东道国负责。同时，也要求总行开具保函，保证对于银行提供备用信贷。（3）被监管银行的外汇头寸。母国当局负责监管银行集团的全球外汇头寸，东道国当局则负责其境内机构的外汇头寸的监管。

　　该协定的修订本同样欠缺了对清偿力、流动性和外汇头寸等具体可行的监督标准，使得各国对国际银行业的监管奉行各自不同的标准，不利于各国银行的平等竞争。同时，由于强调母国监管责任可能会客观上导致东道国当局放松管制，以吸引外国银行的资本。

　　因此，巴塞尔委员会于1988年通过了（关于统一国际银行资本衡量和资本标准的报告）（简称<巴塞尔报告））。其主要内容是统一了银行合格资本的定义及资本充足度的最低标准，即资本对风险加权资产的最低目标比率8%，其中核心资本成分至少为48.从巴塞尔委员会的一系列法律文件中可以看出，巴塞尔委员会对跨国银行统一监管的重要的一个方面就是确立东道国和母国共同监管责任，根据跨国银行分支机构不同的形式承担不同的监管责任，并就分行和子行在清偿力、流动性和外汇头寸等方面对东道国和母国的监管责任做了具体划分。

　　（二）我国国有商业银行海外分支机构外部监管

　　1.划清职责界限。我国监管机关的主要责任是：（1）当母行发生的问题有可能影响其外资银行时，应通知东道国的监管机构。（2）确定东道国是否有能力实施适当的监管。（3）当东道国监管不适当时，应把自己的监管伸延于东道国境内的外资银行，或不鼓励母国行在东道国内继续经营外资银行。（4）承担并表监管的责任。（5）承担监管分行清偿力的主要责任。（6）与东道国共同承担监管子行清偿力的联合责任。（7）承担监管银行集团整体清偿力的责任。（8）承担监管银行集团的全部外汇风险敞口。（9）重视母行对其海外分支机构作出的承诺。

　　2.克服监管信息交流障碍。监管信息交流的最主要障碍是各国的银行保密法和东道国禁止母国实施现场检查。要求东道国和母国消除所有的障碍是不现实的。所以，在签订监管合作协议的过程中，东道国和我国应该就监管信息交流作出承诺，即，在各自法律允许的范围内能向对方提供多少信息。

　　根据巴寨尔委员会《信息交流》的要求，东道国在批准外费银行设立申请前，应向我国监管机关确认他们对该外资银行在境外设立机构的意见，若来：接到我国监管机构的肯定回答，东道国应不批准其申请，或增强监管力度，或施加额外条件；东道国应确信银行内控制度内容应包括银行的海外分支机构与其总行之间有广泛的、规律性的报告制度；当其境内的外资银行发生了严重问题时，应立即通知我国监管机构，并与总行和我国当局协商，寻求解决这些严重问题的措施。

　　我国监管机关也应采取适当措施，防止其银行在监管薄弱地区建立分支机构；经常向东道国当局通报其施加于外资银行的各种监管措施，并当对外资银行的经营有重大影响的监管措施发生变化时，通知东道国的监管机构；建立一种在外资银行、总行和我国当局之间有规律地进行信息交流的制度，并要求银行内部建立一种其海外分支机构与总行之间有规律性的报告制度。

　　3.加强监管合作。按照（垮境银行业务的监管）要求，我国监管机构必须保证银行总行递交的有关定性和定量信息的准确性；如发现银行有严重违反我国法律的行为，应通知东道国监管机构及其对此所要采取的行动；如果有理由怀疑银行总行的管理、内控制度、业务有问题或银行集团的全球性状况有重大不良变化时，应立即通知东道国当局。我国监管机构的一个主要责任是确定母行是否不但对其海外分行而且对其海外合资银行和子行实施了适当的监督。

　　在申请设立分支银行前，我国当局应该与东道国当局签订监管合作协议。在监管合作协议中，东道国和我国的监管责任、监管标准、信息交流和其他监管事项均要作出明确规定。监管合作协议的效力有两个方面：如果两国当局未达成合作协议，来自我国的申请者就得不到在东道国开办银行的许可；如果两国达成协议，但有一方或双方未能遵守协议，他们可以禁止我国的银行以后再次进入东道国，或在极端的情况下，关闭已经在东道国境内营业的我国银行。

　　另外，只要东道国和我国已经为我国银行首次进入东道国签订了监管合作协议，以后我国其他银行再次进入东道国，就不必再为签订监管合作协议而重新谈判；原则上可适用两国监管当局最初订立的监管合作协议，只是在不同的情况下可能要作一些修改、补充。在签订监管合作协议中，东道国和我国当局必须遵循“有效监管”的原则。具体而言，东道国监管机构对其境内的我国银行的监管，应该有助于加强我国对包括东道国境内的银行在内的银行集团所实施的并表监管；而我国在并表监管的基础上对东道国境内的银行的监管也应促进东道国对该外资银行的监管。

　　二、我国国有商业银行海外分支机构内部控制

　　1.建立风险评估机制。一个有效的内部控制制度要求能够认定影响我国国有商业银行海外分支机构实现其目标的重大风险，并对之持续进行监控。风险评估须覆盖我国国有商业银行海外分支机构及总行集团面临的所有风险 （包括信用风险、国家及转移风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险以及信誉风险）。有时也可能需要修改内部控制制度以合理解决新的风险或以前未能控制的风险。

　　有效的风险评估应明确并考虑我国国有商业银行海外分支机构内部（如组织结构的复杂程度；银行业务性质、人员素质、组织变革以及雇员的流动等）与外部因素（如经济形势的波动、行业变革与技术更新等），这些因素可能对我国国有商业银行海外分支机构实现其目标具有不利影响。这种风险评估应既针对单一业务进行，又针对并表我国国有商业银行海外分支机构的各种业务种类与附属机构进行。有效的风险评估须针对风险的可计量与不可计量两方面进行，并须权衡风险控制的成本与收益。

　　风险评估过程须包括对风险的评价，以确定银行能够控制什么风险，不能够控制什么风险。对于那些可控制的风险，银行必须决定是否接受这些风险，以及在多大程度上希望通过控制程序减少风险。对于那些不可控制的风险，我国国有商业银行海外分支机构也必须决定是否接受这些风险，以及是否撤出相关业务或减少业务量。

　　2.建立控制机构。控制行为应当是我国国有商业银行海外分支机构日常经营活动中不可分割的一部分。一个有效的内部控制制度要求建立适当的控制结构，明确规定每一业务层次上的控制措施，包括：高层检查；对不同部门或处室实施适当的行为监控；实物控制；对是否遵循了风险暴露限制进行检查，若否，则进行跟踪检查；建立审批与授权制度，以及验证与核查制度。

　　3.职责适当分离。有效的内部控制制度要求实行适当的职责分离，工作人员的责任不应相互冲突。应当认定潜在的利益冲突并使之最小化，且须受到仔细而独立的监督。

　　4.建立信息制度。有效的内部控制制度要求具备充分而全面的内部财务、经营与合规性数据，以及与决策相关的外部市场信息。信息应当具有可靠性、及时性和可获得性，并须以一致的格式提交。同时要具备可靠的信息系统，以覆盖银行所有的重大业务活动。这些系统，包括以电子形式持有并使用数据的系统，必须具有安全性，受到独立监控，并得到足够的应急安排的支持。

　　5.建立沟通渠道。有效的内部控制制度要求具有有效的沟通渠道，以保证所有的工作人员都充分理解其工作职责与责任，能够坚持对其职责有影响的政策与程序，并保证其他相关信息能够传递给适当的工作人员。