一、产权制度是影响效率的基础因素

　　效率是企业竞争力的本质体现，是市场经济条件下企业的生存法则。关于效率，通常的理论认为规模经济和范围经济对提高效率至关重要。

　　规模经济的含义是，给定固定成本支出，随着资产规模的扩大，银行机构的平均成本会随之下降，相应地，平均收益也将随之增加。因此，提高效率的关键在于扩大资产规模。博恩思顿（Benston，1972）最早研究了银行业的规模经济效应，结论是，不管自身规模大小，给定其他条件不变，银行规模扩大1倍，平均成本将下降5％—8％。但事实上，随着规模的扩大，也会出现规模不经济的情况，因此，确切地讲，当规模处在合理范围内时，规模经济是提高银行效率的关键因素。

　　范围经济的核心仍然是规模经济中的平均成本递减概念，即，给定的产品组合由一个机构生产，其成本要比由多个专业化的机构分别生产低。平均成本递减的原因除固定成本分摊外，信息互补导致的成本节约也很重要。例如，企业存款账户的变化往往能反映企业的财务状况和信用质量，因此，一家银行同时提供存款账户和信用贷款要比单一经营存款账户或信用贷款节约成本。所以范围经济的含义是，提高效率的关键是扩大业务范围。但是，范围的扩大也可能导致范围不经济，当然这并不是一种常见的经济现象。

　　与此不问的是，新制度经济学派认为，产权制度是提高效率的关键因素。这一理论认为，产权制度可以通过以下方式，提高银行的效率；

　　1.实现外部性内部化，提高资源配置效率

　　如果存在外部性，设置、明确产权就可以使其内在化，从而减少资源浪费，提高资源配置效率。因为无论是外部经济还是外部不经济，一般都会降低资源配置效率。而“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内部化的激励”，在我国国有商业银行中，外部性的存在是显而易见的。如果刘造成外部成本或外部收益的银行行为主体，界定了明确的产权，即不存在产权残缺，则其外部成本或外部收益就内在化了：经济活动的成本都由银行行为主体自己承担，他就会尽量减少这种成本。同样，外部收益的内化，则可以激励这一主体的积极性，实现经济资源的有效配置。

　　2.构建良好的激励机制，提高经济行为主体的生产效率

　　产权本质上是一种界定人们如何受损或收益的权利约束，是帮助一个人形成他与其他人进行交易时的合理预期的社会工具。正因如此，产权必然进入决策者的效用函数，产权制度的安排和变化必然会影响人们的行为方式。而行为方式的改变，则会影响资源配置与产出构成。所以，如果国有商业银行经济活动主体有了界限明确的产权，就意味着他在某些财产上有明确的责任权。这就界定了他的行为选择，使其行为有了收益保证或稳定的收益预期。这样，便可以减少经济活动中的“搭便车”行为，从而对经济行为主体产生有效的激励（当然产权也是一种反面的激励），充分调动经济活动主体的积极性与主动性，从而提高经济效率。

　　3.可以减少不确定性，提高经济效率

　　产权制度还可以减少经济行为中的不确定性，有助于经济主体提高效率。国有商业银行经济主体在做出经济活动的决策时，总会遇到复杂多变的环境。这种不确定性给人们的选择与决策带来了困难，并增加交易费用，甚至也会增加生产费用。为此，经济主体总要通过各种途径与手段，减少这种不确定性，而产权制度则是一条减少不确定性的重要途径。正如诺斯指出的：“制度（主要是产权制度）在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们互相作用的稳定的（但不是有效的）结构来减少不确定性。”在一般情况下，经济效率与产权制度之间存在着正相关关系。

　　范围经济和规模经济的论述在金融界有着广泛的影响，被视为商业银行效率提高的主要理论依据，但这种理度，将制度视为既定不变的外生变量。这显然是一个非常强的假设，新制度经济学派也对这—假设做出了质疑，认为制度（主要是产权制度）是一种影响社会经济发展的关

　　键的内在变量，对企业效率的提高至关重要。笔者以为，这两类理论实际上是不同层次上的相关理论，并没有实质的冲突。在制度给定的前提下，规模经济和范围经济是企业提高效率的关键因素；离开这一前提，产权制度也是企业提高效率的关键因素，确切地说，产权制度是影响效率的基础因素。

　　许多计量检验支持了我们的结论。博格（Berger）等对美国银行业的研究表明，管理无效率导致的效率损失约为总成本的20％。至于观察到的利润与规模、范围之间的正相关，是第二、第三重要的。管理效率的提高才是问题的核心，而管理效率提高的基础是产权制度，这是第一重要的，至少对目前的中国是这样，主流文献中讨论规模经济和范围经济较多，是因为产权清晰在发达国家是给定的前提，不是问题。在中国，虽然中国农业银行的资产规模和业务范围都比农村信用社大得多，但都表现为亏损。这说明，金融机构在提高效率方面，面临的不是规模约束，也不是范围约束，而是产权制度约束，这直接源于我国国有商业银行产权制度的缺陷。

　　二、国有商业银行产权制度缺陷

　　我国国有商业银行产权制度是关于国有商业银行这一特定主体既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权实行有效组合、调节和保护的制度安排，它旨在通过提倡一个人们相互影响的框架，界定国有商业银行信贷交易过程参与者的行为选择空间和行为方式。这一制度功能具有二重性：内生功能和外生功能。内生功能是这一制度的基本功能，它是由商业银行制度功能决定的；外生功能是由国有商业银行所有权的国家属性决定酌，它是由政府这一外部力量赋予的政策工具功能。无疑这一政策在特定的历史时期曾起了重要作用，但在新的市场经济形势下，在这场以从计划经济体制向市场经济体制转变为基本内容的复杂的非自然演变中，现有商业银行产权制度的缺陷暴露无遗，并成为阻碍整个改革的一大桎梏。其缺陷主要在于：

　　（一）所有者“缺位”与“越位”并存

　　首先，以“全民所有制”为特征的国有制产权虽然形式上表现为“人人所有”，属于自然人（全体公民）的共有关系，但从实际上看。这是一种抽象的制度假定，是法律意思上的所有。这种所有既不是全体人民按份所有，也不是全体人民共同共有。无论作为一个整体的全体人民，还是其中的个人都不具备财产所有者（委托人）所具有的行为能力。公有财产的界定是模糊的。现实中，国家作为全民所有的代表，始终具有多种目标函数，至少在经济上要保持持续增长，在政治上要保持社会基本稳定，作为全民财产所有的代表，要参与剩余索取权的分配，而作为全民社会福利代表，又要保持稳定的社会环境。国家的多目标正是国有商业银行缺乏真实主体的所有权关系的客观反映。

　　其次，国有商业银行所有权与经营权的分离是通过国家与国有商业银行之间的委托代理关系来实现的，在这一委托代理关系中，委托者（国家）主体缺位，其代表 （实质也是受托者）政府在履行所有权时，往往对国有商业银行“过度干预”，所有者“越位”行为时有发生。由于国家天生具有多种目标，作为其代表的政府也必然具有多种目标，同时借助其自身具有的行政权力，对国有商业银行“过度干预”，使国有商业银行的经营目标发生偏离。政府的各个部门也都有权从本部门的角度对国有商业银行实施干涉，但由于部门利益都不与银行的盈亏直接挂钩，因而也都不对国有商业银行的经营成果承担责任。这种权责不对称的产权安排必然导致“搭便车”和“寻租”等行为的发生，严重危害国有商业银行的经营效率。

　　（二）激励约束机制效率低下

　　在我国国有商业银行中，由于所有者的“缺位”，委托代理关系模糊，无法形成有效的激励约束机制。在国有商业银行中，一级法人总行对分行、分行对支行等实行（有限度的）授权与转授权经营，从而形成了国有商业银行内部总行到分行到支行的多层次的委托代理关系。这一多层次的“委托一代理”链条上，隶属于同一法入主体的委托代理双方。其委托代理关系往往以责任目标考评方式加以明确，但是，真正维系责、权、利的是上下级隶属关系。从产权经济的角度看，由于委托人与受托人都不是所有者，不是人格化的资本，因而都不可能产生利润最大化的激励，也都不可能自觉地、忠实地维护所有者的利益。

　　事实上，除最基层的县支行外，总行、省分行、市分行都具有代理者和委托者的双重身份。作为代理者。其依据“信息不对称”和不确定性的优势，不断地与上一级委托者在利润上讨价还价，甚至采用欺骗手段，通过各种方式来侵蚀剩余索取权，“道德风险”的产生不可避免；作为委托者，由于其不能合理地占有剩余索取权，必然缺乏足够的增加盈利的动力，因而也就缺乏对代理者有效监督的激励。进一步的情况是，委托者和代理者在某种程度上还会形成“合谋”，即远离了初始委托人追求资产盈利和增值的要求而谋取“集团”利益。在这种缺乏有效激励——约束机制的银行产权制度下，由于各级政府的过分介入，又为各级代理者对盈利水平的下降找到了合理的解释，最终中央政府将不得不对由此造成的金融代理成本全部负责。

　　（三）市场机制作用发挥有限

　　市场经济的一个显著特征是市场主体能自由地进入退出市场，从而发挥市场机制的资源配置作用。但在我国商业银行市场，由于国有商业银行产权属性的不可分割和不可交易性加上政府的市场准入限制，其他产权主体很难通过市场合约依法进入，使得目前我国国有商业银行垄断性很强，即使内部有竞争，竞争也不是很充分，甚至是非经济理性的。不仅进入难，而且退出难，尽管有些国有商业银行亏损严重甚至资不抵债，但事实上无需担心会像一般企业那样破产倒闭。这种进入——退出机制障碍进一步强化了垄断，垄断经营必然会产生垄断利润，这大大模糊了对各级代理者实际经营绩效的评价，也使得目前国有商业银行产权运作方式距离现代商业银行还有较大差距。同时，由于垄断利润的存在，也使得国有商业银行在产权制度改革方面缺少足够的动力。这显然限制了市场机制发挥作用的空间，与我国建立市场经济体制的目标是背道而驰的。

　　三、产权制度创新是国有商业银行提高效率的关键

　　我国国有商业银行产权制度的缺陷是明显的，对国有商业银行效率提高的影响也是决定性的。从我国国有商业银行改革的实践可以清楚地看到，不从根本上改变现有国有商业银行体制，不彻底打破单一的产权形式和行政垄断格局，仅仅着眼于已有产权结构中制度的完整和管理技术的改进，这样的局部变迁肯定是不彻底的，是不可能把国有商业银行演变成真正意义上的商业银行的。同时国有商业银行不良资产的居高不下（远高于自有资本），金融风险的累积与对经济运行影响的日益加深，提高商业银行效率已是迫在眉睫，此时产权制度的创新对国家来说显然是具有吸引力的，因为其收益远大于预期成本。那么，如何进行这一创新呢？笔者提出以下初步构想：

　　（一）引入外部力量。突破“制度锁定”

　　新制度经济学派认为，在制度创新中，要扭转“路径依赖”和突破“制度锁定”状态，必须引入外部力量，以保证制度创新的有效性和可实施性。在目前的情况下，国有商业银行制度创新需要多种力量。一是政府（国家的代表），它应该进一步转化自身职能，保证政企分离，确保国有商业银行完全的经济主体资格，同时要完善相关的政策性金融机构，使国有商业银行以前承担的相关职能得到顺利转移，并逐步完善金融体系。二是企业（主要是国有企业），作为国有商业银行大量不良资产的创造者，它们应进一步深化改革，提高效益。三是相关中介机构，政府如果明晰了国有商业银行的责权利关系，这些机构就应该有充分的发展，以适应这种变革的需要。

　　（二）引入战略投资者，实施股份制改革

　　作为国有商业银行产权制度创新的实现形式，股份制是目前理论界较为赞同的方案。但是在股份制改革中，一般的产权重组很难达到理想的效果，引入战略投资者更适合于当前的制度创新。因为引入多个国有法人股东或分散的股东虽然可以促成股权多元化，但达不到改善公司治理结构的目的，而引入境外的战略投资者和民营战略投资者效果会更好。引入其他国有法人股等于是董事会中又多了几个国家代表，也无助于公司治理的改善，分散的股东没有足够的能力关心公司治理。而世界银行的国际金融公司（IFC）参股上海银行，对其公司治理机构的明显改善是值得借鉴的。我国曾经在上世纪90年代早期向民营资本开放过城市信用社的市场准入，后因风险暴露不得不关闭撤并。原因不是民营资本不可依赖，而是政策预期不稳。

　　（三）借助市场力量，进一步完善发展

　　国有商业银行应该在实行股份制改造后，在适当的时候，还应该发展成为上市公司，借助市场力量，进一步完善产权制度，实现自身的发展壮大。商业银行在上市前要进行资本规范化的改造，上市后还要定期不定期地接受有关监管当局和社会公众的双重监督，这将促进整个产权主体和经营者责权利关系的更好整合，为解决所有者缺位、越位等产权问题提供外部压力，最终实现资源配置效率的最大化，促使国有银行真正建立起现代商业银行制度。目前在纽约证券交易所上市的银行约有900多家，东京交易所有160多家，香港也有40多家，银行上市已成为企业发展完善的必要途径。在我国加入世界贸易组织后，我国银行市场的竞争将空前激烈，国有商业银行的上市改造应加紧进行。

　　需要指出的，一个制度安排的效率极大地依赖于其他有关制度安排的存在，制度配套使用才有效是新制度经济学派的一个命题。因此，在我国国有商业银行的产权制度改革过程中，相关的配套制度改革是必不可少的，甚至会严重影响产权制度改革的效果，这也是有关部门应研究解决的

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