三、联邦行政法官的首席法官负责制度
“行政程序法虽然创造了行政法官这一独特的职务，但并没有给予他们联邦法官的地位。”〔８〕联邦行政法官虽然由文官事务委员会管理，但被分派到特定的行政机关任职，不象州行政法官集中使用制中的行政法官可以为不同的行政机关服务，所以往往与行政机关有比较密切的关系。于是从本世纪的３０年代起，就有人倡导设立一个独立的联邦行政司法机构，但该建议不仅被国会拒绝，还要求联邦行政法官向行政机关内的非行政法官长官负责。目前，联邦行政机关在与行政法官的关系上，有的任命一个首席行政法官负责行政法官工作，如联邦运输局；有的任命一个高于行政法官职位的领导（ｄｉｒｅｃｔｏｒ）负责行政法官工作，如美国联邦内务部；还有的由一个负责裁决工作的裁决官员（ｊｕｄｉｃｉａｌ ｏｆｆｉｃｅｒ）或负责听证工作的听证官员（ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ ｈｅａｒｉｎｇ ｏｆｆｉｃｅｒ）负责行政法官工作，如邮政服务部和移民事务办公厅。但无论名称怎样变化，无非两种类型：一种由行政法官自己领导自己，即作为长官的首席行政法官领导其它行政法官工作；另一种是由其它非行政法官领导行政法官工作，非行政法官由行政机关任命产生，不具有行政法官的独立地位。前者叫作首席行政法官负责制，后者叫作非行政法官负责制。
在首席行政法官负责制中，首席行政法官身兼两职，首先作为主要行政法官在听证程序中发挥特殊的作用，比其它行政法官享有更多的自由裁量权，不但可以决定听证程序的进展，还可以就有些事实和法律文件的含义作出解释；其次，作为行政管理人负责轮派行政法官听证、监督行政法官和其它协助听证人员的行为。在非行政法官负责制中，负责人更多地主持日常行政事务，他们被要求尊重行政法官的独立性，但同时又必须积极参予行政法官的听证工作。这两种方式孰优孰劣还没有定论，但不少学者认为首席行政法官负责制有以下的优点：（１）行政法官们把首席行政法官视为自己的伙伴，认为他更能理解行政法官所遇到的问题，并且在听证工作中能够保持与他们较密切的联系；（２）公众通常认为使用非行政法官负责制连表面上行政法官与行政机关的分离都作不到，而首席行政法官负责制可以增强他们的信任感；（３）大多数非行政法官由政治任命产生，不具有行政法官的独立地位，所以容易受行政机关长官意志的左右，而首席行政法官所受操纵和影响的程度小得多；（４）首席行政法官能为其他行政法官提供实质性问题的指导，并可以组织有关这些问题的研讨，非行政法官的指导则往往注重形式，不够深入；（５）首席行政法官监督行政法官的行为不会引起抵触情绪，非行政法官因为顾忌有干涉之嫌，对行政法官行为的监督不够得力。当然，非行政法官负责制也有自己的长处，由于非行政法官专门从事行政管理日常工作，可提高工作效率；另外，他不具有独立地位由政治任命产生，所以通常工作较认真，而行政法官，由于地位独立，缺乏对其的监控手段，更易发生滥用职权行为；再者，行政法官分散在各地区，不需要集中办公时，一个非行政法官的设置更切实际。
在这样的利弊决择中，首席行政法官负责制似乎更符合行政法官独立化的要求，被视为行政听证制度改革的有力步骤较受推崇。
注：
〔１〕Ａｌｌｅｎ Ｈｏｂｅｒｇ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｒｅ Ｈｅａｒｉｎｇｓ：Ｓｔａｔｅ Ｃｅｎｔｒａｌ Ｐａｎｅｌｓ ｉｎ ｔｈｅ １９９０ｓ ４６ Ａｄｍｉ Ｌ Ｒｅｒ ａｔ ７５ （１９９４ Ｗｉｎｔｅｒ）．
〔２〕Ｂｅｒｎａｒｄ Ｓｃｈｗａｒｔｓ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｊｕｓｔｉｃ ａｎｄ Ｉｔｓ Ｐｌａｃｅ ｉｎ ｔｈｅ Ｌｅｇａｌ Ｏｒｄｅｒ ３０ Ｎ．Ｙ．Ｕ．Ｌ Ｒｅｖ ａｔ１３９０ １４１３－１４（１９５５）．
〔３〕王名扬著：《美国行政法》第４３７、４５２页，中国法制出版社，１９９５年版。
〔４〕Ｊｏｓｅｐｈ Ｊ Ｓｉｍｅｏｎｅ Ｔｈｅ Ｆｕｎｃｔｉｏｎ， Ｆｌｅｅｉｂｉｌｉｔｙ ａｎｄ Ｆｕｔｕｒｅ ｏｆ Ｕｎｉｔｅｄ Ｓｔａｔｅｓ Ｊｕｄｇｅｓ ｏｆ ｔｈｅ Ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ， ４４ Ａｄｍｉ Ｌ Ｒｅｖ １５９ （１９９２）．
〔５〕〔８〕〔９〕〔１２〕Ｉｄ． Ａｌｌｅｎ Ｈｏｂｅｒｇ'ｓ ａｔ ７６、８９、９２、７５．
〔６〕《美国示范州行政程序法》第４－２０２（ａ）。
〔７〕１９９２ ＡＬＪ Ｓｕｒｒｅｙ， Ｓｕｐｒａ ｎｏｔｅ ３， ｒｅｓｐｏｎｓｅ ２３ｋ．
〔１０〕Ｃｈａｒｌｅｓ Ｈ． Ｋｏｃｈ， Ｊｒ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｐｒｅｓｉｄｉｎｇ Ｏｆｆｉｃｉａｌ Ｔｏｄａｙ ４６ Ａｄｍｉ Ｌ Ｒｅｒ ａｔ ２７２ （１９９４ Ｓｕｍｍｅｒ）．
〔１１〕Ｆｅｆｆｒｅｙｓ Ｌｕｂｂｅｒｓ， Ｆｅｄｅｒａｌ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅ Ｌａｗ Ｊｕｄｇｅｓ：Ａ Ｆｏｃｕｓ Ｏｎ 姡希酰* Ｉｎｒｉｓｉｂｌｅ Ｊｕｄｉｃｉａｒｙ， ３３ Ａｄｍｉ Ｌ Ｒｅｖ ａｔ １０９ （１９８１）．
〔１３〕Ｉｄ． Ｃｈａｒｌｅｓ Ｈ． ｋｏｃｈ， Ｊｒ ａｔ ２７２．
〔１４〕Ｒｕｓｓｅｌｌ Ｌ Ｗｅａｒｅｒ Ｍａｎｇｅｍｅｎｔ ｏｆ ＡＬＪ Ｏｆｆｉｃｅｓ ｉｎ Ｅｘｅｃｕｔｉｖｅ Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔｓ ａｎｄ Ａｇｏｎｃｉｅｓ ４７ Ａｄｍｉ Ｌ Ｒｅｒ ａｔ ３１７ （１９９５ Ｓｕｍｍｅｒ）．
四、行政法官独立化进程的特点与暴露的问题
美国行政法官独立化进程是美国现代行政法发展的一个缩影，它既反映出行政权在现时代的扩大、行政司法权的日益增强；也表明公众对约束行政权的呼声日高，遵守行政程序法和恪守自然公正原则已成为与行政权力扩张并行的*，还是集中使用制、首席行政法官负责制的推广，都是从无到有，历经许多年，“时而这儿，时儿那儿有些起伏”，〔９〕这种趋势并未停止，仍在蔓延。这一方面说明有些制度并非适用于所有情况，需要根据各地区、各行政机关的现实选择适宜的独立化措施；另一方面也说明美国立法对改革成果的确认是比较谨慎的，重大的变革只有在时机成熟时才会以成文法形式作出规定，这一过程中，许多立法建议是法学家们通过对行政法官地位的深入调查和研究而提出的。总之，以行政法官独立化为主题，选择适用、多方研究、谨慎立法贯穿于行政法官平缓的独立化过程。
行政法官独立化进程中无疑也暴露出一些问题，最令行政法学家们担心的莫过于“一支有着难以接受数量的听证人员队伍，却存在着拙劣的表现和无视正直。”〔１０〕目前，美国已有一支相当庞大的行政法官队伍，到１９８０年，联邦行政法官人数是美国地方法院从事联邦刑事、民事案件审判法官人数的两倍〔１１〕；１９９０年，在联邦３１个行政机关中有１，００５名行政法官；在地方各州中，１９９１年，仅加利福尼亚州就有４００名以上的行政法官〔１２〕。这些行政法官分布于美国社会各级政府之中，处理着每年上百万的行政纠纷，象任何一个大的集团一样不可避免地存在着滥用权力现象；但由于行政法官的独立性受到更多的重视，使他们很少受到来自外界的监督，并且随着其地位越高，越独立，也越发与外界隔绝。这形成两种威胁：一种是行政法官屈从于有权的行政机关或有势力的社会集团和个人，不公平听证，而“受到不利影响的却往往是那些在社会上处于非常不利地位的人”〔１３〕，虽然有司法审查作为对当事人的补救措施，行政法官听证工作的专业化和工作经验，使法院不能完全排除其滥用权力；另一种是行政法官内部长官权力日益加强，集中使用制中统一听证机构的长官或首席行政法官负责制中的首席法官，在分派听证任务、解释法律政策时滥用权力，反而成为行政法官独立听证的威胁，“当许多首席法官表现出色时，其他却在专权和利用他们的权力控制自己的同类。”〔１４〕
所以，美国行政法官的独立化进程也有暗礁潜伏，对于它的前景，美国的学者们可谓喜忧参半。
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