【摘要】：本文认为，经济学有关政府在经济中角色定位的经典表述今天仍有意义，但市场经济条件下政府的角色定位应明确为提高经济体的交易效率。未来几十年内城市化将一直是我国必须面临的一个重要历史课题，将提高经济体的交易效率作为城市化进程中政府行为的总原则具有理论和现实意义。
【关键词】：交易效率 城市化 政府行为 政府角色定位

Government’s New Role in China’s Urbanization Process under Market Economy

Abstract: This paper maintains that classical theories on government’s role in economy still make sense, however the precise statement of government’s role under market economy should be improving its total transaction efficiency. It is reasonable and practical in the coming decades when urbanization will be a historical problem China’ government have to face with.
Key Words: Transaction Efficiency Urbanization Governmental Behaviour Government Role positioning


今天政府在经济中应扮演怎样的角色、哪些应作为、哪些不应作为早已为大多数理论和实践工作者所熟知。世界银行在《2020年的中国》一书中明确指出，在未来相当长的时间内城市化仍将是中国不得不面临的一个重要的历史课题。因此，关注未来相当长时间内中国城市化进程中的政府角色定位以及发挥作用的总原则，将比简单地关注政府在经济中的作用问题更具针对性也更具现实意义。
一、政府在经济中角色定位的经典表述
经济学很早就关注政府在经济中的角色问题。亚当·斯密在其不朽巨著《国民财富的性质和原因的研究》一书第五篇“论君主和国家的费用”一章中将国家在经济活动中的角色明确为：一，保护本国安全，使之不受他国的暴行与侵略，也即保护国防安全；二，保护国内人民使之不受他人欺负或压迫，也即保持司法公正；三，建立并维护某些公共机关和公共工程，主要是便利商业交易，促进教育事业发展 。奥尔森（Olson, 1982,1995,1998）以及公共选择学派的多数经济学家普遍强调政府的角色定位直接关系着一国经济发展的绩效。Shleifer(1997)、Shleifer and Vishny(1998)认为，在转轨国家，政府在经济中的角色在很大程度上影响其经济转轨，从本质上讲，向市场经济的转轨的一个必要的组成部分就是政府的转轨。Friedman(1962)认为，政治上的自由与经济上的自由相互促进，一个关注产权和自由市场的小型政府正是导致很多国家经济发展出现良好绩效的原因 。政府在经济社会中的角色主要包括：维护法律和秩序、规定财产权的内容、制定能够改变财产权内容和其他游戏规则的机构、对有关规则的争议进行裁决、强制执行合同、促进竞争、提供法定货币、从事对抗技术垄断的活动，进行社会救助和慈善事业等 。Barro(1997)认为，经济体中的民主程度能遏制政府的权力，限制政府官员敛聚个人财富和执行公众不认同的各种政策的可能性，因此引入充分的民主程序有助于政府角色转换，有助于经济发展 。
这些经典表述为我们认识政府在经济中的角色定位提供了理论借鉴。但由于它涉及众多层面不同、难易不同的内容，并且各位经典作家针对的国家对象、发展时期存在很大差别，因而在实践中的操作性较差。比如，斯密称建立和维护公共工程是政府承担的主要义务之一，这对那些具有很强公共产品性质以及私人不愿意参与建设的工程而言具有合理性，因为完全依赖私人提供会产生供给不足，不利于经济发展。但近年来世界银行和很多国家的实践表明，只要制定好相关的法规和制度保障，让私人在基础设施、公共工程、政府服务、提供教育等方面进行参与（萨瓦斯，2002）、甚至将很多政府服务直接进行民营化等措施均能收到比政府提供更好的效果（施莱弗，维什尼，2004）。另外，近年来世界银行有关什么是政府治理、如何进行政府治理等研究也表明，一个好的政府治理对降低经济运行成本、提高经济体交易效率具有重要意义(World Bank,2000c)。这些实践和研究表明，重新认识并丰富政府在经济中的角色定位等理论已成为现实发展的必然。
二、市场经济条件下政府的角色应定位为提高经济体交易效率
现在，向市场经济的过渡已成为世界上大多数国家不约而同的一个前进方向。在市场经济条件下，提高经济体的交易效率，为自由市场和“经济人”自由进行经济活动创造良好的制度和规则环境，正是政府应该扮演的角色。
第一，市场经济的根本特征是自由竞争，自由贸易，而自由竞争和自由贸易是否顺畅进行则首先有赖于产品是否顺利被生产出来，其次还依赖于市场法规、制度、环境以及各种交易技术、交易工具等总和而成的交易效率高低。如果该总和交易效率低，那么现代以劳动分工和专业化为基本特征的产品生产过程也将受到很大限制。因为劳动分工和专业化的程度越高，生产效率就越高，但与此同时产品生产对产品交换和贸易的依赖就会更加严重。相反，在交易效率较高情况下，生产得以顺利进行，随后的贸易活动也能够顺畅进行，整个社会化大生产也能顺利运行，“经济人”和国家便能双双受益。从更深层次来看，影响交易效率高低的因素首先在于私有产权能否受到法律的保护，如果私有产权不受到法律保护，交易效率必然十分低下；其次一个安全、有效的交易环境和条件也十分重要。杨小凯，张永生（2000）曾记述了一个例子。印第安人一直到16世纪仍然没有私有财产的概念，我们今天视为偷窃的行为在那儿是合法的。任何别人的东西，部落中的人都有权共享，连打仗抓到的俘虏，每个人都可以从他身上扯一根头发以示共享。白人殖民者占领北美后，曾有意将土地划归私有，分发给他们所有权法律文件，可当殖民者走后印第安人又将土地合在一起 。在这样的环境下，交易效率必然极低，经济发展也会受其祸害。
第二，本文所说的“交易效率”（交通、通信基础设施等硬条件与规范经济活动的各种法规、制度、社会诚信等）在一定程度上属于一种公共产品。在没有政府干预的瓦尔拉斯体制下，常常会出现供给不足。因此，这些“经济人”不愿为或没有积极性去从事但的确是“经济人”活动顺利开展所必须具备的活动或条件，正是政府的用武之地。
有些“交易效率”条件私人虽然能够提供，但是在缺乏相关法规环境或者由于某些体制限制下私人是不愿意“作为”的，在这种情况下，政府作为经济活动的保驾护航者也是可以大有作为的。比如，改革开放之初，我国基础设施落后，法制状况落后不堪，有些海外的“经济人”的确有从事这些活动的积极性，但在只有政府财政拥有基础设施建设权限制下，这些活动便不能开展，从而经济活动只能在一个低下的交易效率环境下运行。
第三，在社会主义市场经济条件下，说“政府官员是老百姓的父母官”具有一定局限性，因为老百姓才是国家的主人，而政府官员只不过是代表老百姓进行国家管理的代理人。讲“政府官员是老百姓的父母官”不能体现这种委托－代理关系，反倒颠倒了主次，搞错了政府在经济中的角色，也会使得政府不以交易效率提高和服务于“经济人”的经济活动为目标成为可能。正确的说法是，“政府官员是人民群众的公仆”。这体现了人民群众与政府官员的委托——代理关系，又能端正政府的角色定位。随着向市场经济的转轨，交易活动的重要性会不断提升，因此，提高经济体的整体交易效率恰当地体现了政府在市场经济中的角色和作用。
三、我国城市化进程中的政府行为目标、原则与可操作性
改革开放以前，出于政治和军事上的考虑，我国几乎不存在比较系统的城市化政策，政府对是否进行城市化以及如何发挥自身作用也没有通盘考虑。从当时的情况看，快速地进行重工业化而将城市化置于次要地位具有一定积极意义，它为迅速巩固新生政权，抵制和瓦解帝国主义的封锁和围扑起到了积极作用。
改革开放以来，党和国家的工作重点开始转到经济建设上来，如何推动经济持续健康发展，不断提高我国综合国力，改善人民生活水平已成为各级政府工作的重点，因此，重视城市化并明确政府在城市化进程中作用开始变得重要起来。但1978年以来二十多年的城市化经验和教训表明，缺乏一个系统的有关政府在城市化进程中作用的理论认识，结果致使我国的城市化进程走了一条十分曲折的道路。1978年以来，我国已逐步确立了向市场经济转轨和不断提高经济建设、推动经济发展的正确道路，因此，“提高交易效率”应成为政府在城市化进程中的行为目标和总原则：
第一，传统上认为，工业化为主，城市化为辅，只有工业化才是经济发展的推动力。1980年代以后各国的实践和经济学的进展表明，城市化适度超前也能内生出相应的工业化和经济发展。城市化在其中的作用主要表现在它通过将人和企业活动集聚在一起而大大降低了人们和企业进行生产和交易活动的总成本，使单位交易效率大大提高，集聚于其中的人和企业的劳动分工和专业化程度上升，相应的知识积累、创新、技术进步速度加快，信息传递效率提高，从而使经济发展进入一个良性循环的轨道。市场经济诞生以来各国的经济发展实践日益表明，市场经济越发达，整个社会对贸易活动的依赖就越强烈，交易效率和城市化的重要性就越明显。因此，一个明智的政府应认识这一机制，将提高经济体的交易效率作为城市化进程中的政府行为总目标，这不仅能推动城市化，而且也可推动经济发展。
第二，政府在城市化进程中的作用总的来说是提高交易效率，让“经济人”理性地进行经济活动的区位选择，使城市化与工业化、经济发展协调发展。如何才能保证政府的所作所为的确能够提高经济体的效率？
这里有两个总的原则比较有效：一是“不与民争利”，二是“模糊面纱”。所谓“不与民争利”是指政府若想通过某一措施（比如引进交通、通信技术，修建一条公路、铁路，推行网络化和电子商务、允许农民进城定居、允许生产要素跨地区、跨国界流动等）提高经济体的交易效率，必先看看这些技术、工具、措施由私人提供的有效性，只有在私人或企业不愿意提供，或者由他们提供无效率时，政府才可着手实施。所谓“模糊面纱”（the veil of ignorance）就是指政府在出台一种改进交易效率的制度措施时，不管“经济人”站在什么位置，他都会感觉到公平。比如，政府认为，限制农民向城市流动有利于提高交易效率，但这显然不满足“模糊面纱”原则，因为这一制度条件对城里人有效率，但对农村人是歧视，因而它对经济体是无效率的。又如，政府决定资助修建地铁项目，若你是政府官员，这可显示自己政绩，你肯定欢迎，若你是普通市民，你也会欢迎，因为不管它是否就建在你家门口，这均意味着你未来时间内出行将更加方便，办事效率会更高。因此，这肯定会有助于“经济人”自主进行经济决策。毫无疑问，在这两个原则下出台的政策、法规措施将既具公平性也具有效率性。一是摆正了政府在城市化和经济发展中的“守夜人”、“裁判员”、“服务员”角色；二是划清了政府与“经济人”之间的活动范围与界限，为“经济人”进行经济活动创造了好的条件。
第三，从交易效率的内涵看，一国总和交易效率的提高，不仅依赖于自然、地理等自然条件，而且还依赖于交通、通信、信息化基础设施、交通工具、交易技术水平，同时还依赖于社会传统、法制诚信水平、开放程度等制度条件。因此政府在提高经济体交易效率方面可大有作为。但交易效率结构的特殊性告诉我们，交易效率硬条件的改进比较容易，而交易效率软条件的改进则比较缓慢。原因是交易效率硬条件改进主要依赖于技术、基础设施、交通工具、交易技术等。即使一国或一地不具备这些条件，但只要它认识到其重要性，就可通过国际贸易、技术设备引进等市场化形式来获得。相反，能够提高交易效率的各类制度措施的引进却并不那么容易，并且还会受文化、风俗、传统等多方面因素制约。这表明，在发展中国家或转轨经济国家的城市化进程中，如何推进交易效率软条件的改进将成为推动城市化和经济发展问题的关键。
从我国现阶段的情形来看，目前各级政府已充分认识到改变交易效率硬条件对提高地方经济实力、推动经济发展重要性的认识。但对各种制度条件对经济发展的作用的认识还不很清楚，或者尽管清楚，但并没有激励去改变。原因何在？
从各种制度条件的供给一方看，当前我国对政府官员绩效的考核机制存在偏差，仅仅将地方交通、道路、电信、工厂大楼、财政收入等可见性政绩列为考核重点，而未将政策透明度、政府服务效率、老百姓感觉到的办事方便程度、法制安全状况、生活压力指数、经济人进行经济决策的自由度、私有产权受保护状况、银行体系的竞争性等列入考核范围，结果滋生了官员的机会主义行为；另外，我国在政治、法律、管制等制度环节没有引入相应的竞争机制，也没有深入研究与市场经济相适应的政治、法律与管制等制度条件的本质特征，结果政府自然失去了提高经济体交易效率软条件的压力和动力。比如，在美国不用行贿就可得到加急的出国护照，原因是每一个城市的公民均可在其他城市办理出国护照。如果一地的政府官员问他索要贿赂，公民便可弃他而去，到其他地方办理护照。在这里，政府服务的竞争性提供推动了护照办理速度和政府办事效率的提高；从各种制度的需求者——公民、企业角度看，他们还不能完全跨地区、跨行业自由流动。如果公民、企业能完全自由流动，那么制度环境、基础设施等交易效率软硬条件好、适合于他们生存的地方便会发展起来，而那些不好的地区便会衰败下去。结果，“经济人”用脚投票的结果就会使有效率的政治、法律和管制制度以及相应的城市化程度内生出现。今后，只要这些方面的改革措施出台并得到充分实施，我国的总体交易效率必然会提高，城市化和经济发展也会不期而至。
第四，政府在城市化进程中的作用总的来说是提高经济体的交易效率，让“经济人”理性地进行经济活动的区位、行业选择，使城市化与工业化、经济发展协调发展。这一总原则出发，当前针对城市规模大小的限制、给予不同城市不同的外资引进权限、税收优惠权、融资审批权、土地批租权和改革开放的快慢程度，限制公民、产品、生产要素跨地区移民与流动等各种歧视性政策措施都应根除，或部分地实行市场化改造，真正使各省市、各地区在城市化和经济发展中处于机会均等状态；而政府则集中精力去从事“经济人”不愿为、无力为、不能为的城市治安、社会稳定、司法监管、空气河流污染、环境保护、社会保障、贫困救助等“社会基础设施”方面，真正履行公民赋予它的光荣职责，为中国在未来时间内经济的可持续发展和人民生活水平的提高奠定坚实基础。

参考文献

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