[内容提要] 建设和谐社会需要适时调整公共财政政策取向，包括：公共财政应真正公开化；公共财政应为国民提供均等的致富机会；公共财政必须适度规范财政分权；公共财政必须支持解决“三农”问题；公共财政必须促进社会保障制度的建设，稳定社会。

　　关键词　公共财政　和谐社会　财政调控

　　党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出了“构建社会主义和谐社会”的新命题。建设和谐社会是时代发展的要求，也是历史发展的必然。“和谐社会”的提出，表明了我国社会主义现代化建设的总布局已经由发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化三位一体，提升为包括社会主义和谐社会在内的四位一体，为未来中国社会发展和建设指明了方向。在新的历史条件下，适时地调整公共财政政策取向，是构建社会主义和谐社会的重要途径，也是构建和谐社会的重要任务。

　　一、公共财政对构建和谐社会的影响

　　公共财政具有资源配置、收入分配和经济稳定与发展三大职能，在过去的一段时期内，公共财政虽然发挥了积极的作用，但也存在着“缺位”和“越位”的现象。改革开放以来，我国经济实现了20多年的高速增长，成就举世瞩目。然而，在总体经济持续繁荣的背后，也逐步积累了诸多“不和谐因素”，如居民收入差距和地区差距不断拉大、“三农”问题非常突出、社会保障制度不健全、生态环境持续恶化等。这些“不和谐因素”的产生和存在，与转轨时期公共财政政策的不完善不无关系。

　　（一）财政配置资源的低效率，导致经济社会发展不协调。一方面财政对农村公共基础设施、科教文卫等公共品供给较为缺乏，对边远地区、落后地区的转移支付力度不够；另一方面用于脱离实际的非生产性的“政绩工程”、“形象工程”投入较多、行政经费开支不断膨胀等。这种状况使得我国城乡差距、地区差距进一步拉大。1985年我国城乡收入差距为1.86倍，2004年为3.25倍。从人均GDP角度看，1991年东部与西部的比例为1.86倍，2003年扩大到2 52倍。省际收入差距更大，浙江省与贵州省，人均GDP之比由12年前的2 7倍扩大为2004年的5.6倍。[1]城乡经济、地区经济的不协调发展，给社会政治稳定带来较大的负面影响。

　　 财政管理预算约束软化，预算编制方法落后，预算编制过粗，预算透明度低，公众无法对财政支出安排进行有效监督，导致财政资金被截留、挪用、贪污等现象严重。从“铁面审计长”李金华提交的《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》来看，审计出的问题令人震惊！通过对38个中央部门预算执行情况的审计，查出各类违规金额高达90.6亿元，占审计资金总额的6%.经审计查出，12个中央部门存在预算编报不真实问题，一些部门的下属单位虚报多领预算资金多达4.91亿元；26个部门违规转移挪用财政性资金10.75亿元；14个部门向下属单位或相关单位转移财政性资金9.35亿元；19个部门或其下属单位隐瞒截留财政资金和其他收入，设置账外账、“小金库”共3.5亿元；31个部门挤占具有专项用途的资金21 42亿元。这种状况加剧了财政资金向农村基础设施、科教文卫、边远落后地区等经费供给的紧张局面，在一定程度上影响了城乡经济、地区经济的协调发展。

　　（二）财政调控经济的作用发挥不够，导致人与自然发展不和谐。近年来，我国财政加大了对农业的投入，支持了公共卫生、科技教育、环境保护等社会事业的发展，加强了国家重点工程建设，实施了西部大开发战略和振兴东北地区等老工业基地战略等，在一定程度上支持了我国经济社会的协调发展，实现了人与自然的和谐相处。但是，应该看到，目前的财政宏观调控在推动经济结构调整、保护生态环境等方面作用发挥还不够，影响了人与自然的和谐相处。财政促进经济结构调整的政策作用效果不明显，粗放式的经济增长方式没有得到根本性转变。从总体上看，我国经济仍是高能耗、低效益、高污染的粗放式的增长模式，资源与环境问题仍很突出。另一方面，财政支持生态建设和环境保护的政策作用发挥不够，改善人与自然和谐相处的进程较慢，导致人与自然发展不和谐。

　　（三）财政调节收入分配欠合理，导致社会有失公平。在市场经济中，市场机制形成的分配格局是由市场机制运作的“初始状态”决定的，而市场机制形成的这种初次分配格局可能是不公平的，只有依靠政府力量（主要是财政政策），才能对不公平分配格局加以调整和改变，实现社会公平。当前我国财政政策在调节收入分配方面不合理，无法担当起公平收入分配的重任，影响了公平社会的构建。

　　1 财政预算体系不完善，导致收入分配秩序混乱。多年来，我国财政资金分为预算内资金和预算外资金两大部分。后者是由不同政府部门为履行或代行政府职能，依据法律法规和具有法律效力的规定而自收自支的未纳入预算管理的各种财政性资金，虽然在性质上同预算内资金相一致，但由于其管理方法不同于预算内资金，财政不仅难以对其进行有效调剂，而且也难以控制其使用方向和使用效益。因此，这部分财政资金实际上游离于财政控制之外，处于一种管理失控状态。目前我国仍有占财政收入20%以上的大量预算外资金游离于财政体制之外，这还不包括难以统计的相当数量的制度外收入，它们既不受市场调节，又不属国家计划安排，管理上各自为政，严重侵蚀了财政收入（税基），加剧了收入分配秩序的混乱，增大了公平社会构建难度。

　　2 税收未充分发挥调节收入分配的作用，导致收入分配有失公平。一方面由于现行税制不完善，特别是对个人收入具有重要调节功能的个人所得税的不完善，对个人存量财产及财产转移具有重要调节作用的遗产税、赠予税的缺失等，使税收对高收入群体的“削峰”作用远未发挥出来；另一方面，由于税收征管水平和征管手段的限制，导致对高收入群体税源缺乏有效的调节和监控手段，高收入群体的逃税、避税行为较为普遍，形成了高收入者的纳税额低于工薪阶层纳税额的极不合理状况。从近年我国居民收入差距持续扩大、基尼系数不断增大并远超过国际公认的警戒线来看，目前我国税收在调节收入分配差距、促进公平分配方面的作用未能得到充分发挥。

　　3 社会保障制度不健全，导致大量低收入群体和弱势群体的生活非常困难，影响了社会稳定。建设和谐社会，离不开健全的社会“安全网”———社会保障制度。近年来，我国政府逐步加强了社会保障制度建设，扩大了社保对象范围，并适当提高了城市最低生活保障线标准等。但是，应该看到，目前我国最低生活保障线仍然很低，2004年底城市居民最低生活保障平均标准只有152元，难以满足城市贫困家庭的最基本生活需要。特别是，现在我国还有很多困难企业的职工及广大的农村居民均未纳入社会保障的范围，一旦遇到大的家庭变故如疾病、天灾等，就可能会使他们陷入生活绝境。因此，在坚持“效率优先”，让一部分人先富裕起来的同时，政府必须时刻牢记“兼顾公平”，让弱势群体和困难群众都能分享到经济发展的成果。

　　二、改革现行财政制度，发挥公共财政在构建和谐社会中的作用

　　公共财政是在市场经济条件下，主要为满足社会公共需要而进行的政府收支活动或财政运行机制，它具有公共性、非盈利性和规范性的特征。公共财政特征决定了公共财政制度符合公平、民主、公共资源在政府各职能间分配最优原则，是与“构建和谐社会”的要求相一致的。

　　改革现行的财政体制，应按事权与财权相一致的原则进行。首先合理划分各级政府间的事权和支出范围，使公共服务的提供达到最优。其次，在各级政府间合理划分财权，一方面按税种的性质划分收入，另一方面可以考虑给地方政府适当的税权。这样可以在保证地方拥有充足财力的同时，将地方的收费转为税收，改变地方可以随意收费的状况，使地方政府行为得到约束。最后，通过归并现行种类繁多的一般性转移支付、规范现有专项补助、用“因素法”替代“基数法”、建立省以下转移支付制度建设等措施建立规范化的财政转移支付制度。应充分发挥预算管理制度国家资金使用监督手段的作用，改革预算编制方法、细化预算编制内容，实行零基预算和部门预算；在编制现有的以税收收入为主体的预算基础上，逐步将非预算收入纳入预算管理，最终实现预算内外资金的统筹使用，建立统一、规范和更为全面的国家预算。

　　在“构建和谐社会”的过程中，政府的财政支出要着眼于整个社会、经济的协调发展，要把目光从经济增长更多地转移到经济社会的和谐发展上来。财政资金的分配应向解决制约构建和谐社会中的一些难点、热点问题倾斜，集中财力解决过去几年因为致力于经济增长而忽略的一些突出问题和矛盾：如城乡差距、“三农”问题、公共医疗卫生体系、基础教育、基层政权建设、煤矿安全改造、采煤沉陷区治理、生态建设和环境保护以及当前各种结构性问题和矛盾，把构建社会主义和谐社会的思路真正体现在政府财政活动的方方面面，体现在政府财力的分配和使用上。具体来说，必须做到以下几点：

　　1 公共财政应真正公共化，为社会提供更广泛的公共产品。非赢利性是公共财政的本质特征之一，在我国目前以市场化为目标的改革中，就要充分发挥市场配置资源的基础性作用，改变政府配置资源的方式，不能再像过去那样，政府想做什么就做什么。体现在财政上，就是财政支出范围的问题。因此，要发挥市场配置资源的基础性作用，财政支出范围就只能界定在市场做不了的即失灵的领域，以弥补市场的不足，提供更广泛的公共产品，从而为构建和谐社会建立宽阔的平台。

　　2 公共财政应为国民提供均等的致富机会。公共财政是提供国民待遇的财政、提供机会均等服务的财政。它通过建立规范的市场体制、完善的社会保障体制，为国民提供公平的致富机会。在“贫穷-富裕”的路径中，公共财政通过在公共教育方面的投入、理顺政府职能部门支出体系给公民提供平等致富、公平竞争的机会；在“富裕-贫穷”的路径中，公共财政保障充分的竞争，防止“富者愈富、贫者愈贫”的马太效应，给市场竞争中的失败者提供最基本的社会保障；提供均等服务、均等致富机会的公共财政，能够保证社会的公平正义和充满活力，为和谐社会的构建创造良好的制度环境。

　　3 公共财政必须科学适度规范财政分权，为和谐社会的建设提供支撑架构。当前地方政府部门之间的财政竞争愈演愈烈，两个辖区间的“负外部效应”无人治理现象屡见不鲜，最终损失的是国家的整体利益和社会的和谐环境。同时，贫富差距过大的地方财政，会成为分裂主义、恐怖主义煽动群众形成潜在破坏力的威胁。因此，科学适度而规范的地方财政竞争和合理的财政转移支付制度将有利于实现政治的稳定和社会的安定有序。

　　4 公共财政必须支持解决“三农”问题，促进城乡协调发展。“三农”问题即农业、农村和农民问题，近年来引起社会各界的广泛关注，“三农”困局仍然严重，如城乡贫富差距拉大，城乡割裂问题没有从根本上得到解决；农民增收难，乡村收入来源少、债务重，农民负担反弹迹象多；乡镇财政困难，引发严重后果；农村人才不足，影响了农村经济的发展和村级政权的正常运转等等。“三农”问题不解决，城乡差距就不可能得到解决，和谐社会的目标也就不可能最终实现。

　　5 公共财政必须促进社会保障制度的建设，有利于社会稳定。在市场经济条件下，社会保障是一种重要的公共产品，是维系社会稳定的重要纽带，完善的社会保障制度是构建和谐社会的题中应有之义。前几年开始实行的城镇居民最低社会保障制度是我国公共财政职能作用的具体表现，在稳定社会、营造祥和的改革开放环境方面起到了很大的作用。但是，我国的社会保障正处于从计划经济时期的传统模式向适应市场经济体制的新模式过渡阶段，最主要的任务是要消除城乡二元结构的体制，构建公平统一的社会保障体制。在这方面，公共财政必须担负起它的历史职责。

　　参考文献：

　　[1]赵全厚、马洪范 和谐社会目标下的收入分配调整及财税对策[N] 中国金融，2005 04 01