[内容提要]在西方现代国家理念中，存在着源远流长的对公共权力边界问题的关注，对此问题的不同回答成为自由主义与其他理论流派之间争论的焦点。而现代社会中公共权力边界问题是一个具有普适性的理论问题，本文作者结合自己的思考总结出造成该问题的三个方面的原因，即：从个人利益与社会利益的区分到公域与私域的分野；从权力的本性到对人性的不信任；从人类的自由本性到现代社会条件下的实际需求。

[关键词]公共权力 边界 原因 宪政 限权

公共权力（public power），一般被称作国家权力（通过政府实施），是国家统治和公共管理的前提和手段。在其产生的逻辑，实际运用和结果评价等方面，其边界问题都是一个最为核心的问题，也是古往今来无数理论家关注和思索的难题之一。作为自由主义理论的基本信条和现代西方宪政国家基本理念的限权思想就集中体现了这一点。公共权力对于人类社会政治状况的共通性，使得公共权力边界问题具有一定的普适性。因而，借鉴西方理论对公共权力边界问题的思考作出进一步的探讨很有必要。本文就是作者在这方面的初浅总结。

一 从个人利益与社会利益的区分到公域与私域的分野

就笔者理解，讨论公共权力的边界问题，根本原因在于它有着危及或侵犯个人利益的可能性。而之所以说它危及或侵害个人利益，是因为个人利益与公共权力代表或声称的公共利益之间并不是容易达成一致，相反，在更多的情况下，它们之间存在着一定程度上的矛盾。

单就字面意思理解，个人利益是指个人对能满足其各种需要的标的物的确认。从这个意义上讲，利益首先是个人性的；而且个人性是利益最为核心和根本的部分。按照韦伯“理想模型”的立论方式，可以从个人利益的角度对利益概念建立模型。由于人的个体性，其需求和需求的满足均具有个体性，从这个意义上讲，任何利益都是个体性的。1这一点从人类社会产生以来就是如此，任何其他对利益属性的界定都是建立在这个前提上的，因而具有衍生或附属的性质。

但由于个体之间需求上的相似性或共通性，他们可以以协作的方式共同满足每个人的需求，而且成本因此降低收益因此增大；或者因为在社会交往中，个体之间的需求可能重合，就像几个平面的交集一样，这一交集的部分虽然从最本原的意义上讲是来自于单个人的需求，但因为在社会关系中，其满足和实现牵涉到社会中的大部分人或所有人，因而拥有了相对独立的地位，因而往往以超越性的面目出现。就笔者理解，社会利益就是指牵涉到社会中大部分或全体成员需求实现的对象和满足途径。这一理解可以从公共部门经济学中的“公共品”（public goods）的概念上得到进一步深化。1绝对意义上的社会利益，是指能满足社会中每一个成员的需求、而且每一个成员的享用丝毫不影响其他个体享用的利益。即那些非排他性和非竞争性的物品或社会方式（如法律，惯例，道德等社会规则）。例如对国防提供的安全和法律提供的秩序，社会中每一个成员都需要。这一层次上的社会利益虽然涉及的范围最广，但其内容毕竟有限。一般来说，为实现这一层次的社会利益，即真正意义上的公共利益，社会成员都会愿意支持，即使牺牲部分成员的利益，其中的矛盾也不会很大。

次级层次的社会利益，是指次级社会群体范围内利益的共通部分。次级社会群体即是指由于某一方面的相似性或因为某一原因而结合在一起的社会共同体，其中利益的相通部分即是次级层次的社会利益。这样的社会利益具有更广泛的现实存在性。在任何一个大的社会系统中，存在着各个子系统，就子系统内的社会成员而言，他们面临的社会利益具有不同的层次因而也有着不同的内容。

前文讲到，最高层次上的社会利益虽然涉及的范围最广，但其内容毕竟有限。在现代社会条件下，这一层次的社会利益，即最大范围内的社会利益的代表者和实施者就是以政府为核心和代表的公共权力体系。按照阿罗的推算，即使是非常民主的社会中非常民主的决策，也不可能满足社会中所有人的利益，每个个体的利益都是有差别的，所以至多能形成大部分人的利益。因而，在一个国家内，除了极少的共同利益外，并不存在绝对意义上的社会利益。2相对于最高层次的社会利益而言，次级社会利益便具有了个体性，即，它相对于最高层次的社会利益而言，可以与纯粹的个人利益处于同样的地位。公共权力的边界也就涉及到公共权力如何处理它与次级社会利益和个人利益间的关系；个人与社会群体在面临公共权力的情势下，其利益的实现和扩展势必会涉及到如何界定公共权力的边界，以更好得满足其利益需要的问题。

个人利益的边界在于，纯粹个人性满足的利益和社会利益中个人满足的那一部分；它是利益的最基本的单元。社会利益的边界在于各个个体利益的相通部分；因为社会的原因，它具有相对的独立性，而且因为社会群体的层次性而具有层次性。由于某些个人利益的实现只能借助于社会的力量或通过社会的形式实现，社会利益自其产生之日起就拥有了高于纯粹个人利益的优势力量和一定的优先性。这使得二者的界限更加明确，特别是在一个大的共同体组织以社会利益的名义行事时，更是如此。具体到公共权力为代表的共同体内，就是公域与私域的划分问题。

公域与私域，就像个人利益与社会利益的区别一样，随人类社会的产生而产生。但在非民主社会，二者之间却难有规范的区分，主要情况是公共权力在社会生活中处于绝对优势地位而对私人生活领域进行任意侵犯；社会中不存在稳定而受到保障的个人生活领域和社会自主空间。直到近代的西方，随着商品经济的发展，资产阶级在取得国家权力以后，为自由竞争的经济发展创造良好的外部环境，其思想家代表才比较系统地提出了公共权力的边界问题。从西方的思想源流来看，西方思想中一直重视着自由，特别是思想和表达的自由；尽管也出现过中世纪的黑暗时期，但总的来看，西方一直保持着对个人自由的珍视和对他种观点和生活样式的尊重。这一点在宗教改革和文艺复兴之后，表现得更为明显。从洛克的自由主义主张3到黑格尔最早提出“市民社会”的概念1，西方思想家们就已经开始注意了公共权力的边界问题。他们心存对公共权力特别是其执掌者的不信任，认为公共权力的活动范围应当是有限的，它不应无限地干预本属于完全私人性的生活领域——他们充分考虑到这种干预可能带来的对人类自由权利和创造性的伤害。当然，在何为公共权力的管辖范围、何为私人生活的领域的问题上，他们之间也是存在分歧的。但这种意识却是至关重要的，也是首当其冲且一以贯之的。发展到密尔这样的自由主义思想的顶峰时期，就是公域与私域的明确划分。2市场经济亦即自由交易的领域，宗教信仰的领域，思想观念的领域，等等，都是私人的领域，是个人选择的问题，公共权力在此领域一般保持中立；只有公共设施建设、法律、国防等领域才是公共权力的活动范围。

这样一来，个人利益与社会利益的区分就转化为公域与私域的划分问题。这一认识在西方的政治实践尤其是宪政实践中也得到了体现，主要是一切以公民的自由权利为依归的自由主义倾向。随着资本主义的发展及其向全球范围的扩张，资本主义国家的这一主张也相应地得到了扩散。在现当代的大多数国家，不论国体和政治的不同，划分公域与私域的必要性已经成为了政治家和社会公众的广泛共识，各国都从宪法上声明保障公民的基本权利；而为了防止公共权力的任意扩张，在宪法上也明确规定了公共权力的活动范围和活动方式。从而使个人利益与社会利益的矛盾得到了较为理性的处理，也就是在公共生活中得到了较好的调整。

二 从权力的本性到对人性的不信任

之所以对公共权力的活动范围和活动方式予以宪法，法律和法规上的明确限定，西方的理论假定主要有如下两个方面：其一，是对权力的扩张本性的警惕；其二，是对人性的不信任，即所谓的“幽暗意识”3。

权力本身具有扩张的本性，也就是说，它天然地致力于权力自身的增长和张扬，因而它必然地会危害到个人的自由权利和社会生活的自主性，如果它不能得到有效的制约的话。任何人处于公共权力执掌者的位置，不是其道德修养所能完全解决的问题，而是权力（或曰权力欲）使其腐化堕落，使公共权力在社会生活中扮演着霸道的角色直至与个人的贪欲想结合成为个人谋利的工具，从而导致彻底的权力异化及其执掌者的蜕变。“权力导致腐败，绝对的权力绝对地导致腐败”，从阿克顿伯爵到孟德斯鸠4，都对权力的扩张本性和腐化倾向保持着清醒的认识，同时也发出令世人关注的警示。就像达尔在《民主理论的前言》一书中所论述的，现代民主制的一个最基本的假定就是“如果不受到外部制约的限制，任何既定的个人或个人群体都将对他人施加暴政。”5

对西方民主制度来说，其实质和核心理念就在于对公共权力及其执掌者的有效制约和引导，也就是宪政制度。而在宪政制度中，公民权利是放在第一位的，实际上就是说私人生活的自由和保障是第一位的，在本原上是优先于公共权力的。公共权力的活动不应侵犯到私人生活和社会生活自主性的这些领域。因而在制度设计上，宪政各国都注意了法治机制（宪法和法律的权力高于一切国家机关，政党和利益集团）的权力、竞争机制（防止某一机构和集团的利益侵犯其他机构和集团的利益）、权力分立制衡机制（在监督中实现制约）和选举机制（使公务人员及政府成为向选民即社会负责的责任政府）等各项原则，从而系统地促使公共权力在运作中能按照既定的轨道进行。1这是人类理性在政治制度设计上所能作出的伟大努力。

与此相反的第二个假定就是人性是自私的，脆弱因而容易受诱惑，而且人性中诸多非理性的因素存在着危害他人和社会的可能性。对人性的不信任，主要表现在经济人的假定和人性恶的理论假定倾向上。经济人的假定（或个人主义的假定）2，即是认为每个人都会主动地实现自身利益的最大化，以最小的成本换取最大的收益，也就是每个人在个人利益最大化的问题上都是坚持理性计算的原则；人性恶的假定即是指人性中一直都存在着向善和向恶的两种力量，它们一直处于斗争的状态；但假如有可能，在周围约束排除的条件下，恶的倾向将战胜善的倾向，特别表现在人性中诸多的非理性因素使每个人都有着危害他人的可能性。3而在这样一种对人性的认识基石上，对掌握公共权力的人的不信任和警惕便是顺理成章的了。任何掌握公共权力的公务人员，只要有可能就会最大限度地扩展他们自身的利益直至他们所在组织和集团的利益，也就是所谓的官僚自利性问题；而且将危害他人和社会的利益，对他人的自由造成直接的危害。

由于公共权力自身的巨大能量和它涉及到的广泛领域，其危害性将是难以想象和难以弥补的。因此对公共权力的预防性限定就必须是严格而科学的。西方政治制度的设计就充分体现出他们在这一点上的政治智慧。政治制度设计的首要目标不是向善，而是防恶。从对权力的警惕到对公务人员的不信任，他们现实而理性地对权力的扩张本性和对人性恶的倾向进行了规束。使公共权力在不危害个人权利和社会自由的前提下，在法定的公共领域内有规则的运行。从而有效的保障了私人领域的自由。这与中国传统的向善的道德主义治国理念迥然不同：向善的理念假定了某些人或某个集团直至某个人通过道德上的自律来实现公共权力的常规运行，但对这些人和集团的约束和警惕却是缺位的，所以当这些道德人或道德组织滥用权力时，民众只有束手无策的命运了，结果是向善的期待导致更为糟糕的治理效果。这反映了东方治国智慧中非理性的一面。在现代化浪潮的冲击下，这一治国理念更加显得不合时宜，因而尤其需要从宪政国家防恶的治国逻辑中吸取经验，只有这样，我们的公共权力才能常规而有效地在法律的轨道上运行。4

三 从人类的自由本性到现代社会条件下的实际需求

当然，对公共权力予以限定，其根本原因还在于人的自由本性，同时这也是现代社会生活的客观需要。对此可分三个大的方面来解释：一，人的自由本性；二，现代社会生活的特性；三，公共权力（以政府为代表）体系自身的局限性，即所谓的“政府失灵”问题。

人最为本质的特性在于对自由的追求，人类社会的发展史也即是人的自由本性得到日益张扬的历史。在存在公共权力的社会生活和社会关系中，公共权力不仅是社会秩序和公共品的提供者，它更可能成为危害个人自由的罪魁祸首。由于众所周知的原因，公共权力首要的追求目标是政治系统的稳定和统治者阶层（或曰集团）的利益，因而对社会变革的需求和社会的新生力量往往会采取压制的办法，甚至运用强大的国家暴力机器进行扼杀。这样，公共权力就成为个人自由和社会自由扩展的障碍物。另一方面，任何公共权力都在思想领域占据着最为优势的宣传系统，造就了所谓的主流意识形态。而这种意识形态的首要目标是证明现存统治的合法性和合理性，而并非是真理，这往往对社会生活中求真和追求自由或多元化的倾向构成威胁，从而成为自由的又一敌人，而且是最为强大的敌人。更为严重的是，公共权力（权威）的过分强大或对私人领域的过分入侵，将导致对个人创造力的扼杀和窒息。密尔1和罗素2对此都有非常冷静的认识。同时，公共权力因为其作为共同体的代表，其决策往往因为某一社会集团或某些个人的利益或意愿而作出，然后以社会的名义向全社会实施，这将会对社会自由和个人自由造成危害。所以，如何在各派社会力量之间取得平衡和共识，便是对公共权力的活动边界予以合理确定的问题。

现代社会生活的最大特性就是，社会事务的复杂性、多元化和自主性空前提高。在此情况下，公共权力如何正确地定位便是最为紧要的。社会事务复杂性极高，常使公共权力的作为收效甚微；而社会自主性和自治能力的提高，又使公共权力对社会矛盾解决的成本高于社会自身解决的成本。社会的日趋多元化，使生活于其中的每个人最为关注生活的自由度而不是某一特定或整齐化一的生活状态；价值观日益多元分化，利益分化整合的速度加快，政府应扮演中立的协调人的角色，而不是所谓的“多数意志”的代表。这也是达尔在多元民主理论中表达的思想。3政府不能单单因为对统一性或对公平的追求而对丰富多彩的社会生活方式予以裁剪或人为的重新整合；现代意识强调的是尊重社会的自发秩序和自发规则，政府不应在非公共生活的领域有太多的作为。这也是当前西方国家的一个共识。

当然，公共权力不能超越边界作为，还有一个重要原因，那就是所谓的“政府失灵”问题。按照公共选择学派的分析，政治家和政府的行为不仅可能与公共利益相背，而且更可能导致资源配置的低效率、无效率甚至是巨大的资源浪费。也就是说，政府本身也存在着无法克服的缺陷，这一方面是由于政府的垄断特性，另一方面是由于政府官员的经济人本性，同时也是由政府特定的活动方式和追求目标决定的。5在此情况下，如果政府的活动边界无限扩大或任意作为，其自身的缺陷将会进一步扩大，而改进的办法将是无力和代价高昂的。因此必须对公共权力的活动范围要予以明确的界定，同时保证市场竞争和社会的自发秩序。

1参见：[英]密尔.论自由[M]，北京：商务出版社，1996年版。
2参见：[英]罗素.走向幸福——罗素精品集[M]，北京：中国社会出版社，1997年版，“论权力”。
3达尔.民主理论的前言[M]，北京：生活 读书 新知三联书店，1999年版，21。
4参见：[英]弗里德利 冯 哈耶克.自由秩序原理[M]，北京：三联书店，1997年版。
5参见：杨龙.“国家的悖论与政府的失灵”[M]，北京：人大复印资料（政治学），2001（1）。