[摘 要]当前,我国社会保障事业的发展虽然已初具规模,但在运营和管理方面还很不完善,其中,因筹资方式而导致的问题尤显突出。开征社会保障税,完善社会保障筹资方式,应成为当前我国社会保障制度改革与完善的突破口。
[关键词]社会保障税;筹资方式
为社会成员提供社会保障,是现代社会政府的一项重要职能,而充足的社会保障资金是社会保障制度存在、发展和不断完善的基础,因此,确定合理的社会保障筹资方式是一国社会保障体系构建中的核心问题。
一
现阶段,我国主要通过征收社会保险费来筹集社会保障基金,这种筹资方式在运营和管理过程中暴露出了不少弊端。具体而言,主要体现在以下几个方面。
一是管理不规范。在现行的社会保障筹资方式下,多数省、市社会保险费的征收由地税部门负责,而缴费登记和缴费基数的核定却分别由劳动、人事、卫生等部门管理。如城镇企业职工的养老、失业、工伤保险由劳动部门管理;行政事业单位的养老保险由人事部门管理,而其中事业单位的失业保险又由劳动部门管理;医疗保险由卫生部门管理。由于管理部门分割,职能相互交叉,给社会保险费征缴带来了不少困难。
二是缴费基数不统一。社会保险费缴费基数是按企业工资总额的一定比例,由不同管理部门分别核定。在企业工资分配渠道多样化的情况下,各个部门对企业工资总额的口径掌握不一,采取不同的标准核定缴费基数,导致负担不均,企业意见很大,往往因此而不按时申报缴纳社会保险费,增加了征收社会保险费工作的难度。
三是覆盖面过窄。目前,我国社会保险基本上只在国有、城镇集体企业和部分行政事业单位中实行,一些乡镇企业、个体私营企业游离于社会保障统筹之外,不仅造成不同所有制企业之间负担不合理,而且使在这些未参保企业工作的职工下岗后或退休后基本生活得不到保障,给社会造成隐患和不安定因素。
四是征收刚性不强。社会保险费征收工作的有关规定基本是依据劳动、人事、卫生等部门有关职能制定的,强制性手段较少。目前,尽管社会保险费由地税机关征收,但由于指导社会保险费征收工作的规范性文件由地方政府制定,因其法律层次不高,刚性不强,影响了社会保险费征收工作的深入开展。特别是遇到拒缴、少缴或拖欠社会保障费时,地税部门想采取扣款、罚款和保全等强制性措施,但缺乏法律依据,执法难以到位。
二
从目前世界各国的情况看,社会保障筹资的方式主要有三种:一是征收社会保障税,即通过立法形式,以政府为主体筹集社会保障资金。这种形式的资金缴纳与支付均需要依据统一的规则,并直接构成政府的财政收入,同时,通过专门的社会保障预算进行管理。二是缴纳社会保险费,即由雇主和雇员以缴费形式来筹集社会保障资金,并由政府专门的部门对此进行管理和运作,但并不直接构成政府的财政收入。三是强制储蓄形式,即将雇主为雇员缴纳的保障资金及雇员按规定缴纳的保障资金,都统一存入个人专门的社会保障帐户,此笔资金及相应的利息收入均归个人所有,政府通常保留少部分的税收调节权。以上三种形式相比较,缴纳社会保险费所依据的是部门或地方性的法规,法律层次低,约束力不高,而且在管理上比较分散,不利于保证社会保障资金的征收和管理。采用强制储蓄形式,其有利的一面是考虑了收入与支出的对应关系,利益机制明显;其不利的一面是法律层次低,在经济发展不景气或企业经营不好时难以保证社会保障资金的筹措。而开征社会保障税将在如下方面显示较大的优越性。
第一,有利于规范社会保障基金的征收管理。通过开征社会保障税,由国家统一立法,统一征收标准,统一税基、税率,由税务机关统一征收,才能规范社会保障基金的征收管理,扩大社会保险的覆盖面,才能真正建立起统一、规范和完善的社会保障体系。
第二,有利于加强社会保障基金的征收力度。社会保障资金的筹集采用税收的方式进行,而税收的强制性和固定性特征将克服资金筹集过程中的种种阻力,杜绝拖欠、不缴和少缴的现象。
第三,可以彻底地实行社会保障基金的征收管理与监督使用分开,形成“税务征收,财政监督,劳动部门发放”的新管理模式,从而实现真正意义上“收支两条线”的管理体制,确保安全与完整。
第四,可以充分发挥税务机关的现有力量,精简原社会保险部门不必要的机构和人员,不仅有利于提高社会保障基金的征收效能,而且有利于减轻企业负担和降低征收成本。
因此,在我国社会保障资金来源缺乏应有保障,且资金管理和收支平衡存在较大困难的情况下,开征社会保障税将是完善我国社会保障筹资方式的理想选择。
三
社会保障税最早由美国在1935年开征,现在,几乎所有的西方国家都开征了不同形式的社会保障税,并取得了良好的效果。笔者认为,为了完善社会保障制度,克服现有社会保障筹资方式的缺陷,我国应借鉴国外成功的经验,尽早开征社会保障税。
目前,我国开征社会保障税的条件已基本成熟。
1.开征社会保障税具有社会心理基础。中央电视台《生活》栏目与国家统计局城调总队联合进行的“2000年百姓关心的十大生活话题排行榜”,医疗卫生改革、社会保障制度和失业与就业占据了前3位。这足以证明群众对社会保障的关切程度有多深。同时,政府和
理论界已经在开征遗产税、社会保障税等新税种上做了不少舆论宣传,而且宣传力度不断加大。2000年3月份的“两会”期间,政协会上就有“国家应尽早开征社会保障税”的提案,人大会议上朱基总理的政府工作报告中也强调了健全社会保障体系的措施:依法扩大社会保险的覆盖面和提高征收率;完善失业保险制度,逐步使下岗职工由
企业再就业服务中心保障基本生活转向享受失业保险;积极推进养老保险社会化管理。这些措施为社会保障税的开征奠定了基础。宣传力度的加大,社会保障改革措施的推进,都增强了人们对社会保障制度的心理预期。开征社会保障税是国家推行社会福利事业的一项重要措施,事关全体公民的切身利益,事关社会稳定和
经济发展,这项政策会进一步深入人心。
2.开征社会保障税税源基础基本具备。经过20多年的改革,经济货币化程度不断加深,私人收入积累也有了一定规模,物价相对稳定,工薪收入规模不断扩大,坦率地讲,工薪阶层已具备了一定的纳税能力。另外,国有企业通过改制、改组等一系列改革措施,已完成了三年脱困目标,基本上具备了纳税能力。而且开征社会保障税,“三资”企业、乡镇企业和个体私营企业都成为纳税人,使得国有企业的税费负担相对以前有所减轻,有利于改善其在不同所有制企业中的竞争地位。再者,从自身长远利益考虑,全体公民都希望被纳入社会保障体系,排除将来的养老、医疗、失业等后顾之忧。因为只有现在缴纳了社会保障税,将来才能享受到社会保障福利,所以在目前个体私营企业发展前景广阔的情况下,他们是愿意也有能力负担社会保障税的。
3.开征社会保障税具备了较为严密的组织基础。目前,我国税务机构遍布全国各地,拥有一大批经验丰富的税务人员,他们在长期的实际工作中积累了丰富的税收征管经验。开征社会保障税,可以充分利用现有税务机关的组织机构、征管装备和人力资源,充分发挥税务机关在人员素质、征管经验等方面的优势,大大提高社会保障资金的筹资效率,降低征收成本。而且,全国目前已有十几个省的社会保险费由地税机关负责征收,为开征社会保障税提供了较好的组织基础和征收经验。
四
开征社会保障税会触动方方面面的利益,涉及到千家万户。为了保证社会保障税征收的顺利实施,必须要加快与之相配套的一系列改革。
一是加快社会保障法制建设,增强社会保障基金筹集的刚性,依法规范和管理社会保障工作。
二是将社会保障税纳入财政总预算管理,建立社会保障税的收支独立预算与财政其他项目预算分开核算的管理体制,确保其专款专用。
三是建立社会统筹和个人账户相结合,权利与义务相对应,社会互济与自我保障相协调的养老保险体系。将职工在职时缴纳的社会保障税与退休后领取的养老金挂钩,体现在职时多缴退休后多得的原则。
四是深化工资制度改革,确保开征社会保障税后行政机关、事业单位的公务员及职工的收入水平不下降。
五是建立税务、财政、劳动部门定期联系制度。税务机关每月要向财政、劳动部门提供社会保障税收情况,劳动保障部门要将参保单位及其职工个人缴纳的社会保障税及时记入统筹账户和个人账户,确保参保单位和个人的利益不受损失。同时部门之间要做到社会保障税的信息资料共享,及时传递,有条件的要实行市、县之间
计算机联网管理,提高社会保障基金的管理水平。
五
建立与我国国情相适应的社会保障税制是一项复杂的系统工程,要使这项工程进展顺利,必须实事求是,从我国国情出发,借鉴国外的有益经验和做法,认真设计出切实可行的社会保障税制。
一是征税范围要宽。普遍性和公平性是建立社会保障制度所追求的两个重要目标,而且,社会保障有一个“大数法则”,即参加保险的人数越多,互济功能就越大,抗御风险的能力就越强。这充分说明社会保障实施范围越普遍,越能体现出公平性,社会保障的功能也越能得以充分发挥。因此,我国社会保障税的征税范围应当是我国境内的行政机关、企事业单位及其个人。具体包括:国家行政机关、社会团体、事业单位、国有企业、集体企业、股份制企业、个人独资企业、合伙制企业及其职工,以及外商投资企业及其中方员工。考虑到在
农村全部乡镇企业中开征社会保障税的条件尚未成熟,可先将有一定规模和符合一定条件的乡镇企业列入征税范围。
二是计税依据要规范统一。我国现行社会保险费的缴费基数是一定时期内直接支付给本单位全部职工个人的工资总额,包括基本工资、奖金、津贴和补贴等。个人缴费工资标准超过当地职工平均工资300%以上的部分不缴费,达不到职工平均工资60%的按60%缴纳。我国社会保障税计税依据的制定基本可参照上述做法。对于个体工商户、私营企业主等非工薪收入者的计税依据,原则上按工资收入据实核定;对不易核定的,可授权征收部门在当地上一年度职工月平均工资一定限度以内确定。
三是税目不宜过多。税目设置应与社会保障的项目相对应。目前,我国社会保障的项目主要有职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、女工生育保险等五项。前三项保险对社会经济
影响最大,其改革在各地进行得也最为广泛和深入;后两项保险在多数地方尚处于试点阶段,加之这些保险行业特点突出、覆盖面窄,故暂不宜将其作为税目,将来条件成熟时再逐步纳入。按照与现行社会保险制度相衔接的原则和大多数国家的通行做法,社会保险税应设置养老保险、医疗保险和失业保险3个税目,以后视情况再逐步增加工伤保险和女工生育保险等税目。
四是税率宜低不宜高。税率是税收制度的中心环节,税率的高低决定着纳税人的负担。目前,我国的经济水平和生活水平较低,企业和个人的纳税能力有限,社会保障税的税率不能定得过高。要在扩大社会保障覆盖面的基础上,将现行企业和职工3项基金总体负担率降低10个百分点,确定在30%以内。具体地讲,社会保障税税率可按税目分别确定单位、个人两档比例税率,3个税目的综合税率限定在工资总额的30%以内,即养老保险20%左右,医疗保险7%左右,失业保险3%左右,其中个人分别负担5%、2%和1%。
五是征收方式和管理应简便易行。社会保障税的征收应实行自行申报纳税与核定征收相结合的方式,即对账证健全的单位及个人,由单位自行申报纳税;对财务不健全、难以准确提供工资发放情况的企业和个人及自由职业者,由税务部门核定其应纳税额,再由参保人根据核定的数额申报纳税。社会保障税应不分企业性质和隶属关系,一律采取属地征收的原则,由各级地方税收机关负责征收。这样不仅有利于社会保障税与企业所得税、个人所得税的征管相协调,而且有利于降低征收成本,提高征收效率。
参考文献:
[1]李传永,戴诗友.我国
社会保障税税制设计的若干
问题分析[Ｊ].财经论丛,2000,(16).
[2]庞凤喜.论我国社会保障税的开征[Ｊ].中南财经大学学报,2001,(1).
[3]许建国.社会保险“费改税”的利弊分析及改革设想[Ｊ].税务
研究,2001,(4).
[4]陶成群.关于社会保险费征缴工作的若干思考[Ｊ],税务研究,2001,(2).
[5]香伶.
中国社会保障制度改革研讨会综述[Ｊ].
经济学动态,2001,(1).
减小字体
增大字体