〖内容提要〗作者认为，在非典时期或后非典时期维护市场秩序，刺激经济增长，经济法具有民法和行政法不可替代的重要作用；经济法通过对非典型带来的外部性进行调整，以达到规范非典商品市场，促进经济发展的目的；国家为了刺激经济发展虽然出台了一些政策，但也存在一些问题，因此，作者提出减免农业税、制定贴息贷款实施细则、杜绝减免税费一刀切和实施财政补助政策的建议

关 键 词： 经济法 非典

今年春季以来，非典(SARS)在我国广东和华北等部分地区肆虐，打乱了人们正常的工作秩序和生活秩序。从目前的医学研究来看，SARS疫情的发展具有一定的不确定性，给我国控制SARS疫情带来一定的难度，虽然现在评估SARS疫情的实际影响还为时过早，但毫无疑问，非典已经深刻影响着人们的行为方式和行为选择，非典已经引起人们对诸如卫生习惯、现代教养、国民素质等一些司空见惯的现象进行反思。就经济领域而言，非典对于旅游业、餐饮业等服务性行业的打击十分严重，同时也给生产、销售非典药品、严峻考验，经济法作为法律系统中的一个子系统，已经并正在防治非典中发挥着重要作用，在此我们想通过对经济法价值的再认识，使非典这一坏的事件产生好的结果。
一、 在非典时期或后非典时期维护市场秩序刺激经济增长
经济法具有其他部门法不可替代的重要作用
（一）、在非典时期或后非典时期经济法具有民法不可替代的作用
非典给我国的经济发展带来的负面影响是复杂的，民法调节无法消除该种影响。
第一，传统民法以个人为本位，以权利为主导，强调个体的权利、平等和自由。它通过设定权利义务来划定国家和其他个体不得随意进入的私人空间，使私人的物质生产、交换和消费活动摆脱政府干预，实现意思自治。非典时期或后非典时期要修正紊乱的市场秩序，维持、促进经济增长需要国家进行干预，公权介入私域与民法基本精神相左而与经济法理念相合，经济法原本就是国家干预之法，非典时期或后非典时期维护经济秩序促进经济增长具有任何部门法都不具有的优势。当然，经济法的干预是以保护社会公共利益，促进经济增长等社会本位为标准，否则就是干扰市场经济。
第二，民法遵循优胜劣汰游戏规则，民事主体追求私益最大化，这样民法有利于保护市场竞争中优胜者利益，而疏于对弱者利益的保护。此种性质决定民法只能要求民事主体消极地不侵害社会公共利益，而不要求其积极地促进社会公共利益，这也是民法过分强调市场之手的必然结果，正如孟德斯鸠所言：“民法以私人利益为目的，……”。 在非典时期或后非典时期要维护经济秩序促进经济增长等公益，必然要求不仅要考虑市场主体的利益，更要考虑社会整体的利益，特别是非典肆虐时期，保护社会整体利益尤为重要。所以国家必须采取一切措施，包括牺牲部分市场主体的利益，来保护社会公共利益，对此民法是心有余而力不足，经济法却有了充分发挥其调节功能的舞台空间。国家采取限制“非典商品”2价格就是经济法调节功能的体现。
第三，民法虽然是市部场经济的基本法，但它不调节或不能有效调节市场经济的外部性问题，因为民法只强调形式平等或起点平等，而不考虑或很少考虑结果公平。非典则既可能给市场主体带来意外的商机，使其在短期内获取意外的高额利润，也可能给市场主体带来巨大损失，对此类外部性问题民法无能为力，民法既不可能限制因非典而意外获取高额利润的企业之利润率，也不可能给因非典而遭受打击的企业任何救助，这显然不利于非典时期或后非典时期经济秩序的恢复和保持经济健康增长。经济法则具有处理市场经济外部性问题的天然功能，对因外部性问题致使市场主体意外遭受重大损失的，国家可以通过补贴救助、贴息、减贷或减免费税等进行调控，对因外部性而意外获取高额利润的，国家通过价格等手段限制其利润率。当然，经济法并不解决所有的外部性问题，只有外部性问题威胁社会公共利益时才予以解决。
另外，民法主要调节微观经济，可以说民法在宏观调控方面无能为力，而经济法的市场规制法和宏观调控法却可以分别调整微观经济秩序和宏观经济平衡，还可以对宏观经济和微观经济进行综合调整。
第四，民法虽然平等地保护市场竞争中的每一个个体，但由于各种复杂的因素导致竞争的结果总是分出强者与弱者，民法平等保护每一个体实质上演变为只保护强者，弱者无法获得民法的保护，而经济法恰恰提供了保护弱者的机制。在非典疫情肆虐初期，贫困人群染上非典无钱医治，由于没有充分认识到非典危害的严重性，采取民法调节的结果是部分贫困患者因无钱医治而成为非典的传播者。非典疫情迅速蔓延不能不说与民法调节乏力有关。国家认识到疫情对社会公益的严重危害后，进行有效干预，包括对贫困非典患者和农民患者提供完全免费治疗，疫情得到有效控制，这是国家自觉运用经济法调节的结果。经济法保护弱者是出于社会公益而不是杀富济贫。
通过上述分析，我们认为，经济法在非典时期或后非典时期维护经济秩序、促进经济增长以及保护社会公共利益方面具有民法不可替代的作用。
（二）、在非典时期或后非典时期经济法具有行政法不可替代的作用
第一，从法的价值取向方面看，行政法的作用有限。在公私法划分中，行政法属于公法，行政法是关于权力资源配置之法，公权力配置的法理依据是安全优先兼顾效率、秩序等其他价值取向。行政法的价值取向使得配置权力资源的硬件系统――行政机关或官僚组织先天具有追求安全的倾向。世界银行首席经济学家斯蒂格里茨认为，行政机关或官僚组织至少有下列问题：一是行政机构主要目标是追求机构最大化。正如尼斯坎南（W.A.Niskanen）所得出的结论那样——官僚们关心的不是效率、赢利、优质服务等目标，而是工资、办公室的舒适程度、公众中的声望等，所有这些都与机构的规模有关；二是官僚组织及官员们厌恶冒险使得官僚机构创新能力衰退。厌恶冒险使得官员们办任何事都要考虑安全问题，故而习惯于办事拖拉、推诿而不在意这种官僚作风的社会损失。追求安全、厌恶冒险使得行政法处理应急事件、突发事件的能力大打折扣，往往丧失了解决问题的最佳时间。经济法横跨公私法两大法域，在个人本位和社会本位、个人正义和社会正义的冲突中，经济法选择了社会本位和社会正义，经济法关注的不是某一个具体的个人，关注的是社会整体的效率、秩序、安全、公平和正义。反不正当竞争法、反暴利法、价格法、产品质量法都能够在非典时期在控制价格保障供给等方面发挥重要作用。有关部门已经处理数十万件非典商品案，依据的绝大部分都是经济法规范。从经济法的产生来看，其产生或者是出于应对经济危机的需要，或者是用于解决战争或战后一些经济问题和社会问题，因此，经济法在处理和解决突发事件方面具有优势。
第二，从调整对象方面来看，行政法的作用有限。行政法学界将行政法定义为“调整行政主体行使其职权而发生的各种社会关系的法律规范和原则的总称”。 此种界定过于宽泛，行政法调整的领域应当是行政组织法与行政救济法。“行政法的要害是程序法，而非实体法”； “行政法是公法的一部分，它规定行政机关的组织和职权，并规定公民在受到行政行为侵害时的行政救济” 。行政法应着重以程序法为核心展开研究，其精髓在于控权，在于维持公权力与私权利的力量平衡。 行政法的调整对象决定了其在防治非典中只能发挥有限的作用。关于经济法的调整对象尽管学术界尚未取得共识，但对于价格法、税法、计划法、产业结构法、金融调控法等宏观调控方面的法律，以及反垄断法、反不正当竞争法、反倾销与反补贴法、消费者权益保护法、产品质量法和广告法等市场秩序方面的法律属于经济法的调整对象却无异议。前者关注的是整体性和社会本位等宏观总量的平衡，后者关注的则是排除市场障碍，维护经济发展的微观秩序，所谓“宏观着眼，微观着手”。非典时期维护秩序尤其是经济秩序，控制物价尤其是非典商品价格，保障供给以维护经济秩序从而维护生活秩序和社会秩序，市场秩序规制法发挥了十分重要的作用；后非典时期使国民经济保持较高的增长速度，关注社会整体利益，以及非典肆虐时期保护社会整体利益，宏观调控法有充分发挥其调节功能的空间。
第三，从调整方法方面来看，行政法的作用有限。行政法调整方法如命令、批准、许可等具有刚性特征，在行政领域内是行之有效的方法，一旦超越其适用范围，或者无功而返，或者破坏法治。非典涉及的领域极其广泛，对人的生活方式、行为方式均产生重大影响，经济领域提供的物质是人们生活的基础，用行政法的调整方法解决非典时期或后非典时期经济领域内的问题显然不是合适的选择，只有经济法才有能力解决这些问题，例如为了维护市场秩序，国家发展改革委员会分四种情况对物价进行干预和监控：一是造谣惑众，即捏造散布涨价信息，大幅度提高价格；二是牟取暴利，即生产成本和经营成本没有发生明显变化，经营者为了牟取暴利大幅度涨价；三是率先涨价，即在某一地区或者某些领域带头涨价；四是囤积居奇，致使商品价格大幅度上涨。在具体把握上采取三种形式：一是在生产环节实行利润率控制。比如生产口罩的企业规定企业利润率不能超过5％，或者是多少，由各地政府根据当地实际情况来定。二是流通环节实行差率控制。比如消毒液，如果10块钱的消毒液加20％的差率的话，它就是12块钱，也就是高来高走。三是最高限价。比如北京市对“八味方”实行最高限价，对口罩也实行了最高限价。
另外，从法规范体系方面看，行政法规范主要是行政组织法和救济法，对防治费典，刺激经济增长很难发挥直接的作用，而从我国现行经济法规范体系构成来看，宏观调控和微观规制方面的立法已经具备应对非典产生一系列经济问题的基本框架。

二、在非典时期或后非典时期
经济法通过对市场主体的利益调整刺激经济增长
（一）、经济法对部分企业（包括行业）因非典而意外获暴利的调整
由于“非典”疫情的发生，“非典商品”的市场供求矛盾突现，比如，在广州疫情初期，一包板兰根买到150多元，在太原，北京等地消毒液的价格一夜之间上涨了5—10倍，而且供不应求，一些清热解毒的中药材更断货。另据《北京青年报》5月5日报道：“北京市场口罩日需求量达到100万只，而市场供应量只有80万只，市场缺口在20万只，消毒液日需求量在20多万瓶，但是目前市场供应量只有10多万瓶，市场缺口在10多万瓶。” 非典商品出现了严重的供需缺口，北京、重庆等地政府先后公开向全国征购非典商品。从其他媒体上可以看到并证实，其他省市也存在着不同程度的供给紧张状况。非典商品脱销，商家立刻转产牟利。这是我国经济体制改革的成果，是市场引导企业的结果，应当肯定，但是有的企业趁机浑水摸鱼、瞒天过海，大量生产销售假冒伪劣非典商品，坑害消费者，扰乱市场秩序，严重破坏了抗击非典活动，威胁全国人民的生命健康。对此各级政府都加大了打击力度，各种新闻媒体也不断公布国家或地方政府的处罚结果，与此同时最高人民法院、最高人民检察院于5月14日公布《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，并于15日施行。这对遏制生产销售有假冒伪劣非典商品起到积极作用。有了《解释》、《产品质量法》、《反不正当竞争法》，市场秩序得到法律保障。
对于生产销售合格的“非典商品”的企业是否可以制定高于其成本五、六倍甚至十几倍的价格出售其产品，对此人们有不同的看法。但各级政府几乎全部赞成，并采取了一些措施限制非典商品的价格。4月21号，国家工商总局发布了《加强防治非典型肺炎药品监督和管理工作的紧急通知》，通知要求“严禁相关经营者哄抬防非典商品（本文所指“非典商品”，是对与预防和抗击非典相关的药品、口罩、温度计、消毒水和隔离服等相关商品的总称）售价”，强调要“积极配合物价部门，重点查处那些囤积居奇、欺行霸市、哄抬物价的行为”。之后，宁夏、新疆、重庆、北京、河南、山西、湖北等省市也纷纷出台价格管制措施，并对严重违反者加以严惩,湖南省在采取价格控制措施后,不久公开曝光了5起借“非典”之名的价格违法行为的处理结果，中央和地方在价格方面的措施主要有： 1、重申凡是实行政府指导价和政府定价的药品，严格执行政府原规定的价格； 2、采取了制定最高限价和批发零售环节的差价率的措施； 3、开展专项检查，设立24小时举报电话，并在媒体上曝光处理结果。我国<<价格法>>第6条规定“　商品价格和服务价格，除依照本法第18条规定适用政府指导价或者政府定价外，实行市场调节价，由经营者依照本法自主制定。”.所以，只要“非典商品”没有列入国家定价或国家指导价的目录，企业完全可以根据市场供求关系，决定自己产品的价格，任何单位或个人不得干预。我国<<价格法>>还规定了政府干预价格的措施有二：其一是国家和省级政府制定政府指导价、政府定价的商品目录，并予以公布。 中央定价目录由国务院价格主管部门制定、修订，报国务院批准后公布。 地方定价目录由省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定，经本级人民政府审核同意，报国务院价格主管部门审定后公布。其二是国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。但省、自治区、直辖市人民政府采取的干预措施，应当报国务院备案公布。就目前的情况来看，各省对“非典商品”实施价格干预措施，必须具备两个条件才具有法律效力，首先将其采取的“非典商品”价格干预措施报国务院备案。其次是国务院备案后及时向社会公布。否则，各省采取的“非典商品”价格干预措施就是没有法律依据的或非法的。就第一个条件而言，笔者无从了解。但就第二个条件来说，笔者查阅了有关报纸及其他资料，并未发现那个省以法律规定的形式公布其干预“非典商品”的目录。这就使各省采取的“非典商品”价格干预措施的合法性大大降低。再者，从理论上进，实体法一般不具有溯及力，除非有明确规定。因为不能要求人们遵守一个没有公布的法律。所以凡是在地方政府颁布“非典商品”价格干预措施前的行为，都不应当受到处罚。据此，笔者认为：第一，为了有效抗击非典，严厉打击个别企业哄抬物价、牟取暴利，严重扰乱市场秩序的行为，各级政府应当尽快依法制定有关措施，报国务院备案后，及时以合法形式向社会公布。第二，不得对“非典商品”价格干预措施公布前的企业行为，进行处罚。
(二)、经济法对部分企业(包括行业)因非典而意外遭受重大损失的调整
非典疫情对我国经济造成的负面影响虽然现在还难以估计，但对我国经济的负面影响确实存在，为了使非典对我国经济负面影响减少到最低限度，党中央提出，一手抓非典防治，一手抓经济建设的英明决策。要落实党中央这一英明决策，必须分析非典对我国经济的影响，然后采取切实可行的措施。
从消费与投资来看，非典对消费者消费预期的影响主要是非典高度传染期间，消费者尽量减少外出购物，消费者的消费支出会出现较大的下降，因此，对零售行业冲击比较大。由于，投资行为有具有确定性和理性的特点。投资行为一旦开始或投资计划一旦确立则很少受外部环境的影响，所以在非典疫情发生初期对其影响不大，但是如果非典疫情不能在短期内得到有效控制，则可能对投资产生一定的影响。
从行业来看，受非典影响的行业主要是：
1．对旅游业的影响。从调查的数据来看，非典对旅游业冲击最大。首先是国家取消了“五一”旅游黄金周，其次是国内外游客因怕传染上非典而取消了其旅游计划。据《中国青年报》 2003年5月16日 报道在全国众多同业中率先改制(管理层持股49%、国有股占51%)的中国康辉旅行社老总李继烈指说：“本来形势很好，去年一季度收入两亿多元，预计今年同期将达到4亿多元，全年突破20亿元没问题。谁料想非典打破了一切。”国内规模最大的首都旅游集团老总梅先生说：坦陈损失：“自‘五一’至今，已损失4亿元左右”。而旅游业收入在北京经济整体中占6%。2．对零售业的影响。由于"非典"传播的主要媒质是空气,这迫使人们减少外出次数,尤其减少进入防范措施不严格的公共场所,大型的购物场所就是其中主要的回避对象之一。这种现象在大城市特别是疫区中的超大型商场表现的非常明显。因为生活必需品需求弹性不大,另外，人们可以到小型的集贸市场或小型超市购买生活必需品。所以大型的零售行业的上市公司受到比较大的影响。3．对交通运输业的影响：由于人们大量减少外出机会，最大限度地不去人员拥挤的公共场所，降低与可能的病人接触的机会，以降低染上非典型肺炎的槪率。加之各单位出 (于对本单位和职工的负责，原则不让其职工出差。于是，人们大量减少了外出，交通运输业尤其是航空车船旅客运输服务业)因此受到较大的负面影响。4．对医药行业的影响。对医药行业的影响主要是与生产销售非典商品有关的企业。这可以说“几家欢乐几家愁”。据我们调查，只有少数企业因非典而获较高的利润。这是因为国家及时采取确实有效的价格调控措施，使的部分企业销售量增大，但利润下降。而部分企业因原材料采购实行市场价格，成品药实行国家定价，非典型使部分原材料涨价但成品药却不得提价，这样一来，这些企业也受到较大的非典冲击。比如，在正常的市场行情下，广州清平药市金银花、连翘、苍术、板蓝根等中药材价格一直比较稳定，但自发生非典疫情以来，一些与防治非典有关的中药材价格一路攀升，平时10多元(公斤价，下列品种均同)的金银花到4月下旬最高卖到100多元，13元～16元的连翘卖到40多元，6 元～7元的苍术卖到120元～150元。尽管国家对防治非典的产品进行临时价格干预，使中药材价格开始大幅回落，目前清平药市金银花降到40多元，连翘降到30多元，苍术则回落到40多元。但是整体上，这些药材价格较正常时期已经涨了4倍。5．对农业的影响。非典对“三农”的影响主要在两个方面：其一是农民减少了农业投入。我国的贫困人口大部分在农村，农民的收入很低，他们将自己的微薄收入用于防治非典，必然减少农业投入。其二是全国各地对交通运输实行严格管制，增加了运输成本和对非典的恐惧心理，从事交通运输的人现在少了，这无疑增加大了农产品销售困难，使农民的收入减少。如每年的四五月，是荔农对荔林追加肥料，喷洒药剂防止裂果的时候。然而今年的非典使荔农对荔枝销售信心不足，一些荔农干脆放弃管理。鉴于上述情况，要减少非典型的影响，刺激经济发展，就必须采取确实可行的宏观控制措施。只有这样，才能真正落实党中央提出的一手抓非典防治，一手抓经济建设的英明决策。因此，国务院与地方政府纷纷出台了一些宏观控制措施。这些措施大致可以分为三类：第一是减免税收的优惠政策。如财政部、国家税务总局5月１１日发出紧急通知，决定对受“非典”疫情直接影响比较突出的部分行业在２００３年５月１日至９月３０日期间实行税收优惠政策。这些行业和部分优惠措施包括：对民航的旅客运输业务和旅游业免征营业税、城市维护建设税、教育费附加。各省、自治区、直辖市人民政府可以根据当地疫情和对相关行业生产经营影响的实际情况，决定在全省（自治区、直辖市）范围内或本省（自治区、直辖市）的部分地区实行如下税收优惠政策：1、对饮食业、旅店业减征、免征或缓征营业税、城市维护建设税、教育费附加；2、对出租汽车司机免征个人所得税或降低征收定额；3、对出租汽车公司和城市公共交通运输公司减征、免征或缓征营业税、城市维护建设税、教育费附加。对出租汽车公司减免的税收必须全部用于调低出租汽车司机向公司上交的承包费。之后，北京、上海、广东等地相继出台了相应的调控措施。 第二是减免行政事业性收费。如国务院减轻企业负担部际联席会议也发出《关于防治非典期间对部分行业减免行政事业性收费的通知》，决定自2003年5月1日起至2003年9月1日止，对受“非典”影响较大的餐饮、旅店、娱乐、民航、旅游、公路、水路客运、出租汽车等行业实行减免行政事业性收费的政策。 国家减免的行政事业性收费主要包括：对餐饮、旅店、旅游业、集贸市场收取的集贸市场管理费、个体工商户管理费、企业注册登记费中的年检费、卫生监测费、卫生质量检验费、预防性体检费、疫情处理费、环境监测服务费、排污费、占道费、城市排水设施有偿使用费或城市污水处理费、公路养路费、机动车辆安全检验费； 对娱乐业收取的个体工商户管理费、企业注册登记费中的年检费、卫生监测费、卫生质量检验费、预防性体检费、疫情处理费、环境监测服务费、排污费、城市排水设施有偿使用费或城市污水处理费、公路养路费、机动车辆安全检验费； 对航空公司收取的企业注册登记费中的年检费、环境监测服务费、排污费、城市排水设施有偿使用费或城市污水处理费等。第三是贷款优惠政策。如5月13日，财政部又发出紧急通知，决定对受非典疫情影响严重的中央民航和旅游企业的短期贷款给予财政贴息。贴息贷款额度，根据企业2003年5月1日至9月30日发生的用于支付人员工资费用、必要的保障性供给等与正常生产经营直接相关的费用的短期贷款数额确定。短期贷款贴息期限为5个月。毫无疑问，在非典时期和后非典时期，中央和地方政府所采取的上述措施，对刺激经济增长将发挥重要的作用，但我们认为也存在一些问题值得进一步研究： 第一，上述政策没有考虑到非典对我国第一产业的农业和人口最多的农民的影响。上面我们已经分析过，非典给“三农”造成的损失是现实的：非典导致农副产品销售困难，使蔬菜水果烂在田头坏在枝上、水产禽畜无法按时出塘出栏。这种损失并非市场供求关系所致，而是非典所为，在这种情况下，仍然将农民交给市场是不可取的。笔者认为，首先，各级政府部门除了严防死守杜绝疫情向农村蔓延外，应当采取一切措施帮助农民开拓销售渠道；其次，要根据实际情况，考虑减征农业税，以此保障农民收入，维持农民的正常生活。 非典时期减征农业税，不仅合情合理，而且也符合政策法规。国家的农业税收条例规定，在纳税人的农作物遭受水、旱、风或其他不可抗拒的自然灾害时，可减征或免征农业税。非典打击农产品的销售，无异于水、旱、风等自然灾害，因此考虑减征农业税是合理合法的。第二，贴息贷款要有实施细则，否则贴息贷款就成为宏观控制调控的空头支票。从目前中央和地方出台的政策来看，贴息贷款怎样实施并未规定：诸如由谁贴息，到什么银行或哪个政府部门申请贷款，哪个部门审批等都没有具体规定。这就给企业申请贴息贷款造成一定的难度。因此，笔者认为应当尽快解决这些问题，使贴息贷款具有可操作性。只有这样，才能真正使贴息贷款发挥其宏观控制的作用，使中央的一手抓非典防治，一手抓经济建设的决策落到实处。第三，减免税费不能搞一刀切。一般来说，有关企业会积极根据国家或地方政府的规定申请减免税费。问题是我国幅员辽阔，各地区遭受非典打击的严重程度差别很大。因此，减免税费不能不分青红皂白，搞一刀切，而是要根据各地区、各部门具体情况决定是否减免税费。国家也应当尽快制定具体的实施办法，使减免税费的政策更具有可操作性。各地区、各部门必须严格按照国家税收法律、法规办事，一律不得违反规定擅自减免税收。第四，我国各地区的经济发展很不平衡，而且治疗非典的费用非常高，根据我们在上海调查，即使是轻症患者每人每天要1000----2000元，重症患者每天至少需要3000---4000元。这笔费用全部由地方财政支出，对一个经济发达的地区来说问题不大，而对于一个贫困地区来说却难以承担。比如江苏的经济情况比较好，在还未发现非典型S疫情时就可以投入了2亿元；而山西是贫困地区，在确诊病例近400例时，政府只投入了1.18亿（其中包括中央4300万）。众所周知，病毒没有地区界线，单个区域防治的好坏对其他地方的情况有直接的影响。如果主要由各地政府的财政支出来防治非典，很可能出现某些地方因财政状况不佳而防治不力，最终影响全国的防治。另外，地方政府将其全部财力用于防治非典，又会严重影响其经济建设。所以国家必须从财政上支持这些贫困地区，特别是贫困的重疫区。