要外债指标控制在安全线以内。中国人民银行和国家外汇管理局严格控制短期外债的规模，使短期外债在外债总量中保持合理比重，提高外债使用效益，改善商业银行的资产负债结构。外汇管理局要加强和完善外债统计监测，提供及时、全面、准确的外债信息。通知要求强化对外借款的管理，严禁非法对外融资。国家对种种形式的对外借款实行全口径管理，除国务院授权的政府部门有权筹集国际金融组织和外国政府优惠贷款外，其他政府部门对外借款必须经国务院有关部门批准；国内中资金融机构对外借款，必须有中国人民银行批准的对外借款许可。以上单位对外借款，必须纳入国家借用国外贷款规模，其中短期外债必须严格按照外汇管理局核定的余额对外筹措。

1998年国务院机构改革之后，政府外债统一归口财政部管理，实现了政府外债借、用、还的统一管理。政府外债按偿还方式分为统借统还外债和统借自还外债，前者在由国家各借款窗口借入后，由中央财政承担债务的还本付息；后者由各借款单位借入，转贷给用款单位，由用款单位承担债务的还本付息。

1998年以前没有统一的政府外债管理机构，政府外债实行分口管理，因而在上项目、办担保等方面，信息沟通不够，缺乏一个能够较好地掌握全部外债总数及分年度还款额负担的部门，对外债来源结构、币种结构、期限结构等，缺乏统筹规划、科学论证和统一管理。多口管理极易在管理上“只见树木，不见森林”，管理职权分散，难以对政府外债有一个综合的、总量的、有效的和统一的管理。尽管大家都明白也都同意“谁借谁还”的原则，但对“谁”的理解却不尽一致，从而在贷款偿还上出现推诿、扯皮，甚至失去信誉。在地方也是如此。1998年以后，随着中央政府外债管理机构的逐步统一，政府外债管理逐步实现了统一管理，但由于体制改革时间比较短，外债管理还没有真正建立起一套统一监管的管理制度体系，而且政府外债同非政府外债仍没有实现统一管理。

由于政府外债管理体制中存在的固有的矛盾，致使政府外债管理中存在“急”、“浮”、“乱”、“侥”问题。“急”：急于上项目、急于借外债。由于各省利用外资缺乏统一的项目规划、构思和设计，致使项目的分布和构成带有很大的盲目性，都急于上项目，谁争谁上，争到什么上什么。对于借款上项目，前期准备不足，论证不够，留下隐患。二是急于承诺。尽管作为政府外债是以政府财力为根据和保证的，但往往到了担保、配套或还款时才找财政，前期沟通不够，如一些教育、卫生等社会效益项目，本应在项目前期准备时就有财政参与论证评价，明确配套资金及还款资金来源，而很多项目并没有这样做，没有与政府的承受能力、政府的财政预算合理衔接。“浮”：在可行性研究方面不细致，不深入，不扎实，分析的因素少，预测的时间短。可行性研究流于形式。对贷款项目的技术、经济、财务、组织管理、社会及环境等方面的论证力度不够；对不利因素、存在问题和可能存在的风险分析不透。责任心不强，重上轻管。各窗口部门和企业主管部门一旦将贷款弄到手和转贷下去后，就又去忙上新项目。“乱”：政府外债管理中存在“二乱”：一“乱”是乱担保。政府对外担保混乱，缺乏明确、规范的担保制度和有效的论证、监控、约束机制，管理较为混乱，形成大量隐性和显性债务。对于统借自还的各种外债，国家窗口部门在转贷给项目单位时往往要求国内企业或政府部门提供担保，这对转贷部门不仅有益且有一定道理。但由于政府没有明确哪个部门有资格进行担保及按照什么程序进行担保，致使一些本不具备担保资格的部门也代表政府对外出具承诺或担保。再加上担保单位往往法律意识差，责任意识淡薄，很少考虑担保后所承担的责任，所以一旦企业无力还贷，上级部门方知原来的担保乃一纸空文，最终的债务包袱只能甩给政府，从而大大加重了财政负担。二“乱”是乱借。未能在科学地测算和确定资金缺口结构的基础上确定外债的合理规模及结构，借无章法，争到什么上什么，而不是缺什么上什么，缺多少借多少。对借款主体的资格审查不科学和不严格，对谁来借，谁有资格借等没有严格的规定。“侥”。对借债的责权利确定不严格，执行不彻底。对借款单位不还、还不起和不能及时还款的行为约束较软，使借款单位产生拖而不还，不还有担保单位扛着的侥幸心理。

造成上述问题的原因是多方面的，就外债及政府公共外债管理体制方面的原因来看，主要有如下几个方面：

1．没有统一的外债管理组织。各级政府没有一个统一的外债管理机构以便对外债的规模、结构、借用还的外债全过程监督。多口管理极易造成无口管理和管理失控。

2．财政模式尚未实现由单元财政向公共财政模式的转化。建立公共财政与国有资本财政分立管理的双元财政模式是我国财政体制改革的方向。公共财政同国有资本财政的混同管理极易使经营性、竞争性项目的还债风险转嫁到政府身上。

3．管理职能错位。十几年来的“分口管理”在管理上多有管理错位现象。项目前期的关键是计划部门和窗口部门，立项争取工作主要由行业主管部门和计划部门来做，而作为政府债务代表人的财政部门则参与较少；项目生效后，其执行工作则主要在窗口部门和行业部门的协助、指导下由项目执行单位完成，计划部门无暇参与，财政部门参与也很少（世界银行贷款项目除外）；项目竣工进入贷款的偿还阶段后，计划部门、窗口部门（世界银行贷款项目除外）不仅无制约手段，且因职责分工的关系，往往缺乏督促项目单位还款的动力和积极性，实际上成了财政部门的事。这样的管理体制和分阶段运作的管理模式，虽然从政府的角度看似乎均在政府内部，属于内部分工、协作，但由于部门职责、利益格局的局限性，实质上必然影响政府外债的有效管理及良性发展。

四、公共财政条件下政府外债管理体制与管理模式探讨

政府外债管理是一项系统工程。从根本上讲，其管理的有效性是建立在体制的科学性基础之上的，没有一个科学的体制和有效的机制做保证，要真正做好这项工作是不可能的。当然，受中国国情的影响，我国的政府外债还应建立一个政府外债管理领导综合体系，各级领导体系应由主管财政的领导及计划、外资外贸、审计等部门的领导组成的领导小组构成。实践证明，在我国凡是领导重视的事务，管理的效果就要好些。

根据政府债务的特点，中央把政府外债逐步向财政集中已向我们明示了政府外债管理体制改革的方向。当然，国家对政府外债管理体制尚处于探索之中，无成熟的经验可资借鉴。根据我们对这一问题的专门研究，我们认为，政府外债管理体制与管理模式应是：“统一监管、分工合作、三债分立、借用还统一、责权利明确”的体制及模式。具体来讲：

1．统一监管。

国家应成立国家外债监管中心，统一监管外债（包括政府外债与非政府外债），这个机构设在财政部比较理想，这一方面是因为1998年的中央机构改革，已将世界银行、亚行、日本输银及外国政府贷款的对外磋商职能统一纳入财政部管理，另一方面还因为我国的外债中属政府直接外债与政府担保的外债占相当大的比例。对于政府外债来讲，应由财政部成立专门机构统一监管国家政府外债及省级政府外债，这个机构又受国家外债监管中心的统一管理。各省也应成立统一的外债监管中心，省政府外债、省级以下政府外债由这个中心统一管理，同时协助管理省里由财政部统借统还的外债项目。省级以下政府也应成立外债监管中心，这个中心以挂靠在财政部门为宜。这一个外债监管中心负债外债的具体管理工作。政府外债管理中重大问题协调和领导由领导小组办公室负责。

2．分工合作。

统一监管同分工合作并不矛盾。尽管政府外债都要依赖财政收入偿还，但是政府的公共服务职能涉及到不同的政府职能部门，因此政府外债管理又涉及到许多政府部门，如财政、计划、外汇、银行等，这些部门应在政府外债管理上分工合作，而且是在外债管理中心统一监管下的分工合作。外债监管中心统一监管不等于这个中心包揽一切。随着政府管理经济方式的转变，各政府部门均应向宏观管理转变。今后要在规范的基础上，明确各级政府之间、政府各部门之间、政府与企业之间在外债借、用、还全过程管理中责、权、利的划分，而且这一划分应实现制度化。

应对外债的全过程管理进行科学分工。各级外债监管中心对各级政府外债负责监管；下一级外债监管中心对上一级外债监管中心负责。省、市、县政府外债管理部门负责根据本省、本市、本县经济发展规划，利用外资计划及当地的承受能力，以及所上项目的公共受益范围和受益程度，积极筛选、准备、上报项目；就省级外债管理部门来讲，则负责本级及本级以下级政府外债的债级审定、综合平衡、汇总审核上报、争取最高级别外债的项目，合理安排本级政府外债项目，严格审核本级以下债级项目。在部门之间，计划部门负责按经济发展规划、国内生产总值水平及预期增长率、国民收入水平及预期增长率、国民生产总值水平及预期增长率、利用外资计划等，确定本级经济区域能够承担的外债总规模、结构等，筛选出合适项目并进行论证；财政部门的外债监管中心主要从项目的资金配套能力、财政收入状况及预期增长率水平、偿还能力、财务管理能力等方面论证，对政府能够承担的政府外债规模、结构等进行研究，并对政府外债的资金运行进行全过程管理；项目的行业主管部门则要注重于基础配套设施、发展前景、运营管理等方面的论证及项目运营等方面的管理。这种职能分工要做到权、责、利明确，相互配套，且贯穿外债项目管理的全过程。

3．三债分立。

将外债分为政府公共外债、国有资本外债、其他外债三大类，分类统一管理，分类设偿债风险基金。鉴于我国社会主义市场经济的不同特征，政府公共外债、国有资本外债可以归财政部门分类统一管理，分类设偿债风险基金。公共外债是最终通过公众负担的外债，是通过财政收入偿还的外债，故政府公共外债的借用还应纳入公共财政预算管理，政府外债的借款规模与结构、借款使用投向等的确定，借款的资金配套、借款的本息偿还、借款的日常财务管理等，应自始至终纳入政府的预算管理。国有资本外债是国有资本承担偿还责任的外债，国有资本是经营性资本，对于市场性、经营性的国有资本承担的外债，应由国有资本承担还本付息责任。国有企业法人以其国有资本承担外债的还本付息任务。对于在外债偿还过程中出现的风险，可以通过在国有资本财政中设立的风险基金协调解决。为了防范金融风险与债务危机和加强外债的管理，对于其他外债也应专门设立统一机构进行统一管理。

4．借、用、还统一，权、责、利明确。

外债是一种债权人、债务人权利与义务非常明确的一种契约性的债务，既然如此，只有实现借、用、还统一，权、责、利明确，才能真正保证外债资金的科学和健康运营。这个原则既是政府外债又是非政府外债管理体制的内核。

“借”包括以下问题：谁来借，借什么，借多少，如何借，向谁借，用啥借（用什么担保）等问题。政府外债最终要用到政府承担职能的地方。政府外债应由政府统一借，对于借款的规模与结构，应由外债监管中心组织各方力量充分论证。“用”包括以下问题：谁来用，用什么，用多少，如何用，用在哪儿等问题。政府外债的管理中，借是最重要的一关，而借多少的问题是最重要的问题。此为问题之源。如果借款的规模把握不当，再好的外债管理体制与管理政策也枉然。借多少的问题看似一个借债的“量”的问题，而实际上在这个“量”的问题之后确定“量”的过程就涉及到大量的管理体制与管理模式的问题，如谁来确定量，如何保证量的准确，量的分解等等问题。

要按照双元财政的要求，合理确定和把握贷款的投向，即借用政府外债应主要用于农业、城建、交通等基础产业和基础设施建设上。

要严把用款关。各级政府外债监管部门要以资金、财务、债务为主线开展各项工作。在贷款资金上要负责贷款转贷、提款、专用账户或贷款专户的管理，在配套资金上要负责落实、安排和拨付的管理，在贷款偿还时，负责管理贷款回收资金、财政还贷准备金和监控项目单位的还贷资金。

“还”包括以下问题：谁来还，还什么，还多少，如何还，用什么还等问题。根据借用还统一的管理机制要求，还款应由财政统一偿还。要逐步实行由外债监管中心统一实施外资、内资及贷款偿还资金的统一管理。实行监管中心向预算口提出外债项目所需管理费、配套资金、偿还资金的支出计划，按照项目实施情况和贷款资金的到位情况掌握各种资金的支出管理，这样做有利于全面了解项目所有资金的到位和支出情况。强化项目财务资金的监督，避免资金的失控和浪费，也有利于项目的执行和贷款的偿还。

在还款问题上应进一步强化还款约束。在贷款偿还阶段，政府外债监管中心应协助项目单位全力抓好项目的运营管理，提供有关信息和政策指导。及时了解掌握债务人经营和财务状况，从办法和协议等措施上予以约束和规范。要实行对项目单位重大事项如对外投资、合资、兼并、破产、利润分配和领导人变更等的报告制度，使之处于债权人和担保人的管理监控之下，以避免逃债现象的发生。

要制定严格的还款准备金制度。要强化各项目单位作为还债主体的责任，在政府外债监管部门的监管下将回收的贷款资金、项目本身收益、固定资产折旧、存款利息及项目单位的其他收入等实行专户储存，专项用于贷款的偿还。各级政府在安排每年的财政预算时，应充分考虑偿债的因素，在财政每年安排的技术改造、基本建设以及有关部门的专项资金中集中一部分，或从预算中单独安排，建立还贷准备金。还贷准备金主要用于偿还本级的纯社会效益型外债。还贷周转金主要用于下级债务人一时还款困难时的临时垫付周转。

权、责、利明确后，重点就在于使其制度化，在于执行上，而执行的好坏关键在于外债管理制度的建设、执行及良好的运行机制。没有好的管理制度与制约机制，再好的管理体制与管理模式都是纸上谈兵。