地方人大和政府组织法第十、十七、二十六、四十四条有"政府组成人员"这一概念，第五十六条有政府由什么职务的人组成的规定，按照法律条文和全国人大常委会法工委的释义理解，似乎对政府组成人员的范围界定并不难。然而，实际工作中，各级各地的做法不一、范围不同；正在进行的市州县政府机构改革的有关政策又改变了以往的做法，要求各级政府统一设工作部门若干个。这样，一些地方对哪些人员属于应由人大常委会任免的政府组成人员，感到困惑，难以界定。本文拟对政府组成人员范围界定的几个误区和困惑，产生难以界定的原因以及如何准确界定政府组成人员范围等三个问题，尝试作些分析。

在实践和认识上，对政府组成人员范围的界定，有以下几个误区：

一是将政府组成人员与政府部门负责人（指正职，下同）等同，忽略了政府领导人员也是政府组成人员。地方人大和政府组织法第二十一、二十七条有关于政府领导人员的规定，即指正副省长、区主席、市长、州长、县长、区长、乡镇长。同时，第五十六条有政府由领导人员和其他组成人员组成的规定。而政府部门负责人只是人们日常口语或文件政策用语，而非法律概念，并不包括政府领导人员，但又大大超出了政府其他组成人员的范围。因而，不宜简单地将二者等同。人大常委会既可以任免属于政府组成人员范围的政府部门负责人，又可以决定政府副职领导人员的个别任免。

二是将政府组成人员与政府组成部门负责人等同，忽略了法律上并无政府组成部门的概念，而只有政府工作部门的规定。将地方政府各工作部门分作组成部门、直属机构、部门管理机构、协调办事机构，是编制部门在机构改革中，上行下效，对政府的部门分类。地方组织法第六十四条只规定了地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门；并没有要求各级政府对部门进行分类和上下对口设置。因此，地方政府只能依法对其工作部门和其他机构的负责人进行分类，以确定组成人员范围，而不宜先对部门分类。这次市州县机构改革比较好地解决了这一问题，不再分组成部门和直属机构等，统称工作部门。

三是将政府组成人员与政府执法机构负责人等同，忽略了这些执法机构在管理体制上的差异性。在我国现阶段，有些执法机构如海关、国税、商检等属于中央政府垂直管理机构，有些执法机构如工商、地税、质量技术监督管理、药品监督管理等属于省级政府垂直管理机构。因此，这些机构在市州县的单位均属其分支或派出机关，人财物均由上级主管部门统管，而不属当地人民政府领导的工作部门，相应这些机构的负责人也不属于同级政府的组成人员。

除了以上误区，还有一些困惑，使政府组成人员的范围难以界定。如环保局、物价局等部门负责人，目前在省级政府不是政府组成人员，在省级以下又不是垂直管理单位，如果市州县将其作为政府的工作部门之一，其负责人是否属政府组成人员；如要求上下对应、上行下效，则难以界定。又如实行省以下垂直管理的工商、地税、质量技术监督等机构，在市州县因垂直管理而不属于政府领导的工作部门，但在省本级这些机构负责人至今不是政府组成人员，与其职能职责不协调。

产生上述误区和困惑，使政府组成人员范围难以界定，有立法、管理体制、名称规范、认识等方面的原因：

1.立法上不完备。我国现在没有独立的地方政府组织法，也没有专门的编制法、机构法，现有将地方人大与政府并在一起的地方人大和政府组织法中，关于政府组织法的内容只有一章十五个条文，比较原则。地方组织法多处出现"政府组成人员"，在规范政府由哪些人员组成时，也只点了一些职务的名称，同时还留有一个尾巴"等"字，增加了灵活性，也同时增加了随意性和理解执行上的不确定性。

2.管理体制上不协调。依照地方组织法规定，政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级政府报上级政府批准，并报本级人大常委会备案。此处备案只是知情权的体现，而不是事后审查权、决定权的赋予。实际操作又是将省级政府工作部门分若干类，将定为政府组成部门的负责人作为政府组成人员，提请人大常委会任免。而市州县以往借鉴上级做法，此次则不作分类，想要上行下效，无规范可循，按惯例也因政策变化而无所适从。导致将政府所有的工作部门负责人均作为组成人员，还是将其中一部分、又是哪一部分部门负责人作为组成人员，决定提名机关、提请审议机关、任免决定机关似乎没有统一标准，协调比较困难。

3.机构及其负责人职务名称不规范。地方组织法第五十六条规定，省市州级政府由政府领导人员和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成，县市区政府由政府领导人员和局长、科长等组成，乡级政府设正副乡镇长。这其中的政府领导人员和秘书长、厅长的含义清楚，而"局长"、"委员会主任"、"科长"、"等"则难以把握。（1）政府的委员会较多，如老龄工委、未成年保护委、安全生产委等也挂政府的牌子，但又不是政府的工作部门，其委员会主任是否属法律规定的政府组成人员。（2）政府的局较杂，有些是委员会管理的，有些是政府直属的，有些又是上级垂直管理的，其负责人均为局长，不可能均为法律上所指的局长，界定时又要确定原则、内涵。（3）县级政府现在设科的几乎不存在，过去按照上下对口，设了计委、经委、计生委等一些委员会，其委员会主任在法律上找不到相应的任命依据，只好用"等"字来随意解释。

4.认识上对政府组成人员范围大小的看法不一致。由于立法、管理体制、名称规范等方面的原因，给实施法律有关规定，带来认识上的差异。有的认为政府依法实行首长负责制，只要选举任命监督好政府组成人员中的领导人员就可以了，其他政府组成人员少一个多一个无关紧要；有的则认为，从现在国情和实际出发，对政府领导人员的监督较难，而政府部门的负责人级别相对低一些，又承担执法的重要职责，应当将他们置于政府的领导和人大常委会的监督之下，不能遗漏了政府组成人员。

在立法一时尚不能对有关规定再具体化，管理体制有待进一步理顺，机构及其负责人职务名称今后需更加规范的情况下，要准确界定政府组成人员范围，对照有关法律规定及其释义，结合现实情况，可以从以下三个方面考虑：

首先，从职务名称上去界定政府组成人员范围。也即按地方组织法第五十六条的规定，省级、设区的市级以上人民政府的正副职领导人员和称为秘书长、厅长、局长、委员会主任的人员，县级人民政府的正副职领导人员和称为局长、科长的人员，乡级人民政府的正副乡镇长为政府组成人员。政府办公厅（室）主任，一些临时性领导小组下设办公室的主任，以及省长（市长、县长）助理、顾问等，因无法定职务名称，按全国人大常委会法工委解释，不属于政府组成人员。

其次，从部门的性质上去界定政府组成人员范围。也即按地方组织法第六十四、六十六条的规定，政府设立必要的工作部门，各工作部门受政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受国务院或上级人民政府主管部门的业务指导或领导。这些工作部门的负责人，只要是属同级政府领导并且称为厅长、局长、委员会主任、科长，就应属政府组成人员。全国人大常委会法工委的有关答复："按照地方组织法的规定，经县政府报请上一级政府批准设立，受县政府直接领导而不是由上级业务主管部门领导为主的局（科），其局（科）长是政府的组成人员。"也说明这一点。诸如环保局、物价局的归属问题，应照此精神处理。中央和省级政府垂直管理的部门，因人财物均不属市州县政府管，其负责人自然也不属政府组成人员；但实行省级以下垂直管理的省级政府有关部门，如前述的工商局、质量技术监督局、药品监督局等，其局长则依法应属政府组成人员，对省级政府负责，接受省级人大常委会监督。

第三，从部门的职能上去界定政府组成人员范围。政府作为行政机关，又是人大的执行机关，依法负责社会、经济、文化事务的行政管理，其各工作部门只要是代表政府履行上述职责的行政执法部门，除了垂直管理的部门，其负责人应是同级政府的组成人员。由上述内容推断，有三类人员不属于政府组成人员。一是政府办公室、法制办公室、参事室、机关事务管理局等为政府领导人员及政府机关服务的部门，有可能也被划为政府工作部门，但并不代行政府的执法、管理职能，其负责人不是政府组成人员。二是版权局、专利局、宗教局、监狱局、交管局等行使执法、管理职能的机构，其负责人尽管也称为局长，但如果它们不在上级政府批准设立的工作部门序列中，也不属于同级政府直接领导，而是由同级政府有关工作部门归口领导管理，其负责人也不是政府组成人员。三是广电局、体育局、旅游局、乡镇企业局等，也行使执法、管理职能，但如果因同级政府工作部门数量的限制而定为事业单位，其负责人也不是政府组成人员。

综上所述，可以将地方政府组成人员概括为：依法具有法定职务名称的政府领导人员和该级政府直属的行使行政执法管理职能的工作部门正职负责人。