1998年开始，面对日益严峻的经济增长压力，我国政府采取了一系列加大刺激经济增长的宏观经济政策，但现在看来，这些政策没能阻止住经济的继续下滑，即使考虑了正常的时滞因素，政策效应仍然不容乐观。对此，人们也从不同角度提出了种种分析和假设。我们认为，由于市场经济下政府对宏观经济的调控是一种公共行为，因而作为政府经济行为集中体现的财政是否公共化，是否是具备基本框架的公共财政，是直接间接影响宏观经济政策效应大小的关键所在。据此反观目前政策效应未能如愿的原因，公共财政的构建进程慢于市场体系构建发展的要求，是其中不容忽视的因素。因此，要确保我国宏观经济的长期稳定运行，经济运行的日益市场化必须伴随着财政的公共化过程。

　　一、宏观调控是公共财政的基本职责所谓公共财政，指的是为弥补市场失效、向社会提供公共服务的政府分配行为或其它形式的经济行为。

　　市场失效即为市场难以有效配置社会资源，或无法正常发挥作用的状态。由于这些失效状态是在充分尊重市场机制对资源予以基础性配置的前提下形成的，因而也就成为市场行为所无力弥补的失效，只能依靠诸如政府财政等的非市场性手段来解决。

　　其中，以萧条与繁荣不断交替出现为基本特征的宏观经济周期波动，便是市场经济与生俱来的典型缺陷之一。因为早在以自由竞争为标志的市场经济初期，这一周期性的循环就存在，只不过，那时的循环期限较长，波动幅度较小，不仅难以对整个资本主义制度和自由市场制度的成长构成致命性破坏，恰恰相反的事实是，以经济危机不断爆发为特征的周期波动还在一定程度上起到了淘汰落后和推动技术革新的作用，从而促进了经济发展，似乎成为市场经济机体新陈代谢的具体表现形式和积极效能的释放过程。这种情况下的市场也就暂时不可能对政府及其财政行为提出弥补失效的要求，反而以不干预的自由放任为最高原则。但经济周期波动并不因此而有任何丝毫的减弱，相反，作为潜在的问题和病灶一直隐伏在市场经济成长的背后。

　　以宏观经济运行紊乱为突出体现的这一隐患随着市场经济的不断发展壮大日益明显并严重起来，也就是，随着市场经济的发展和规模的扩大，西方经济的波动周期开始显示出期限愈益缩短，波幅愈益扩大，影响愈益加深，破坏愈益严重的态势，最终导致了本世纪30年代“大危机”的爆发。

　　“大危机”清楚地表明了，宏观经济动荡已成为对现存社会制度和经济制度的致命威胁，政府及其公共财政对此再也不可能听之任之了，必须采取行动去弥补这一日益频繁的市场失效。

　　正因如此，西方各国政府先后被迫放弃了传统的经济不干预主义，纷纷转向采用凯恩斯主义的经济政策主张，尤其是运用财政政策和货币政策对经济运行予以强有力干预。 历史经验表明，政府对宏观经济运行的干预，是直接有利于整个市场的稳定运行的，对社会的协调发展是必要的，因而也就成为现代政府为市场提供的最重要和最关键的公共服务。

　　与此相适应，20世纪的西方政府大规模扩张了活动范围和内容，传统的“小政府”和“小财政”的主张和政策被“大政府”和“大财政”取而代之，政府财政的规模及其公共性也就更加突出，财政政策作为经济与政治生活的主要工具走到了政府宏观调控决策的最前台。

　　在这一世界性背景下，我国正在建立的社会主义市场经济体制和公共财政模式，显然是政府主导和干预型的，即运用财政政策手段平抑市场运行的周期波动应成为我国财政的基本职责。但不同于西方成熟市场经济的是，我国是一个处于不断改革开放的转轨型发展中国家，这也就决定了目前财政政策运作的如下特点及其决定的指导思想是不容忽视的：

　　首先，必须在市场的基础上，以市场所要求的范围为财政政策措施设计与作用的最高限度。因为不同于传统计划划经济体制的是，20年的改革开放已经使我国经济的市场化有了很大进展，市场因素得到了全面培育与成长，市场体系日趋健全，市场作为配置资源的基础手段已经开始发挥作用，这种情况下出现的经济下滑与萧条，已不同于传统体制下的供给约束型短缺问题，而是需求约束型的“过剩”问题。这就意味着，我国目前的财政政策运作必须从市场经济的基本要求出发，不能继续沿用传统计划经济的思维定式与政策措施框架，必须认识到财政行为的非市场性，只能以其非市场行为去弥补现行经济中的不足，不能包办市场活动甚至从事市场性的盈利行为，市场中的主要问题还是应由市场自我解决。

　　其次，财政的非市场性资源配置对于当前抑止经济下滑、走出困境以保持经济长期增长的作用更加突出。当前的经济萧条意味着从整个社会来看，配置于市场领域的资源和要素已经相对饱和，从而提供了一个良好契机，可以将部分资源和要素从一般性竞争领域撤出，转投到基础设施和公用设施等非充分竞争领域。这对于仍属于发展中国家的我国而言，不仅事关短期内经济增长的刺激效应大小问题，更关系到今后经济的长期增长，因为通过财政政策对市场“过剩”资源的直接配置，将会大大改善基础设施和公用事业的严重滞后状态，况且，中国经济的进一步发展也确实到了依靠基础设施大量投入来带动的阶段。

　　第三，当前财政政策的运作不可能是纯西方式的公共财政思路。我国作为一个体制转轨型国家的典型特征就是，不仅市场因素在成长，计划因素也还顽强地存在着，经济尚未真正全面市场化，财政尚未真正公共化。这决定了在设计我国目前财政政策措施时，应考虑到面对的是还很不健全完善的市场，因而不可能使用完全公共化的财政手段，更不可能照搬西方现有政策框架。

　　二、影响当前我国财政政策效应的因素分析：构建公共财政框架的迫切性应当认识到，当前政府所采取的一系列财政政策措施，对维持经济增长是有一定积极效应的，但不可否认的是，如果不予以整体思路上的改革，财政政策效应的种种弱化迹象会趋于严重，因为我国现实经济与财政体制中原本就存在着助长这种弱化效应的因素。

　　（一）从财政对基础设施的投资来看在市场经济下，公共财政作用于市场扩张的最为直接的政策手段不外乎增加公共支出与减少税收，某种程度上讲，公共支出运用的灵活性更大，而公共投资又是公共支出中最为灵活的。这也就是为什么我国首次遇到市场型经济增长问题时，财政政策运作的关键内容就是增大公共投资的根本原因所在。但值得注意的是，由于我国财政尚未完全公共化，因而也就导致了这一政策手段运用的某些缺陷：

　　1.财政投资的计划性思维还强烈存在着，干扰着财政调控经济效率的改进。基础设施建设需要巨额资金投入，高速增长的我国更要求大规模的基础设施建设投资。在市场经济下，基础设施属于一种“混合产品”，并非完全的纯“公共产品”，其使用与消费可以部分地通过“收费”形式进行。

　　这意味着，企业法人和私人资本也可以在一定程度上进入基础设施领域运营。改革开放以来，由于我国国民收入分配大幅度向企业和私人倾斜，因而可以想信，只要政府政策得当，特别是赋予企业和个人资本应有的

　　获利机会，就能够引导民间对这些领域的投资。西方发展经验显示，对基础设施的投入并非主要依赖于政府财政资金，很大程度上依靠私人资本的逐步积累和投资，或者说，少量政府投入引导着更大量的民间投资，如此投资格局经过数百年时间便促成了稳固完善的基础设施体系，为经济长期增长和社会协调发展奠定了牢靠坚实的基础。面临艰巨发展任务的我国，要想尽快缩短与发达国家的差距，就必须大大加快基础设施体系予以健全完善的进程，只有这样，才能在较长时间内保持较为理想的经济增长速度，而要完成这一任务，除了政府不断增加投入外，市场自身的投资将是最为基本的力量。也只有形成这样的投资格局，财政政策对于引导全社会投资乃至抑止经济萧条和启动经济增长的效力才能得到切实增强。

　　但令人遗憾的是，尽管从预算内观察，政府财政对基础设施的投入份额确实处于下降状态，即由1981年的50%下降到1997年的5.7%，财政在过去10年间对基础设施的投资以年均4%的速度增长，远远低于年均20%的全部基建投资增幅。然而不容忽视的现象是，即使从包含全部社会固定资产投资在内的情况看，国有经济投入占到52.5%，集体经济投入占到15.4%，非公有经济投入只有32.1％（国家统计局，1998年），而且“非财政投入”稳定性较差，在经济过热时，盲目性的重复投入非常严重，不仅无助于结构改善，反而加剧了宏观经济的动荡；而在从1997年开始的经济增长下滑甚至萧条环境中，非财政或非国有或非公有投入不增反减，特别是非国有部门中的中小企业投资在1998年很可能是零甚至负增长（樊纲，1999年），只有财政通过公债发行增加的1000亿元投入，以及通过政府行政安排从而以“准财政资金”方式放出的1000亿元所谓配套银行贷款。现在看来，由于项目选择的仓促与非科学性，以及缺乏充分必要的项目可行性分析、评估，致使2000亿元财政或准财政投入的边际效力日趋下降，又由于未能引起民间投入的增加而使其政策牵引效力或乘数效应微乎其微。

　　由于我国目前经济增长下滑的主要原因并非私人消费需求不足，更主要的是由企业和私人因市场投资收益预期低迷所产生的投资需求不足 ，因而，如果能够通过扩大财政投资引导企业和私人资本增加对基础设施的投入，就能够大大提高财政投资的乘数效应，扩张财政政策的调控力度，不仅可以形成有效需求，还能够通过有效供给的形成而进一步助长有效需求的增加。这应是当前我国财政政策设计的原则，也是摒弃传统计划管制思维意识而转向真正的市场调控思路所必需的。

　　2.我国政府财力的严重不足限制着财政投资规模，从而影响其调控力度。由于基础设施毕竟具有一定的“外部性”，公益性比较突出，因而即使可以在相当程度上依靠私人资本投资，也仍然需要财政的巨额投入。为此，正如前述，目前的经济过冷，实际上提供了一个依靠赤字财政政策“挤出”部分资源和要素转由政府直接投资的机会。然而，我国经济发展水平较为落后，财政能够集中的GDP本来就少，且因尚未建立起公共财政架构，尤其是支出结构未能理顺和优化，使财政对基础设施投资处于一种力不从心的状态，也就是，政府预算的空前困难严重制约着财政投资的扩张幅度，进而直接影响了财政政策效应。如1998年以来，亟需大幅度扩张有效需求，但由于我国财政赤字相对财政收支而言已经不小，从而使得通过增发国债支撑公共投资增加的途径受到一定程度的限制。

　　（二）从财政增收的现实与潜力看1998年，我国在增发1000亿元国债但实际只使用500亿元的情况下，却增收了1000亿元的税收。由于1998年财政赤字仍然比计划扩大了500亿元，它表明不仅这1000亿元税入确实增加了支出，而且财政还安排500亿元债务收入用于公共投资。无疑，我国财政政策扩张了。

　　但通常来说，其他条件不变时，增税是实行财政紧缩的重要措施之一，因而经济衰退严重的情况下，即使不能减税，至少也不应增税。从这个意义上看，增税是与当前积极财政政策意向相背离的。然而在我国的具体情况下，又不能简单地依据教科书上的分析来看待1998年的增税现象。20年来，在经济强劲发展的同时，政府预算尤其是中央预算却日益陷入困难，“两个比重”严重下降，中央预算的债务依存度逐步攀升，在90年代初经济过热时由于没能压缩赤字和债务规模，债务依存度不但没有缩减反而持续上升，财政的债务压力增大。当我国经济突然转入较大幅度下滑态势，需要财政政策充分发挥作用时，如此严重的财政困难必然极大地限制了其政策手段的选择空间，突出的体现就是，进入了无法减税而增支又遇到国债发行规模限制的窘境。

　　现在看来，以下两点有关增税的影响是值得注意的：

　　第一，进一步加大了企业的负担。这些年来，一方面企业负担过重的呼声不绝于耳，另一方面，我国企业税收负担不是重而是轻的实证分析又不时见诸报端。这是两种实际并存的现象，即按现行税制规定的税负的确不重，但如若加上各种税外收费，企业负担又显然过重，有时甚至到了企业无法忍受的程度。过重的企业负担意味着企业需求的萎缩，尤其是对硬预算约束的非国有企业来说就更是如此。因而仅就刺激需求而言，也需要减轻企业负担。可是，财政预算的极度困难又迫切需要增加税收，其结果便是，经济运行在需要减税的时候反而增税了。如此，尽管从综合考虑来看增税是合理的和必要的，但对于积极扩张性财政政策的消极影响也是不容忽视的。当然，就1998年增加1000亿元税收的另一面看，由于现行税收管理等方面的原因，使得实际征收入库的各类税收低于按现行税法规定的应征数额，从而使得1000亿元税收也并未就一定是纯粹增加的，但在税外收费未能得到实质性清理之下完成的这1000亿元税收，对加重现有企业负担是明显无疑的。从长期来看，在尚未真正建立起公共财政之前，企业过重负担的情况是不可能得到明显改善的，因为公共财政并非仅仅是一种财政形式的变化，更为重要的是，它涉及到政府与企业、政府与市场关系有近乎于实质性的改变。

　　第二，如果再进一步分析，不能排除这种可能，即增税是政府计划安排的直接产物而非既定税法的自动执行结果。市场经济是法治经济，最为重要的是以法律来规范、约束和界定政府与企业间的关系，而税法在这方面的作用也是最为突出的，因为它不仅要求企业必须依法纳税，也同时要求政府依法课税。如果政府随意违背既定税法征税，就直接否定了企业的独立市场主体地位，此时的经济也就不可能是市场经济了。我国1998年的1000亿元增税是在没有改变既有税制与税法规定的情况下进行的，因而就很难完全否认这不是行政手段的产物、不是计划办税的结果，这也不能不反映出政府与企业的关系仍带有非市场型色彩。问题是，当从未有过的市场型经济衰退骤然降临之时，要求的也必然是市场型的政府宏观经济政策干预，而政府与企业关系的非市场规范化却使企业难以正常地对政府宏观经济政策运作作出应有的反应，政策效应产生较大折扣的现象也就很难避免。可见依法治税的重要性，而依法治税只有在公共财政框架内才能真正实行，因为公共财政是典型的法治化财政（张馨，1999年）。

　　（三）从财政的自动稳定能力来看主要通过个人所得税和社会保障制度来平抑经济运行的萧条与过热，是公共财政适应市场经济要求而具有的更加明显的自动稳定职能。因为，个人所得税的超额累进税率使得税入在经济过热时的增幅较快而抑制经济进一步过热，在经济过冷时税入慢于经济增幅而有助于经济回升；社会保障制度下的济贫支出和失业保险费支出在经济过热时大幅度减少，经济过冷时大幅度增加，从而也具有促进经济回升或抑制经济衰退的作用。但是，由于我国目前尚未形成具有足够覆盖面和渗透力的个人所得税与社会保障制度，更没有相应灵活有效的运作机制，因而也就使财政调控谈不上对于市场型经济衰退的自动稳定功能，财政政策的灵活性与效力不仅由此大大缩减，这也同时大大加剧了财政通过直接对基础设施投资刺激经济回升的压力，致使我们看到的现象便是，突然陡增的财政公共投资支出主要依赖于更大幅度增加的国债发行，以及税收的行政性增加。

　　（四）从与货币政策的配合来看不难发现，当前我国财政政策与货币政策的投资配合仍然留有计划经济的色彩。最明显的例子是，1998年特地安排的1000亿元银行贷款，是作为对基础设施1000亿元财政专项投入的配套贷款，由此使这种银行“配套”投资具有非常直接的财政性，即同样是以政府计划方式安排的，某种程度上也是一种财政政策运作。但问题是，由于银行的资金来源基本是各类市场主体的储蓄，银行信贷投放理应按自愿、安全、收益的原则营运，而不能再象计划经济体制下那样成为一种非市场性的财政安排。这意味着，我国当前的宏观经济政策设计仍然需要进一步考虑到市场经济已有一定发展的现实。如果我们将这种基础上的宏观经济政策暂时称为“市场型宏观经济政策”，而将传统计划经济体制下的政府政策称作“计划型宏观经济政策”，那么，借用这两种称谓的以下几点值得研究：

　　1.对于市场型宏观经济政策运作来说，财政投资是政府可以直接安排和支配的，银行投入则不能由政府直接安排和支配。尽管作为政府银行的中央银行的货币政策运作实属政府行为，但市场型货币政策的运作应当独立于财政政策。中央银行可以通过购买国债扩张基础货币供应量，从而配合财政政策的扩张，但中央银行并没有直接发放投资性贷款，投资性贷款的发放与否只能是商业银行的市场决策行为，同财政与中央银行的非市场行为并没有直接的因果关系。而在计划经济体制下，货币政策从属于财政政策，其操作直接配合着财政政策的扩张或收缩。我国宏观经济政策的运作至今仍未能从这一传统的体制框架和思想意识中完全摆脱出来，这固然是市场经济和公共财政制度没能真正全面建立起来的反映，但不容否认的事实是，它导致了我国财政政策和货币政策协调运作的特有困难，因为在增加财政投资和银行贷款均只是计划安排的情况下，不会切实引起市场对政府宏观经济政策的真实回应，财政与货币政策的乘数效应非常小，目前经济增长尚未有较大启动不能与此没有关系。

　　2.银行信贷资本区别于财政投资的最主要一点就是其强烈的市场盈利性要求，这也决定了货币与财政政策的着眼点必须有所分工。即使当信贷投放通过市场自然配合着财政投资的扩张时，它也只能投入到那些能够通过经营性收费而回收投入的项目上，因为这既配合了财政政策的扩张，又不违背信贷资本的市场盈利本性。但是，当信贷投资被政府计划安排时，就有可能投入到难以通过经营性收费回收本息的项目中，这种银行资本的财政性使用，可能的结果便是银行不良资产的大规模增加。1998年财政增发1000亿元国债与政府要求商业银行增加1000亿元相应信贷投入的政策安排，无异于财政发行了2000亿元的国债和增加了2000亿元的支出，银行信贷明显带有财政性使用的倾向，由此产生的现实性可能影响是，不仅增大了我国国有银行商业化进程的困难，而且因为银行投资的还本付息包袱最终还得由财政背起来，从而政府在加剧自身的财政困难。这无疑意味着，在无助于抑止金融风险的同时反而助长了财政风险，财政政策的运作能力从长远来看就不可能不受此消极影响。

　　况且，在市场取向改革中的一种应有趋势是，财政逐步走向公共化，中央银行独立于财政，货币政策独立于财政政策，商业银行成为独立的市场运营主体。而政府继续对国有银行的信贷资金实行财政性使用，是与这一改革趋势相背离的，至少它否定了货币政策的独立性，不利于银行改革以至整个经济改革的深化；也不利于财政本身的公共化，因为政府之所以能够以计划方式安排银行信贷投资，其根本原因就在于我国银行是国有的，政府计划安排银行信贷活动的实质也就与计划经济时期政府以指令性计划直接安排国营企业活动并无多大区别，而当包括国有商业银行在内的国有企业未能摆脱政府行政附属物地位时，财政就无法成为真正的公共财政，非公共化的财政也就不可能不导致货币政策的走样。

　　三、宏观经济政策效应弱化的深层体制原因尽管经过了20年的改革，已经明确了建立市场经济和公共财政的目标，但体制的根本转轨尚未完全实现，计划经济的影响仍然强烈存在，这不能不说是目前包括财政政策在内的宏观经济政策未能实现预期效果的关键原因所在。

　　1、市场经济应是法律规范和保护下的契约经济，而我国经济的契约化程度还很低，法律对于市场正当活动的约束和保护能力还不强，这对于市场的启动无疑是有着很大危害作用的。“三角债”和银行惜贷等就是其典型表现。欠债还钱原本是天经地义的事情，但在体制不健全和缺乏相应法律保护的背景下，钱款的付出有时意味着白白送给对方，这大大加剧了人们付出货币的谨慎程度，使得许多原本可以成交的活动夭折。市场需求是通过货币支付实现的，人们不愿付出货币的本身也就意味着需求的萎缩。如果这种情况不予根本改变，即使在经济萧条时公共投资有较大增加，市场反映也会比较冷淡；货币政策的计划性扩张运作因遇到了商业银行的“惜贷”抑制，也同样难以有力地充分发挥作用。

　　值得强调的一点是，我国经济的契约化程度之所以较低，公共财政模式尚未形成是一个关键因素。其原因主要体现在：⑴规范和保护市场运行的正常与正当活动原本就是公共财政的重要内容之一，也是政府向社会提供的最基本公共服务，或者说在市场经济条件下，政府只能是“裁判员”而不能充当“运动员”。⑵中央银行独立于财政，财政不能对银行信贷资金的运用进行计划安排，这是公共财政的最主要特色。⑶企业真正成为独立的市场主体是公共财政模式得以建立与运作的基础。如果做不到这三点，公共财政模式也就难以真正确立，政府对企业的行政干预和企业间信用的弱化也就由此难以得到根本改观，尤其是象经济不景气时更加严重的“三角债”问题，并非仅仅是经济增长下滑所致，更主要的是国有企业尚未真正摆脱行政附属物地位、仍在吃财政“大锅饭”的具体体现，是传统计划经济现象在新形势下的重演。在这种情况下，经济的契约化程度就不可能得到提高，市场秩序也就难以理顺。

　　2、各地区各部门的乱收费现象直接抑止了财政政策和货币政策扩张性运作对经济增长的应有启动效应。因为乱收费不仅大幅度减少了企业可用于投资的自有资本积累，大幅度减少了农村和内地居民的可支配财力，甚至还形成了不堪的重负，从而使得中央财政与中央银行即使增加较多投放，也难以有效地普遍刺激起社会投资与消费需求。乱收费显然是一种非法律规范下的政府经济行为，属于财政约束范畴，严重的乱收费现象也就与财政模式和制度有着内在的联系，至少说明此时财政行为的法治化程度较低。由于法治化是公共财政模式的最主要原则，该种模式下的政府行为受到法律的直接约束和规范，乱收费现象得到根本杜绝。言外之意便是，当前影响财政政策效应的乱收费现象，也是缺乏公共财政制度框架的一种反映。

　　3、政府本位的约束，使得许多市场活动受到压抑，而无法对宏观经济政策作出有效回应。由于受以“国家本位观”为支援自上而下的精英式路径的束缚（邓正来，1994年），我国的经济体制改革一开始是政府主导型的，某种意义上讲，没有政府的主动行为和引导，也不可能有我国市场取向的改革。但需要注意的是，且不说今天的改革已到了必须关注社会力量的地步，就是已经过去的20年改革实践也充分显示出，政府本身也是一个利益群体，各级政府各个部门往往都有自己的特殊利益，一旦整体利益和长远利益与之相抵触时，便难以保证整体利益和长远利益总是和完全得到

　　尊重，也就是，政府并非时时处处都能明白无误地代表整个社会的公共利益。因此，改革中出现的许多问题都是与政府难以放弃自身特殊利益相联系的，而且改革越到后期，对政府既有利益的触动也就越大，政府也就越是难以正确对待本地区本部门内的市场活动。这表明，要避免政府对市场的不应有干预，就不能只靠政府的自觉自愿，更主要的是应依靠市场和资本对政府行为的有效约束，以及作为这种约束现实化的法治化程度，政府财政的公共化将有助于这种约束的实现，因为政府的任何活动都必须有相应的财力保障，公共财政模式的建立可以使社会公众能够依靠政治程序控制和安排着政府活动，从而能够有效地限制政府干预市场的不正当行为。

　　4、公共财政的尚未建立，使得政府与市场的界限未能理清，政府仍然运用着计划经济体制下的手段对市场运行予以调控。就当前最突出的“经济过剩”问题来说，我们认为，这是在产品结构未能适时提升、新经济增长点未能出现下的“过剩”，某种程度上是产品不适销对路或质次价高的另一种体现，如果这种结构性的问题不解决，消费需求的启动就很困难。在这种情况下，我国政府宏观调控的任务就不能仅仅是解决需求总量不足，还必须相应考虑供给结构的调整和改进。但这种调控定位只能是计划经济体制下财政政策的着眼点，即那时的财政可以直接调节供给结构与能力，但市场经济条件下财政政策手段的作用点只能是市场需求总量，并不具有直接调节市场供给的能力，况且结构在很大程度仍是一个市场问题，非随政府主观意愿而任意改变的。由此看来，不仅使得目前财政政策运作掺杂着相当程度计划经济色彩，而且使其陷入一种十分尴尬与被动的局面，简言之就是，结构调整一直是作为财政政策的调控任务，但又没有相应财力和政策手段来完成这种任务，反而有时助长着结构的扭曲。

　　当然，这并不意味着市场经济下的财政政策对结构调整就一点也没有作用，但这种作用的显现非短期内所能奏效的。仍从目前“经济过剩”看，由于是在经济发展水平仍然很低的情况下出现的贫穷性质的“过剩”，而非发达国家那种较高生产力发展水准下的“过剩”，因而就内在要求着财政必须解决基础设施的投入问题，以便为经济的持续快速发展提供必不可少的基础条件，这显然是一种对国民经济整体结构的改进。这当然也是基于基础设施投资缺乏应有市场盈利能力而必须由财政承担主要投资任务的考虑。问题是，短期内无法有效解决的政府财力困难，意味着必须有大规模私人资本的投入，才能支撑起维持一定经济增长的基础设施，然而市场的不健全又削弱着私人资本的投入程度。由此，就不能不产生上述财政政策运作中的公共投资问题。

　　总之，旧体制的影响与约束仍是目前不容忽视的问题，因为它使得宏观经济政策运作依靠计划手段往往来得更为有效，而且思维定势也使得人们常常情不自禁地使用计划方式。但计划手段的灵验，也就意味着市场手段的失灵，这恐怕是目前为什么市场对政府宏观经济政策反映迟钝的关键原因之一。

　　四、建议性结论：推动公共财政框架的构建进程是增强宏观调控效应的关键通过以上理论分析，针对目前我国转轨过程中的经济增长形势，我们得出如下建议性结论：

　　1、应将推动公共财政基本框架构建进程置于向市场经济转轨中正确界定政府与市场间关系的高度来认识。公共财政作为一种财政模式，由于其非市场性与公共性，决定着政府行为只能在非市场领域中进行，或者说，只有作为弥补市场失效的机制存在时，财政对市场的整体有效运作才是有意义的，也才能使其本身的存在与发展有比较坚实的基础，社会资源的配置才能在市场与政府两种机制的相互协调作用下达到最佳状态。也只有在公共财政模式下，社会对政府政治与经济行为的公共性要求才最为强烈，而公共性的本身必须有足够程度的公正性作为保障，没有一定程度的公正性，就没有公共性，可见，财政的公共化过程也是政府行为公正性的过程，公正性基础上的公共性则是民主化的最核心内容。在非市场领域内活动、弥补市场失效以及决策行为的公共化、公正性与民主化，恰恰是确保市场经济健康发展所必需的。由此，推动公共财政基本框架的构建，就不仅仅是一种财政体制的改革问题，更不仅仅是一个政府分配关系问题，而是一个如何正确界定与处理政府同市场间关系的问题，是一个如何设计和把握宏观调控原则与着眼点的问题，这不能不说是我国下一步改革中的关键问题，因为政府与市场的关系界定不清、处理不好，不只涉及到宏观经济政策的效应能否充分发挥，更关系到诸如企业改革、金融体制改革、政府机构改革等一系列重大改革向何处去以及能否顺利进展。

　　2、必须将财政政策的设计原则建立在公共性基础上。经过20年的改革与发展，我国市场体系的培育已有相当的基础，市场作为配置资源的机制已逐步占据主要地位，最明显的是，我国不仅呈现出产品与产品、企业与企业、部门与部门、地区与区间的市场竞争，所有制之间的竞争也日益显著，非国有或非公有经济实体在产值、利润、消费需求、投资需求以及净出口等方面均已超过国有或公有经济实体。这种情况下的财政政策以至于其它宏观经济政策必须迥异于传统计划经济体制下那种只为国有或公有经济服务的状况，即要使包括财政政策在内的宏观经济政策由传统“国有经济政策”转变为适应经济增长格局与市场根本要求的“国民经济政策”，真正使其为全体市场主体提供“一视同仁”的均等化的公共服务，而不应有任何的歧视。只有如此，宏观经济政策才能起到“全面启动经济增长”的作用，切实的政策效应才能充分显现。否则，鉴于国有企业功能定位问题，仍然象传统体制下那种将将大量财政投资与信贷资金通过计划方式投放到现有国有企业或建立新国有企业，不仅不能使增长贡献度已超过国有经济的非国有经济得到牵引，做不到全面有效地启动经济增长，而且大量资源将在低效率的国有部门中消耗掉，难以形成有效供给，这无疑将会加重有效需求的进一步萎缩，增加经济的萧条程度。

　　这种公共性还要求，在当前必须尽快形成具有足够覆盖面和渗透力的个人所得税与社会保障制度，在使财政政策体现出均等公共服务的同时，形成与强化对经济衰退和过热具有自动稳定功能的相应灵活有效的运作机制，这对增强财政政策的灵活性与效力是非常迫切的。

　　3、增加的公共投资应当尽量着眼于那些具有纯粹“外部性”的非市场盈利性项目上。正如前述，作为财政公共投资重点领域的基础设施，相互间也有差别，其外部性、外溢性以及盈利性程度也较大不同，因而需要财政参与的程度也应有所差异。更为重要的是，由于我国目前的政府财力相当有限，为了支撑规模并不大的公共投入就需要更大增长幅度的公债发行，债务的压力意味着必须将有限的公共投入用在最能产生普惠效应的项目上；经济转轨的特性以及非国有经济对增长贡献度已超过国有经济的现实，也内在要求旨在刺激全社会有效需求进而全面启动经济增长的财政公共投资，必须置于对国有经济与非国有经济至少同样有所正效用的项目上。这表明，当前通过增加国债发行支撑起的公共投资，应当投入到那些具有纯粹“外部性”的非市场盈利性项目上，除此之外的基础设施项目，应尽量创造机制吸引非政府资本投入。如此，才能使财政政策在符合“公共性”原则的同时，也使一定财政投入起到尽可能大的需求引导作用。

　　4、财政政策的设计及其政策措施的实施必须充分尊重法治化原则。市场经济是法治化经济，这不仅仅是指市场主体的法

　　治化，还包括政府行为的法治化，这在我国当前经济体制转轨中显得尤为重要，其中政府财政行为的法治化是最为关键的，或者说，由市场经济决定并为之服务的公共财政是法治化财政，即政府财政活动和运作是在法律法规的约束下进行的，而政府预算法治化是财政行为法治化的基本途径。这意味着，当前以下几点需要格外注意：一是强化政府预算的法律性，杜绝没有法律授权的财政收支活动，这对防止支解财政收支，集中必要财力加大对基础设施投资，以及确保公共资金不被挪用等，是有积极意义的。二是强化政府预算的统一性，将一切必须纳入预算的收支全部纳入各级政府预算内，尤其是那些既脱离各级政府财政监督又游离于市场约束的所谓“预算外”财力，必须分情况处理，属于市场的归属市场，属于政府掌握的，应通过法律形式纳入政府预算，比如各种收费、政府基金等，以求理情企业负担与市场秩序，为财政政策主动灵活效应的发挥奠定其码的环境条件。三是强化税法的严肃性，政府的税收活动必须依据税法规定行事，这既包括对税入规模的掌握管理，也包括日常的税收征管活动，尤其需要提醒的是，不宜再公开宣布高增长的税收计划，应实事求是地根据对经济增长的预测和现行税制来预测税收收入情况，作为内部掌握的征管指标；必须依法强化日常税收征管，将应收的税收及时足额征交入库。四是强化政府预算收支决策的政治程序性，加强各级人民代表大会及其常务委员会对各级政府预算收支决策与执行的监督，以确保国家宏观财政政策措施的切实落实。五是强化《中国人民银行法》与《中华人民共和国商业银行法》对政府财政行为的约束，在法律的规范下将财政决策与中央银行的货币政策决策区别开来，将非市场性的财政行为与由市场盈利性原则指导的商业银行信贷活动区别开来，确保货币政策的相对独立性，以及商业银行信贷的市场性，只有如此，才能保证财政政策与货币政策的协调作用，也才能从金融层面上杜绝政府对市场活动的不应有干预。

　　5、运用财政政策必须充分考虑到经济日益金融化的现实以及金融风险防范的迫切性要求。经济金融化、金融自由化不仅是一种全球趋势，更是我国经济转轨中经济市场化的突出体现，但需要注意的是，金融化在带来资源配置快速高效化的同时，也使市场性与非市场生风险日渐集中，并潜隐到社会经济政治生活的各个层面。如果一个国家没有足够的金融风险防范与化解能力，就不可能保持持续稳定而又健康的经济增长。现在看来，由于金融部门“外部性”及其影响的广泛扩散性，致使政府财政在防范与化解金融风险方面具有举足轻重的作用，可以说，没有稳实的财政基础，就不可能建立起牢靠健康的金融市场机制，更不可能将金融风险控制在应有限度内。这要求，除了必须正确界定政府与市场间的关系外，还应积极充实政府财政，设计与运用的财政政策必须考虑到对由金融部门“外部性”决定的消极影响的防范与化解能力。

　　总之，我国目前遇到的经济增长过冷问题，经济体制转轨是一个关键性的影响因素。正因如此，约束我国经济增长速度的，就不是纯市场型因素，而是市场型与非市场型因素相互交融作用的结果。

　　我国目前财政政策和货币政策对于市场需求的作用，往往受到非市场因素的干扰乃至否定。如何针对体制转轨的这一特点开展我国政府的宏观经济政策运作，是我们所遇到的崭新课题，也是前无古人的难题。为此，刺激市场需求拉动经济增长的宏观经济政策运作，还必须同时兼顾经济改革的推进。而建立起与我国国情相适应的公共财政基本框架，则应当是当前我国经济体制改革的中心和关键点，也应当是我国目前政府宏观经济政策运作的基本支撑点之一。