浅议当前农村养老保障体系中的缺陷和问题    
作者：邓志旺/励丹霞  主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-925 
【原文出处】《人口学刊》 
【原刊地名】长春 
【原刊期号】200005 
【原刊页号】48～51 
【分 类 号】C41 
【分 类 名】社会保障制度 
【复印期号】200102 
【 标 题 】浅议当前农村养老保障体系中的缺陷和问题 
【 作 者 】邓志旺/励丹霞 
【作者简介】邓志旺　复旦大学人口所　励丹霞　复旦大学人口所 
【内容提要】目前农村家庭养老矛盾重重，面临农村养老保障由家庭养老向社会养老逐渐过渡的问题。在统筹社会养老基金时，应考虑农村养老保障体制转换成本问题，应由集体经济和国家负担部分转换成本。家庭养老以精神激励为主，但也要实行有效的监督。社会养老基金统筹可采用浮动制的收费办法，以弥补保费收缴水平偏低的矛盾。 
【关 键 词】家庭养老/社会养老/体制转换成本/有效监督/养老统筹 
【 正 文 】 
中国是个农业大国，农村人口占全国总人口的71%左右，农村的老人占全国老人的比例达到75%，老有所养一直是广大农民群众梦寐以求的愿望，也是政府十分关心的问题。为适应农村经济发展，抵御人口老龄化所带来的家庭养老负担，我国从80年代中期就开始调查研究农村养老的新情况，积极探索市场经济条件下农村社会养老保障的新途径（1999，康文龙）。八届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五计划”和2010年远景目标纲要》中明确提出“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险”，这是我国今后相当长时期农村养老保障的指导方针。不难看出，其思路同我国经济体制的改革的思路一致，即以渐进式推进。应该说，该方针是符合中国国情，非常务实的。但是，在执行过程中，在某种程度上却偏离了政府的初衷，农民自愿参加养老保障统筹的积极性不高，部分地区政府强制收缴养老统筹费，引导变成强制；赡养纠纷事件逐年猛增，家庭养老矛盾重重，危机四伏。我们认为，出现这些偏差的根本原因在于目前的农村养老体制存在重大缺陷。 
一、家庭养老到社会养老：体制转换成本该由谁来负担？ 
我国城市职工养老保障由原来的现收现付制向部分积累制转换，造成一笔巨额空账，即所谓的养老金隐性负债问题。从理论上来说这笔空账可通过以下途径得到填补：一、提高在职职工缴纳养老金水平；二、分割、出售部分国有资产，补充养老金。就途径一来说，必然造成这样的结果：目前在职职工一方面要为自己将来的养老进行积累，另一方面要负担现在退休职工的养老，养老体制的转换成本全部由在职职工承担。显然，这既不公平又不合理。作为国有企业的退休职工，这一批人曾经为我国经济建设做出很大贡献，其劳动成果的较大一部分积累为国有资产。国家对国有企业实施“抓大放小”的改革方针，通过出售部分国有资产来解决当前的养老金问题从政策上来看是可行的，且合乎情理。因而，绝大多数学者主张采用方式二。然而，几乎没有学者、政府官员注意到农村养老保障由家庭养老向社会养老变迁过程中所面临的类似问题。任何一个自愿参加养老统筹的人，一方面要赡养父母，另一方面要交纳保费，为自己将来的老年生活作积累。这样看来，这种养老保障体制对他来说是极不公平的。我们认为，这应该是当前农村社会养老保障工作难有突破的深层原因之一。而所谓农民观念落后，只不过是表面现象而已。据调查发现，在农村老年人眼中，地位最高的是那些从工作岗位退休下来领退休金的、老年生活有保障的老年人。 
所以，在政府提倡农民参加养老保障统筹以自愿为原则的背景下，各地农村，不管经济发达还是落后，农民参加统筹的积极性都不高。而有的地方政府为了提高自己的政绩，往往强制农民参加社会统筹。这更激起了农民的反感和对抗情绪。那么，农村养老保障体制转换成本究竟由谁负担才比较公平合理？ 
依照城市社会养老保障体制改革思路，我们建议农村养老保障体制转换成本通过以下途径转移：一、由于农村为集体经济，上一代人的劳动成果部分地积累为集体资产，因而可考虑出售或出租集体资产，并把收入补充到参加养老统筹者的个人账户下，不参加者不予补贴。这似乎对不参加者很不公平，但我们提 出这样做是基于以下一个事实：1997年在湖南某地政府在推广有线电视时，收费标准是这样的：安装费240元，以后每月收服务费6元。刚开始，绝大部分农户觉得不划算，主动参加者寥寥无几。后来，村政府提出给安装有线电视的每一户补贴100元，结果是不仅仅有电视的农户主动安装了，甚至暂时没有电视的农户也不甘落后地把线头接到家中。究其原因，不难发现由于补贴费来自集体收入，按正常情况，集体收入平均分配给每个村民，如果仅仅给参加者补贴100元，则任何不参加者都会觉得损失了100元，或者说被别人占了便宜，作为理性人他必然选择参加。由此得到启示，若给予参加养老统筹者一定的补贴，很可能会加速农村养老保障社会化的进程。二、农产品价格与工业品价格长期的剪刀差，使农村很大一部分经济利益流入城镇，为国家工业的原始积累做出了巨大的贡献，而目前农民收入停滞不前，政府应该从财政收入中拨出一部分来补贴农村社会养老保障基金。同时可以考虑发行农村社会养老保障福利彩票，其所得用来帮助贫困地区建立最低老年生活保障基金。纵观各国经济发展史，都有农业支援工业，其后工业发展后又反哺农业的这样一个过程。我们认为这个要求是合理的，并且有利于国民经济的健康发展。 
二、家庭养老：如何监督与激励？ 
既然政府大的方向已定，要求农村以家庭养老为主，那么，当前农村家庭养老的现状如何呢？据《中华老年报》载，山西省有关单位近四年已接待老人来访2万多起；上海市每年平均处理6000起，1995年天津市津南法院共受理赡养案例比1994年增长了116.7%。在侵犯老年人权益的案件中，赡养权受到侵害所占比例最高。得不到家庭赡养的老年人多是那些高龄、多病、无配偶、生活在农村的老人。 
由此可见，近些年来，家庭养老暴露出来的问题是越来越严重，尽管政府于1996年制定了《中华人民共和国老年人权益保障法》。赡养义务人与被赡养人之间的冲突是多方面的，比如生活习惯、思想观念，但最根本的是经济利益上的矛盾。用经济学术语来说，一方所得到的就是另一方所失去的。如果我们把双方交涉的过程当作谈判，那么就可以用博弈论(game theory)来进行分析其行为。在谈判过程中，被赡养人经济上依赖赡养义务人，在没有任何第三者参与下，往往处于不利地位，谈判的结果自然对被赡养人不利。但是，假如在一个村子里，绝大多数被赡养人受到某种程度上的虐待，他们是否有可能联合起来，步调一致，增强在谈判中的力量？答案是否定的，分析如下：每个被赡养人受虐待的程度不一样，如果谈判取得胜利获利最多的是处境最不佳的被赡养人；而谈判失败，损失最大的却是原来处境最好者。因此，处境最好者的占优策略是不参加联合行动，退出谈判，原来处境次佳者马上成为余下成员中处境最好的，他的占优策略也是退出谈判。这个过程不断进行下去，最终结果自然是联合行动失败。但是，博弈论告诉我们，如果谈判过程中有一个明确的规则作为双方共同的依据，并有第三方严格监督规则的执行，处于逆势方可以得到其应得到的利益。在有法可依的情况下，家庭养老依然问题严重正是由于没有比较完备且可操作的规则，没有严格有效的监督。政府仅仅规定子女有赡养父母的义务，至于怎样养才算尽到了义务却没有明确规定。同时，政府要做到有效监督，必须收集充分的资料，了解老年人的生活状况，但这样做的成本之高，足以让政府望而却步。最后，政府基本上放弃了对家庭养老进行主动监督。如果我们把法院仲裁养老纠纷案看作政府对家庭养老的被动监督的话，那么，目前倒是这种监督形式在消极地起作用。 
从历史来看，政府对家庭养老的激励基本上是采取精神激励，其具体途径是在宏观层面上通过树立孝敬父母的典型，起到示范作用；在微观层次上则是通过评选五好家庭，起到鼓励作用。这种方法曾经起到非常有效的作用，但是在市场经济下，价值标准日益多元化，光凭精神激励已经远远不够。 
我们认为，政府如果打算依赖家庭养老，就必须正视家庭养老中的问题，并且尽快寻找解决问题的最佳方案，而不是把养老的责任推给家庭后不闻不问。 
三、社会养老统筹：杯水车薪？ 
一个困扰我们的问题是目前每月人均缴纳2～4元的保费，究竟是足以对将来的老年生活起到保障作用还是杯水车薪？在此，我们可做一简单估算。 
首先，我们假定：1.“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”大方针基本不变；2.每人投保期限为25～60岁，收益期为10年；3.建立个人账户，养老金发放参照当前城市个人账户部分的发放方法进行。有了这些假定下，我们可看看不同缴费水平下老年人每月可领取养老金数目。 
缴费水平的高低主要由农民的收入水准决定，因此我们有必要来回顾一下9 0年代以来农民的收入状况（见表2）。 
比较一下农村平均的现金收支情况，我们发现农民手中的现金并不多，要让农民用现金支付较高的保费是不现实的。这也使我们明白了为什么即使在试点工作做的较好的山东省，个人缴纳保费水平也偏低，大多集中在2～4元/月。如果按此标准，查表1可知年老后每月只能领取养老金7～14元。考虑到未来经济的发展，我们设想保费采用浮动制，比如每年增长5%～10%（尽量与农民的收入增长同步），则在该条件下养老金每月可达30～110元（请参阅表3）。 
表1　不同缴费水平下能领取的养老金数 
每月缴费（元） 2 4 8 10 15 20 24 50 
每年缴费（元） 24 48 96 120 180 240 480 350 
每月领取养老金（元） 7 14 28 35 42.5 70 140 175 
表2 1990—1997年农民收入状况 
项目　　　　　　　　　 1990 1995 1996 1997 
平均每人年收入（元） 
总收入 990.38 2337.87 2806.73 2999.20 
纯收入 689.31 1577.74 1926.07 2090.13 
现金收入 676.67 1595.56 1927.01 2131.21 
平均每人年支出（元） 
总支出　　　　　　　 903.47 2138.33 2535.16 2536.79 
生活费支出 584.63 1310.36 1572.08 1617.15 
现金支出 741.17 1766.67 2137.39 2297.30 
资料来源：《中国统计年鉴1998》。表3　保费年增长率——养老金支付水平关系表 
保费年增长率(%) 5 6 7 8 9 10 
养老金支付数目（元） 32 48 56 72 88 112 
注：以每月保费4元作为基数计算。 
依据以下几方面因素，我们认为，农村社会养老保障基金能满足老年人的基本需求： 
1.农村地区消费层次低，并且中华民族的老人自古以来就有勤俭节约、艰苦朴素的优良作风。 
2.农村老人有一份自己的土地，在体力尚可下，自己耕种；年迈时，可以出租，基本能解决粮食问题。 
3.农村劳动力便宜，所以老年人日常照料的扉人成本低。 
4.由于家中老人日常生活有了保障，年青儿女外出打工在时间上、空间上有了更大自由，可找到收入更高的工作，并有一部分寄给老人。 
当然，仅仅有充足的养老基金是不够的——尽管这是目前问题的关键，完善养老服务体系的建立也是非常重要的。但我们坚信，在一个日益市场化的社会，市场这只看不见的手足以聚集各种资源来建立具有中国特色和农村特色的养老服务体系。 
1999年是国际老年人年，建立一个“不分年龄，人人共享”的社会成为人类共同的梦想。我们殷切地希望政府、社会和学者对中国农村社会养老保障问题投入更多的关注，共同努力，探寻更好的改革方案，合理地解决这个关系到国泰民安的问题。 
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