鉴于对农民和民工的不平等待遇的严峻现实和深远危害，理论界、舆论界和高层领导已经开始关注这一问题了，这些关注促成了一系列的制度变革，使得农民和民工看到了"国民待遇"的希望。例如，2001年3月，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，部分省市打破坚冰壁垒，逐步取消实行了40余年农业和非农业户口的划分。2003年1月，国务院办公厅颁发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求全面纠正城市管理中对民工的歧视性待遇，切实维护民工的合法权益。2003年8月，也就是中国工会第十四次代表大会召开前夕，中华全国总工会发出《关于切实做好维护进城务工人员合法权益工作的通知》，指出凡与用人单位建立劳动关系（含事实劳动关系）的职工，不论其户籍是否在本地区或工作时间长短，都有依法组织和参加工会的权利，任何组织和个人不得阻挠和限制；要求各级工会要依照《工会法》、《劳动法》和《中国工会章程》的规定，组织进城务工人员加入工会，积极探索进城务工人员入会的多种组织形式和维权方式。2003年9月，在中国工会第十四次代表大会的开幕式报告中，王兆国首次谈到"一大批进城务工人员成为工人阶级的新成员"，以及将进城务工人员组织到工会中来的问题，从理论上阐明了农民工的阶级性质和参与工会的根据。这些事例说明，由于问题的严峻性和各方面的推动，各种改革措施相继已经出台，农民和民工地位逐步提升，"一国两策"的城乡二元结构的解体初见端倪。但是，改革刚刚开始，不平等现象到目前为止并没有改变多少，制度的路径依赖，既得利益阶层的阻碍，落后的行政管理方式，积贫积弱的农村和农民，供给远大于需求的劳动力市场，淡薄的权利意识与法治观念，等等，这些因素都会增加改革的复杂性和长期性。
   
   
五、差别对待是否构成法律上的不平等？

   
    前面描述了农民、民工作为一个阶层所受到的差别对待，接下来，我们需要追问：这些差别对待属于什么性质？他们是否构成了法律上的不平等？对这一问题，需要做具体的分析。
    所谓法律平等，是指社会关系的一种状态，其特点是相同的情形相同对待。从这个意义上，可以说任何法律规则都是平等的，因为规则的表述总是将具有相同条件的主体归类，赋予他们一定的权利或义务。比如说这样一条法律规则：凡是左撇子的人不得报考国家公务员。在这个规则中，所有的左撇子受到了相同的对待；所有的非左撇子也受到了相同的对待。但是，左撇子和非左撇子却受到了差别对待。由于法律总是表述为规则，所以法律总是相同对待和差别对待的统一。由于法律总包含着差别对待，所以我们也不能根据是否差别对待来确定法律是否不平等，只有当差别对待是不合理的、不公正的时，法律规则才是不平等的。因此，问题的关键就不在于是否区别对待，而在于区别对待的分类标准是什么和是否合理。而某种差别对待是否合理，取决于人们关于什么是公正和平等的观念，而这种观念的形成又不是任意的，它和经济发展的水平、阶级分化的状况、文化历史传统等密切联系，受其制约。
    我们如何确定前述的差别对待是否合理呢？对此我们可以有多种评判标准。首先，我们可以用马克思关于自由的自身限制和外在限制的理论来评判。按照马克思的论述，任何事物都有它自然地发展和运动的内在界限，自由也不例外。换言之，人们是不是自由的，并不取决于是否受到限制，而是取决于限制是自身的限制，还是外在的限制。所谓自身的限制，就是处于一定生产方式内的自由"只受自己的生活条件的限制"。在这种情况下，由于限制是物质生活条件内在的要求，人们心悦诚服地接受它，于是人们便不觉得不自由了。而所谓外在限制，就是不符合特定生产方式内在要求的限制。当事物的发展要求冲破原来的、陈旧的、过时的内在限制，如果这个内在限制还迟迟不愿退出历史舞台，那么它就构成了一种真正的、束缚性的限制。这时，人们就感到自由受到压制了。［11］（Ｐ431－438）马克思的这些论述也适用平等问题，我们可以根据差别对待是否来自生产方式的内在要求，确定其是否是合理，进而确定其是否构成了不平等或者歧视。以这样的标准来分析前述的差别对待，我们发现，对农民、民工、外来人口等的诸多限制是源于计划经济时代集中管理的需要，是特定的工业化道路的需要。在当前，这些限制或者差别对待已经不适应市场经济体制的需要了，并且成为阻碍市场经济发展的落后的上层建筑。