在经济全球化的背景下，我国面临着挑战，虽然在政府职能转变上已经取得了较大进展，但也存在不少的问题，其中中央与地方的分配关系尚未理顺，已经成为一个亟待研究和解决的重大难题。本文借鉴美国、英国、法国三国在这方面的运作经验，具体分析三个国家在财政体制上的内容及其特点，并对改进和完善我国的财政体制提出若干个人的看法。

　　一、 美国的财政体制

　　美国财政实行联邦财政、州财政和地方财政三级管理体制。三级财政各有其相对独立的财政税收制度和专门法，各自编制、审批和执行本级预算，且程序复杂。上下级预算之间的主要联系为上级政府对下级政府的补助和拨款。

　　转移支付与国家经济社会发展关系重大的事务集中在联邦政府，而区域性和地方性极强的事务则主要由州和地方政府承担。按照美国宪法，联邦政府的主要经济职责是保持宏观经济健康发展，同时也要向州和地方政府提供拨款、贷款和税收补贴。州和地方政府的主要职责是提供公共服务，如公共教育、法律实施、公路、供水和污水处理。美国联邦政府的财政支出由国防开支、人力资源经费、物力资源开支、其他用途、未分配冲减性收入等项目组成。其中人力资源分教育、卫生、收入保障、社会保障和退伍军人福利与服务等内容。物质资源项目中分能源、自然资源与环境、商务与住宅、交通和地区发展支出等内容；其他用途中分国际事务、一般科技、农业、司法管理以及一般政府项目支出。州和地方政府财政支出主要包括教育、医疗补贴、福利与社会服务、高速公路、警察与消防、监狱、供水、排水与卫生以及其他项目支出。但一些支出项目也存在交叉内容。如百分之百由联邦政府支出的项目有：国防、社会保障与医疗保险、退伍军人福利、邮政服务等。其他的项目则承担支出的一定比例，如教育支出占7.6％，高速公路占1.2％，公共福利占23.6％，自然资源占80.9％，警察占16.3％，监狱占7.8％，政府职员退休金占42.3％。州和地方政府各自负担的支出项目及其比例分别是：教育支出为24.5％、67.95％；高速公路为59.8％、39％；公共福利为62.l％、14.2％；自然资源为14.2％、4.9％；警察为11.8％、71.9％；监狱为59％、33.2％；排水为6.9％、93.l％；火灾消防地方政府为100％；政府职员退休金为45％、 12.7％；失业救济为99.3％、0.4％。如果把联邦向州和地方政府的转移支付计入联邦账户，那么联邦支出所占的比重一直保持在70％左右。

　　在划分税收权限上，美国宪法授予联邦政府建立并征收税收的法律权力。同时规定任何筹集财政收入的提案只有众议院才能提出。还规定各州必须实行统一的无歧视性的税率；除非与人口比例完全相称，否则不许征收直接税；不许对各州的出口商品征税。联邦和州拥有征税权，由于美国宪法没有授予地方政府征税权，所以地方政府的征税权是由州政府授予的，自主性很小。联邦政府开征的税种有个人所得税、社会保障税、公司所得税、遗产与赠与税、消费税以及关税。州政府开征的税种主要有销售税、个人所得税、公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税以及社会保障税。地方政府开征的税种主要有财产税、销售税、消费税、个人所得税、公司所得税以及社会保障税。1998年三级政府税收收入所占税收总收入的比重分别为67％、22％、11％。

　　在美国联邦财政支出中有一部分是采取拨款给州和地方政府的方式，1994年州和地方政府财政支出的23％来自联邦拨款。美国联邦政府的转移支付采取有条件补助（根据条件限制的严格程度，可分为专项补助和广泛基础补助）及无条件补助。广泛基础补助的主要形式是整笔补助，无条件补助的主要形式是一般收入分成，其特点是补助形式多样化，联邦补助的重点随着社会经济的发展而不断变化。

　　二、 英国的财政体制

　　英国的基本法对中央政府和地方政府的财政职能作了具体规定。中央财政职能包括资源配置职能、稳定经济职能、提供公共劳务职能。国防、外交、对外援助、教育、空间开发、环境保护、海洋开发、尖端科技、卫生保健、社会保险以及全国性的交通运输、通讯和能源开发等，都由中央政府提供和管理。地方政府的财政职能主要有：从事公共建设事业；维护公共安全；发展社会福利；改良社会设施。在中央政府与郡政府的事权划分上，中央预算支出主要担负国防、外交、高等教育、社会保障、国民健康和医疗、中央政府债务还本付息以及对地方的补助。郡政府的预算支出主要用于中小学、地方治安、消防、公路维护、住房建筑、预防灾害、地区规划、对个人的社会服务和少量投资等。在预算管理体制上有“两面三刀”特点：一是实行严格的分税制。中央和郡的预算收入完全按税种划分，不设共享税，由各自所属的税务征收机关征收。二是中央高度集权。中央预算收入通常要占到整个预算收入的80％左右。

　　在划分税收权限上，英国是一个税权高度集中的国家，税收立法权完全属于中央，只有中央政府有权决定开征税收，地方政府无税收立法权，不能设置税种、开征税收。中央政府征收的税种有：个人所得税、公司税、资本利得税、印花税、石油收入税、遗产税、增值税、消费税、关税、机动车辆税、博彩税等。地方征收的税种有市政税和营业房产税。在1995－1996年度中，英国政府总收入为2719亿英磅，但地方税仅有92亿英磅。

　　英国中央预算对郡预算的补助形式有两种：一是定额补助拨款即中央对核定的郡级政府的总收入与总支出的差额进行补助。二是专项补助拨款。在补助程序上，财政部将补助款拨给环境部等，由环境部等负责下拨。

　　三、 法国的财政体制

　　法国过去实行高度集中的财政管理体制。1982年推行中央与地方分权，较多地扩大了地方的自主权。实行中央、大区、省和市镇四级财政体制。各级预算相对独立，它们有各自的收入与支出。中央预算支出，分为费用支出（经常性事务开支）、资本支出（固定资产购置支出）以及军费支出。它包括国防、外交、国家行政经费支出和重大建设投资（如铁路、公路、国营企业等）。省和市镇支出主要包括行政管理经费、道理、文教卫生事业费、地方房屋建筑费、警察、司法、社会福利支出以及地方债务还本付息等。法国在事权与财权的划分上十分清楚。在支出上，有归国家支出的，有归地方支出的。比如教育，小学一般属于市镇管理，中学归省管，大学归国家管。公路也是如此，一般分国家级、省级、市镇级实行分级管理、分级投资。高速公路联接大城市的公路归国家管理，算国家公路；联接各省的公路归省管理，算省公路；联接市镇的归市镇管理，算市镇公路。三级地方财政之间不存在隶属关系，其财政预算由各级议会决定，但国家对地方的三级财政都有事后的法律监督权。

　　中央财政对地方财政的转移支付形式有：一是一般性补助。这种补助金一般是按市镇人口的比例进行分配的，人口越多，得到的补助金就越多。二是专项补助。即对地方兴修的专项工程给予的补助。法国中央财政转移支付支出大约占地方财政收入的25％。三是减免退税。

　　四、 三个国家财政体制的若干特点

　　从以上三个西方发达国家财政体制的情况看，有以下几个特点：第一，财政级次划分明确。三个国家的财政级次划分都很明确。美国实行联邦财政、州财政、地方财政三级管理体制。三级政府各有其相对独立的财政税收制度和法律。法国三级财政建立了相对独立的财政预算，三级财政之间不存在隶属关系。第二，各级政府事权和支出范围的划分明确。三个国家实行事权与财权相统一的原则，什么事由中央办，什么事由地方办，划分得十分清楚，在明确事权的基础上，确定与之相适应的财权。第三，税权划分明确。三个国家有两种模式：一是分权式，主要是美国和法国。其特点是将税收立法权在各级政权之间进行分配。二是集权式，英国是一个税权高度集中的国家，税收立法权完全属于中央。第四，政府转移支付制度完备。三个国家以均等化为目标，以公式化为基础，具有透明度和稳定性，对财政体制的公平性和运行效率有重大影响。

　　五、 我国财政体制的现状及其评析

　　1994年我国正式推行分税制财政体制。这是建国以来规模和范围较大、利益格局调整明显、影响深远的一次重大制度创新。分税制规范了各级政府间的财政分配关系和分配秩序，初步确立了具有中国特色的分税制财政体制的基本框架；建立了收入稳定增长的机制；促进了中央财政收入占总财政收入比重的提高，强化了中央宏观调控能力；出台了过渡期转移支付法规，初步建立了地区间财力均衡的机制。

　　但是实行分税制后，仍有几个重大问题需要研究解决。

　　第一，政府间事权划分不明晰，财权与事权不统一。我国实行的分税制，是在中央与地方的事权划分和支出范围不很明晰的基础上进行的；中央和地方政府职能尚未得到重新界定，政府间的事权划分基本上保持了原体制的范围。最为关键的是生产建设项目投资权尚未能做出清晰的规定，实际上各级政府仍然都在搞一般营利性项目；企业所得税仍接行政隶属关系划分。由于事权划分不明，财政在职能上是缺位与越位并存。

　　第二，中央与地方收入特别是税权划分不科学、不规范。2000年我国财政收人占国内生产总值以及中央财政收入占全国财政收入的比重分别为15%、52.2％，与我国各级政府特别是中央政府承担的职能和责任不相称。突出的是国家税权过于集中于中央，税权划分缺乏稳定的法制基础，难免导致地方政府变通国家税法、越级减免税和滥用收费权。由于我国是存在很大财政压力的发展中国家，集中税权特别是税收立法权有其现实必要性，但是如果过于集权，不承认地方政府为行使职能而追求财力的合理性，就会使税权以一种变相的形式被分割，税权的集中在客观上也难达到目的。实行分税制后，划定了地方16个税种，但结构不合理，体系不完备，税制老化严重，总体税负低，收入弹性差，不利于调动地方政府组织收入的积极性。

　　第三，支出范围的划分不科学、不规范。财政支出是政府活动的成本，也是政府履行职能的代价。由于政府职能界定不够明晰，因而财政支出的规模也难以确定。无论是中央财政还是地方财政都存在这个问题。反映在投资性支出和公共需要支出方面，中央和地方的支出范围有待明确。

　　第四，中央财政实施转移支付的能力不足，调节功能微弱。现行转移支付体制在很大程度上还保留着承包制的特征，其构成复杂，几个主要组成部分的目标不一致，体制设计以保证既得利益为主旨，在缓解地区差异方面的功能微弱。加上退税的影响，中央财政实施转移支付能力明显不足，而且缺乏足够的透明度和稳定性。据云南省调查，上交中央收入由“八五”时期占财政收入的38.5％增长到“九五”时期的59.3％，而同时转移支付额却由0.55％下降为0.44％。

　　六、 对完善我国财政体制的若干看法

　　完善我国的财政体制，其指导思想是：按照市场经济发展和建立公共财政的要求，借鉴发达国家的有益经验，及加入世贸组织的需要，加快转变政府职能，科学界定中央与地方事权关系及支出范围，科学划分中央与地方收入范围，合理确定地方税权；建立规范的财政转移支付制度。

　　第一，进一步转变政府职能，按社会公共需要确定财政支出范围。要按照社会主义市场经济发展的要求，进一步转变政府职能，集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业正常的生产经营活动。把企业的生产经营权的投资决策权真正交给企业；把社会自我调节的管理和职能交给中介机构；把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理；精简政府机构和人员。要围绕社会公共需要确定财政支出范围，即包括三个方面的支出：一是维持性支出，包括国防、财政机关、公检法司、基础教育、科研、卫生保健等支出；二是转移性支出，主要包括价格补贴、补贴支出等；三是公共工程性支出，指大型公益性基础设施的支出。财政要逐步从建设性支出中退出来，只涉及从事国计民生的大型公益基础设施的建设。对维持性支出，财政只负责基础性支出，对公益性支出则由社会负担。同时试行部门预算办法。

　　第二，科学划分中央与地方支出范围。中央财政主要负责国防、外交以及实施宏观调控、协调地区经济发展及中央直属机关行政事业单位经费支出等。地方财政负责本地区政权机关运转所需经费以及公共事业所需支出。应借鉴法国经验，中央财政和地方财政还应共同负担教育、农业、科学、社会保障、公共投资性支出。要采取以支定收的办法，确定中央与地方的支出规模。中央本级财政支出大体上应占30％；地方财政支出大体上应占70％；中央在集中财力后，应将30％的财力转移支付给地方。

　　第三，改革和完善税制，适度扩大地方税权。主要是推进税费改革，规范政府收入分配体系；完善增值税制度，逐步推进消费型增值税制；改进和完善消费税制，强化消费税调节功能；完善个人所得税制，加大对居民收入分配的调节功能；统一企业税制，促进企业公平竞争；实行所得税由中央与地方分享的制度。特别是目前我国税权高度集中，应适度分权。中央税、共享税和地方税的主要税种，其税收立法权和税收政策的制定权要集中在中央，在这一前提下，应将对影响国家经济运行较小的地方税种，向地方适当分权。中央只制定这些地方税的基本税法，其实施办法、税目税率、减免、管理权限等交给地方确定，以利于地方政府因地制宜地运用国家税收政策。同时，经全国人大常委会授权，地方可以新开征一些新税种，当然，中央要加大对其监督力度。

　　第四，建立和完善规范的转移支付办法。要逐步将现行多种转移支付形式归并为均等化和专项转移支付两大类；逐步加大财政转移支付的力度，要规范转移支付办法，尽快制定和颁布财政转移支付法规；建立财政转移支付评估监督和考核体系。