我国政府间转移支付制度的依据和目标

　　（－）转移支付制度建立的客观依据

　　从理论上看，我国转移支付制度的建立主要有以下三方面的原因：地方政府履行职能的需要，人们对公平的追求和经济相对平衡发展的需要。

　　1.地方政府履行职能的需要。我国地方政府作为中央政府的延伸，不但要承担贯彻中央政府的政令，维护国家的完整和统一的职责，同时还需根据当地的实际情况（包括居民偏好）作出决策，以减少中央政府的决策失误。地方政府为解决某些问题但又缺乏财力时，中央政府就必须给予补助，这就产生了地方对中央的财力要求。

　　2.社会公众对公平的追求。在现代文明社会，对公平的追求是人们的基本权利。政府可以通过建立公平的竞争规则，使人们有平等的竞争机会，做到竞争过程公平；通过税收和转移支付，使人们的付出和收入相对称，并将收入差距控制在社会可以忍受的限度以内，使结果相对公平。然而，由于资源禀赋等原因导致的经济发展差距必然会使各地政府的财力有较大的差距，要使居民都能得到大体均等的公共服务，就必须使各地的财力得到调剂和均衡。

　　3.经济相对平衡发展的需要。从经济发展来看，一国经济相对均衡发展，不仅是经济发展本身的要求，也是国家得以存在的根本保证。要做到经济相对均衡发展，对基础条件差的贫困地区来说，需要从富裕地区转移一部分资源到贫困地区，这种转移，需要在中央政府的控制下有序地进行。

　　（二）建立转移支付制度的目标

　　转移支付制度的目标体现在两方面：终极目标和基本目标。

　　1.转移支付制度的终极目标是要实现社会公平。社会公平包括两层含意：第一，个人公平。政府运用经济、法律和行政手段对个人收入进行调节，使个人收入差距被控制在社会可接受的范围之内。第二，地区公平。中央政府运用经济、行政、法律手段调节不同地区的收入水平，保证各地区全体成员能享受大体均等的公共服务。

　　2.转移支付制度的基本目标是实现经济相对均衡发展。经济相对均衡发展是公平和效率的要求。从效率这一角度来看，经济达到相对均衡发展，一方面会减少资源的无效流动，减少交易费用。另一方面会促进落后地区与发达地区之间竞争，提高市场配置资源的总体效率，从而促进经济加速增长和经济总量的增加；从公平方面来看，经济实现相对均衡发展是实现社会公平的必要条件。经验表明，在一个地区经济发展差距悬殊的国家里是不可能实现社会公平的。只有实现了经济相对均衡发展，落后地区有力量为本地居民提供最基本的公共服务，中央政府才有可能在落后地区和发达地区进行调剂，实现社会公平。

　　社会公平和经济均衡发展双重目标的实现，均需通过实现各级财政能力均等化这一必要的手段。只有提供均等化的财政能力，才能够保证落后地区财政有能力为本地居民提供与发达地区大致均等的基础设施、教育、卫生等生产生活条件，保证生活在贫困线下的居民能得到社会救助，不致于因部分居民丧失基本的生产生活条件而酿成社会的动荡，从而使整个经济得到相对均衡协调的发展。

　　对我国政府间转移支付制度的评价

　　（一）我国政府间转移支付现状分析

　　研究我国的财政转移支付制度离不开对我国财政体制的研究。财政体制是我国财政转移支付制度的基础。我国的财政体制经历了统收统支，统一领导、分级管理，分级包干，分税制四种形式。我国现行的转移支付制度是建立在1994年开始的分税制财政体制基础之上的。

　　1.我国中央与地方的事权和支出范围划分状况。目前，我国中央负责国家安全、外交、调整国民经济结构、协调地区发展。实施宏观调控等事务；地方政府则负责本地与群众关系密切的事务。按这样的事权划分，中央财政的支出范围为中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品的试制经费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，国防费，武警经费，外交和援助支出，中央级行政管理费，由中央负担的国内外债务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化。教育、卫生、科学等各项事业支出，等等。地方的支出范围包括地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试验经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生、科学等各项事业费和行政经费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，价格补助支出以及其它支出等等。

　　2.我国中央和地方收入划分状况。按照税制改革以后的税种设置，我国将与维护国家权益和实施宏观调控所必须的税种列为中央税；将与地方和经济事业发展关系密切，适宜地方征管的税种划分为地方税；将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。中央固定收入包括：消费税、关税、海关代征消费税、中央企业所得税、铁路、银行。保硷等部门交纳的收入。属于地方的固定收入包括：营业税、地方企业所得税。城镇土地使用税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、房产税、遗产税、印花税等。中央和地方共享的税包括：增值税、资源税、证券交易税。

　　3.我国财政转移支付的形式。我国现阶段的转移支付包括四种形式：（1）中央财政对地方财政的均衡拨款。它属于一般性转移支付，用公式法进行计算和分配。其程序是：首先，按1994年的地方标准支出中的人员经费、公用经费、专项经费和其他支出四项进行核定，前两项基本上采用回归模型因素法算出，专项标准支出由于回归效果不理想，大多按实际数计算，其他标准支出根据前三项算出。其次，将标准支出额与1994年实有财力对比，对收不抵支的，进行收入能力分析。再次，扣除由于征收努力不足造成的损失，以此作为实际的收入不足额。最后，对扣除收入努力不足部分后仍收不抵支的，进行困难程度分析：对人员经费和公用经费两项占地方财力80％以上的，超出额作为转移支付对象，低于80％的暂不予考虑。（2）税收返还。为了照顾地方的既得利益，税收返还额按1993年地方净上划给中央的数额（消费税十25％的增值税一中央下划收入）核定，1994年后某地区两税每增长1％，中央对该地方财政的税收返还额则增长0.03％；如1994年后地方上划中央的收人达不到1993年的基数，中央则按实际数返还给地方。（3）专项补助。原体制中央对地方的补助数继续按原规定执行，中央对地方的专项拨款继续保留，但总额不再增加。（4）公式化补。从1995年开始，中央财政根据财力状况，每年从中央财力增量中拿出一部分，选择一些客观性及政策性因素，采用相对规范的办法，实施过渡期转移支付办法。这是我国第一次以客观变量为基础的公式来估算地方财政能力和支出需求，以决定中央对地方的转移支付，是将我国转移支付体制规范化的一个重大进展。

　　4.我国现阶段财政转移支付数额的确定。在我国的财政转移支付中，五分之四属于无条件拨款性质，有条件的拨款不到四分之一。在无条件拨款中，中央对地方的税收返还占80％左右。因此，我国财政转移支付的数额主要是确定中央对地方的税收退还额。

　　（二）现行转移支付制度的成效

　　1994年分税制改革后的转移支付制度向公共财政体制下的转移支付制度迈出了重要的一步：（1）在转移支付制度中首次引进了因素法，为转移支付制度最终实现科学化、规范化打下了基础；（2）在转移支付制度中明确引进了激励机制；（3）实行了对财政供养人口是否超标的奖罚制度，如 1997年按财政供养人口与标准数的对比，高于标准数的对差额部分惩罚力度为80％，低于的对差额部分奖励力度为80％；（4）中央对省的转移支付制度在逐步得到完善和规范，给省对下转移支付制度起了很好的示范作用；省对下转移支付制度也借鉴中央的做法，划分事权，采用因素法计算资金转移额，开始走上规范化轨道。但是，由于种种原因，现行转移支付制度离公共财政下的转移支付制度仍有较大差距。