〔摘　要〕公共选择理论是一门介于经济学和政治学之间的交叉学科，是对政府决策的经济研究。之所以将公共选择理论引入财政学领域，是因为财政问题本身的某些固有属性决定了大多数财政问题的解决都可以吸收和借鉴公共选择理论。现代市场经济下的公共财政不仅是提供公共产品的财政，更是公共选择的财政。同时，中国建立公共财政体制的过程应当是，也必然是财政管理公共化的过程，这是建立民主的、有监督的财政的必由之路。

　　目前，在西方国家的财政学理论中，普遍吸收运用了公共选择理论，特别是其中的投票理论、官僚行为理论和公共决策理论。我国目前正在建立社会主义市场经济体制，研究公共选择理论有助于我们更深入理解市场经济国家现行政治决策机制，包括财政体制的形成机制和运行特点，从而使我国的政府财政活动尽快地纳入公共选择过程，这也是建立我国公共财政体制的必然要求。

　　一、公共选择理论的财政渊源

　　之所以将公共选择理论引入财政学领域，其中一个重要的原因在于公共选择思想最初就产生于公共财政理论，财政理论是公共选择的理论源泉。财政理论是关于政府税收和政府支出的理论。税收和政府支出是政府或集体的活动，而不是单个的个人行为。在政府的收支过程中，消费者面对的是国家或政府，而不像在经济市场上面对的是企业。这些特点把财政学与经济学其他分支区别开来，后者大都集中研究非政府的决策人（如消费者、生产者）的活动，前者则把公共经济引入解释私人经济活动的分析体系。为此必须研究税收和支出选择的政治决策机制，而政治决策则是公共选择理论研究的主题。

　　西方早期的公共选择思想大都来源于对公共财政理论的研究。19世纪末，一些经济学家开始运用古典经济学的分析方法来分析决定公共活动的结构，这种分析内容构成公共财政理论的一部分。例如，瑞典经济学家维克塞尔（KnutWicksell）认为，传统的公共财政理论割裂了经济学和政治学的联系，在他的政治的一致性原则中，他认为：“如果一项公共支出要使被批准的话。一般地，它必定含有这样的假定，即这种支出准备用于一种对全社会有益的活动，并且所有社会成员都无一例外地这样认为。”[1]（P89）布坎南曾经在一篇题为《公共选择与财政理论》的论文中追述公共选择理论的产生过程时说：“毫不奇怪，现代公共选择理论的主要创始人都是一些受过欧洲财政理论传统训练的经济学家。”当然，当公共选择理论作为一个学派在20世纪逐渐形成后，它已经脱离单纯的财政领域，广泛的运用于解决财政以外的诸多问题。布坎南说：“一个偶然的机会，我拜读了维克塞尔的书，接着开始对意大利学者的著作进行了研究。这使得我的注意力从正统的财政学问题逐渐转移到了分析政治决策机构，研究宪法规则上。”[2]（P161）

　　二、财政的公共选择问题

　　财政通常是国家利益、民众利益的最直接代表。而公共选择理论恰恰是用经济学的方法来解决政治问题的理论。这样，作为经济学分支的财政学就与政治学结合在一起，财政问题也就成了财政的公共选择问题。例如，公民对财政问题的偏好如何正确地充分地表达出来？如何根据公民对财政问题的偏好做出正确地财政决策？何种政治投票的原则、制度有利于全民正确表达财政偏好即形成正确地财政决策？阶级、利益集团、政党、政府在反映公民财政偏好及确定执行财政决策中的作用。财政的公共选择问题还具体体现在以下两个方面：

　　第一，从单纯的经济角度考虑，传统的经济学已经解决了公共财政提供公共产品的理论问题，然而，公共财政如何实现公共产品的提供，以怎样的方式和程序提供，提供怎样的数量和结构？同时，在政府官员也是“理性人”，行政官僚和社会民众目标函数并不一致的情况下，怎样保证公共财政在提供公共产品时不输出政府自身的偏好？这些问题的解决恐怕都要借助公共选择的分析工具。从另一个方面讲，公共选择所做出的决策内容大都与公共产品的提供有关。从现实的角度讲，公共产品的财政供给问题由社会公众通过公共选择来民主决策，其效率要高于少数政府官员的单边决策。因此，市场经济下的公共财政不仅是提供公共产品的财政，更是公共选择的财政。

　　第二，从财政管理的角度分析，财政部门本身也属于政府行政管理部门，因此政府失灵的情况同样也存在于各级财政管理活动中。在相关监督机制不健全的情况下，财政管理主体可以通过这种垄断的权力取得内部利益集团的相关利益，这种利益即可以表现为财政管理机关的部门利益，也可以表现为财政管理机关的内部利益（如中央财政与地方财政之间的利益博弈）。此外，相关政府官员也可以利用这种权力进行寻租活动或为自己的升迁铺平道路，西方国家政府领导经常出现的财政丑闻概出于此。社会民众与政府财政的关系类似于一个股份公司，民众是广大股东，议会是董事会，政府（财政）是经理。股东对经理实行激励与约束促使经理与股东的目标函数一致。但由于信息的不对称、委托的链条太长，以及激励约束不够等原因，经理在经营过程中也会违背民众的意愿，实现自身的利益。解决这一问题的途径除了减少政府对经济的干预之外，最重要的一个方面就是引入公共选择机制，建立民主的、有良好监督的公共财政，即实现财政管理的公共化。从这个意义上讲，公共财政的发展过程就是财政管理公共化程度不断加深的过程，其实质也是一个公共选择的发展过程。

　　三、公共选择理论与中国公共财政建设

　　中国改革的目标是建立社会主义市场经济体制，就市场这种基础性的资源配置方式而言，中国与西方国家是一样的。建立在市场经济基础之上的财政体制和模式也有共同的地方。因此，借鉴公共选择理论，完善我国的财政管理和财政决策机制，逐步建立适合中国特色的公共财政框架是理论和现实的客观要求。

　　1.我国公共财政建设的目标。我国财政体制改革的目标是建立公共财政体制。公共财政是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。以市场的资源配置基础作用决定了公共财政的作用领域只能是市场失灵的领域，用一句通俗的话来说，就是“市场能干的，政府就不要去干；市场不能干的，政府就要去干”。政府及其财政只能干市场不能干而又需要干的事，只能站在市场活动之外去为所有的市场活动提供服务，从而表现出是一种“公共”活动。因此，公共财政的这一重要特征决定了公共财政应当通过某种决策选择机制将个人偏好和个人决策的表达为一种社会的偏好和公众的决策。这恰恰是公共选择的作用机制。因此，我国的公共财政应当也必然是公共选择的财政。

　　2.我国公共财政建设的机制。从目前我国的现实情况看，在财政体制改革中引入公共选择理论的某些作用机制将对建立和逐步完善我国的公共财政体制起关键作用。主要可以从以下方面着手：

　　第一，完善社会公众对政府财政决策的社会约束和监督机制。缺乏社会公众对政府财政决策的社会约束和监督机制，是我国财政活动效率不高的原因之一。以满足社会公共需要为着眼点的公共财政，带有明显的“公共性”特征，其一举一动都要牵涉到广大人民群众的切身利益，同全体社会成员的切身利益息息相关。因此在建立公共财政框架的过程中，人民群众对财政收支活动的监督意识将逐渐增强。要通过公共选择机制使财政收支运作纳入法制化，财政收支决策科学化，财政资金使用透明化，最终使财政活动效率化。目前，尽管宪法赋予了人民代表大会在财政活动上的根本权限，但除了相关税法和财政立法工作之外，日常的、例行性的对财政决策的监督活动相对缺乏。即使每年都要经过人代会审议的预算报告也存在诸多问题。这主要表现在：（1）中国的预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。国家预算经全国人大批准后才能施行，时间一般是在每年的3月份。这就使得预算的执行成了既成事实，批准与否都不会影响政府开支。而地方的预算更是要到4、5月份才能完成批准的程序。因此，修改预算法，一是改变各级财政运行的原则，二是变更预算年度，这可以体现财政运行的法制性，从根本上明晰政府的收支行为。（2）社会公众对财政资金的有效监督存在一个基本前提，那就是所有政府资金纳入预算管理。而我国目前有相当部分的财政性资金游离于预算管理之外，这使得公众对财政活动的监督大打折扣。（3）目前的预算法有一个重要的缺陷就是对预算失误没有作任何追究与处罚的规定。从资金的审批、拨付到使用，任何人不需承担法律责任，这就造成了部门敢开口，有权力的敢批，拿到钱的敢用。（4）预算的透明度不高，预算报告不够细化。

　　第二，要逐步建立和完善财政管理机关内部的约束机制。目前，我国政府机关，包括财政管理机关在从事公共经济活动中，存在着大量的不规范和无约束问题，例如，财政活动中的“诸侯经济”，地方政府的乱收费、乱摊派问题，预算外资金和制度外资金问题等。这些问题的解决必须从整治、约束、规范财政管理机关自身的行为入手，有些也必须牵涉到政治程序和具体财政制度的改革。这其中非常重要的一方面就是要对财政管理部门行政人员政绩考核标准的改革和完善。在承认其人员存在自身利益的前提下应当通过建立相应的财政问题集体决策的制度、专家咨询的制度、责任追究制度来规范、约束、监督其行政行为，从而使财政管理活动合理、合法、程序完备，公开、公正、廉洁高效、责权统一。因此，形成对政治权力运作的根本约束限制机制及其相关的政治制度与程序，是确保财政运作符合市场根本要求的关键所在。实际上，按照著名学者王绍光先生的观点：公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不亚于选举制度，政党政治、议会制度和舆论监督制度。从收入和支出两个方面改造公共财政是遏制腐败，加大政府透明度，调节收入分配，缓解社会矛盾，增强国家能力的制度条件。建立和完善公共财政的过程实际上也是政治改革的过程。

　　参考文献：

　　[1]R.A.MusgraveandA.T.Peacock，eds.ClassicsintheTheoryofPublicFinance

　　[M].London：TheMacmillanPressLtd.1958.

　　[2][美]布坎南。经济学家应该做些什么[M].成都：西南财经大学出版社，1988.