[摘 要]劳力与资金,是王安石变法中农田水利法着力解决的两个问题。王安石与宋神宗主要通过征调民力、调遣军队与招募饥民等途径来解决劳力问题。而水利建设中的经费问题,则主要以按户等摊派、鼓励富户出贵与政府低息或无息贷款等方式来解决。这些途径虽无太多的创新,但促进了宋神宗时期的农田水利建设。
[关键词]王安石变法;农田水利建设;劈力;资金
农田水利法是王安石变法的一项重要内容.也是一项成效显著的新法。学界对此向来很重视,并推出不少成果。①笔者欲在前人研究基础上.对熙丰水利兴修中的劳力与资金问题试作浅论,以期有补于王安石变法研究和今天的水利建设,不当之处,欢迎指正。 ————————
① 邓广铭:《北宋政治改革家王安石》.河北教育出版社2001年,第154—169页。漆侠:《王安石变法》(增订本)。河北人民出版社,2001年,第141—146页。杨德泉、任鹏杰:《论熙丰农田水利法实施的地理分布与社会效益》,载《宋史研究论文集》,河北教育出版社1989年版,第185页。汪家伦:《熙宁变法期间的农田水利事业》,载《晋阳学刊》1990年第1期。程民生:《宋代地域经济》,河南大学出版社,1992年,第87页。王曾瑜:《王安石变法简论》,载《中国社会科学》1980年第3期。汪圣铎:《两宋财政史》,中华书局,1995年。第502—506页。
一、熙丰兴修水利的劳力问题
在兴修水利上,最棘手的问题是资金与劳力。这几乎是所有水利建设都要遇到的难题。正如曾巩所说:“至于修水土之利,则又费材动众,从古所难。”[1](卷13《越州签湖图序》)先看劳力问题。水利建设,一般工程比较浩大,历时较长,需要劳力多。据史载:堵塞黄河小吴口,计役314.4万工;[2](P7634)开漳河用700万工日、滹沱河八九百万工日。[2](p6275)如此浩大的工程,自然需大批劳动者。郏亶筹划苏州一项水利工程,需历时三年,预计用20万劳力。[2](P5960)①修二段河,“所聚人夫十余万”。[2](p5576)元丰六年(1083),治理洪泽河,预“计工二頁五十九万七千,役民夫九万二千一月,兵夫二千九百两月”。[3](《方域》”之10)水利建设常常受到自然条件和生产条件的制约,需要避开汛期和农忙季节。故兴修水利通常要集中劳动力、集中劳动时间,在当时落后的生产力条件下,其难度与劳动强度可想而知。如何因民所利而兴利,是摆在宋神宗、王安石面前的一件大事。
王安石变法时期,采用了募役、差调并重,有偿劳动、无偿摊派相结合的办法,鸠集农田水利建设劳动力。具体说来,有以下几种情况:
1.利用军队 号称宋代募兵之一的厢军,是代民充任杂役的各种专业兵的总称。章如愚说:“古者,凡国之役;皆调于民。宋有天下,悉役厢军,凡役作营缮,民无与焉。”[4](后集卷41《兵制门·州兵》[5](p4639)一般无征战的厢军,“名额猥多,自骑射至牢城,其名凡二百二十三”。[5](p6466)其中番号为“堤防”、“堰埭”的厢军,应属于专门兴修水利的专业兵。据《宋史·兵志》载:建隆以后的200多个厢军番号中,驻扎于成都的防河兵、杭州的“捍江都”兵、通州、泰州的“捍海”兵,[5](p4658,4664)从字面上看应属于水利兵。宋仁宗景祐(1034~1038)中,浙江“置捍江兵士五指挥,专采石修塘”,“每指挥以四百人为额”,至南宋理宗宝祐三年(1255)尚有300人。[5](p2396、2397)在宋神宗熙宁以后的厢军中,“关河”、“广济”、“堰军”、“捍江”(3指挥)、“防河”等番号也都是水利兵。[5](P4672,4680,4684,4690)在熙丰时期,上述专业水利兵当然要参与水利建设。熙宁三年(1070)八月,宋神宗批示:天下水利兴修所役过“若干兵功”,岁终应呈报司农寺。[2](p5224)次年,开修漳河,“役兵万人”。[5](p2351)熙宁六年,枢密院诬奏:“淤田兵多死,每一指挥,仅存军员数人”。经查,“死事者数不及三厘”。[5](p2371)熙宁九年,修御河用厢军“一千七百余人”。[5](p2356)熙宁十年七月,据文彦博报告:曹村护理黄河的埽兵士多在“别处占使”,“见在只有兵十七人实役”。[2](p6942)参与兴修水利的厢兵,除了专业水利兵外,应当包括临时调遣的非专业厢军。元丰二年(1079),调发壮役兵2000,京东厢军1000,滨、棣二州修城拣中崇胜兵5指挥,共约5000人,赴洛口兴工役。[2](p7220)次年,岁调“客军”(即非专业兵)9000人,专门修治黄河、汴河等。[2](p7425)元丰六年春,堵塞曹村黄河口,有20万兵参加。[6](卷15《塞曹村决河》)是役,当包括不少临时抽调的非专业兵。
厢军是宋代募兵的一种,是职业兵、雇佣兵,有薪水,靠国家供给养。因此,无论专设的水利兵或临时差调的厢军,都属于召募性质。不过,由于史载不详,无法知道熙丰时期有多少水利兵、有多少兵参与水利建设,成效如何。
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① 原文“二千万”,《长编》本卷后校勘为“二十万”。
2.征调氏夫 征调民夫,是鸠集兴修水利劳动力的惯用手段。宋制:调发丁夫治河“岁以为常,皆用正月首事,季春而毕”。[2](P186)宋代厢军虽是充当百役者,但其中水利军数量毕竟有限,许多水利工程仍需征调大量的民夫来劳作。宋仁宗时宋祁曾说:厢军“月费廪粮,岁费库帛,数口之家不能自庇,于是相挺逃匿,化为盗贼者不可胜算。朝廷每有夫役,更藉农民以任其劳。”[7](卷101《上仁宗论三冗三费》)厢军所负之役,往往落到民夫头上,水利之役自不例外。
在宋神宗之前,调民夫兴修水利,岁皆有之。宋仁宗时,荆湖南路监利县“濒江汉筑堤数百里,民恃堤以为业。岁调夫工数十万,不足,取之旁县”。[8](卷38《著作佐郎周君墓志铭》)
熙丰时期,亦常调用民夫。熙宁初年,张峋知鄞县,是县广德湖经久不治,“西七乡之农以旱告”,张峋“为出营度,民田湖旁者皆喜,愿致其力”,“用民之力八万二千七百九十有二工,而其材出于工之余”,修水田二千顷。[1](卷19《广德湖记》)①鄞县广德湖改造,取于民愿,因力而致,但也属于差调民夫性质。熙宁年间,郏亶提举两浙水利,经度苏州一项水利工程,提出鸠集人夫计划时说:苏州五县之民,自五等已上至一等,不下十五万户,若每户出工七日,则可调发百万夫。[9](卷19《水利上》)②熙宁六年(1073)六月,“诏河北春夫不得过五万人,岁以为式”。[2](p5970)熙宁七年九月庚寅,诏:“河北旱灾,民方艰食,惟河防急切及修城,许量调春夫”。[2](P6242)同年十一月王寅,知谏院邓润甫言:“淤田司引水淤酸枣、阳武县田,已役夫四五十万。”[5](p2371)元丰六年(1083),黄河决于曹村埽,调发民夫50万修治。[6](卷15《塞曹村决河》)征调民夫,带有摊派性质,但以一乡一县或一州为单位,利用农闲季节集中劳力,集中攻坚,不失为解决水利建设劳工问题的策略之一。宋仁宗至和二年(1055),昆山县主薄丘与权说:“古制:役民兴作,经费寡而售效速”,[9](卷19《水利上》)即谓此义。不过,过多地摊派征调,难免扰民。提举两浙水利官郏亶,在苏州主持水利建设,“凡六郡三十四县,比户调夫,同日举役。转运、提刑皆受约束,民以为扰,多逃移”,甚至引起吏民“骚乱”,郏亶被追官。[9](卷19《水利上》)[2](P5960,5824)这是摊派民夫致民“骚乱”之一例,说明了征调民夫不利的一面。
3.募饥民兴水利 使用厢兵治水,厢兵数量有限;征调民力兴水,有扰民招乱之忧:欲解决农田水利建设劳工问题不得不另想办法。熙丰时期,不少水利工夫源自所招募的饥民。此即所谓的以工代赈,将救饥恤灾与农田水利建设相结合,是解决劳工问题的好办法。
宋神宗时,与兵役实行招募制、职役实行雇佣制并行,河役等杂役也实行召募制。与差调明显不同,召募原则上既要“取民自愿”,还要付给一定报酬。尽管在实行中会存在强迫和少付或不付酬金的现象,但比起完全无偿征凋、硬性摊派多少有点进步,值得肯定。宋神宗以前,一些地方官尝试过利用招募方式鸠集劳力。如景祐中,范仲淹知苏州时,兴修水利,适逢荒歉,于是“日以五升,召民为役,因而赈济”。[10](卷11《上吕相公并呈中丞咨目》)欧阳修在颍州时,也曾实践过。[11](卷3下《兴工作以食饿夫》)但是,这种鸠集劳力的方式在宋神宗时得到大力推广。熙宁五年(1072)二月。宋神宗诏赐两浙转运司常平谷10万石,赈济浙西水灾州军,“仍募贫民兴修水利”,[2](p5586)说明这种工赈在此之前曾经推行过。次年六月,正式诏颁工赈法:“自今灾伤年分,除于法应赈济外,更当救恤者,并豫计合兴农田水利工役人夫数及募夫工直,当赐常平钱谷,募饥民兴修。如系灾伤。辄不依前后敕赈济者,委司农寺点检奏劾以闻。”[2](p5966)此法规定招募饥民兴修水利,募夫给工值,由常平钱谷专项充给。同年,负责两浙水利兴修的沈括请求:“常、润二州岁旱民饥,欲令本路计合修水利钱粮,募阙食人兴工”,得到宋神宗批准。[2](P6020)
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① 是役“以熙宁元年十一月始役,而以明年二月卒事”。
② 郏亶经度两浙水利始于熙宁五年十一月癸丑,止于六年五月乙丑,见《长编》卷240,245,第5824、5960页。
他还说:“浙西诸州水患久不疏障,堤防川渎多皆堙废,今若一出民力,必难成功。乞下司农贷官钱,募民兴役”。宋神宗又诏从其请。[2](p5990)[12](卷73《水利》)沈括是农田水利专家,又是浙人,“知其利害,性亦谨密”。[12](卷73《水利》)他吸取前任官郏亶好大喜功、征调民夫、招怨败身的教训,懂得“民力饶裕、易于兴工”和“民间晓然知其为利”而“乐于趋役”[2](P5990)的道理,其募民兴修水利的主张,正基于此识。而“每以劝农事为急”[12](卷73《水利》)的神宗、王安石则是有求必允、全力支持。熙宁六年九月,淮南东路、两浙路又以灾伤求赐,宋神宗下令各拨常平司粮3万石,募饥民兴修农田水利。[2](p6011)是月辛酉,又诏增两浙、淮南东路各3万石,“并依戊申诏旨施行”工赈。[2](p6014)同年十二月,再次诏赐淮南西路转运司常平米3万石,募饥民兴修水利。[2](P6059)熙宁七年,持续旱灾,灾民很多,为防止民流田废乃至农民起义,宋神宗诏令“灾伤路委监司各分地检计,合兴农田水利及堤岸、沟河、道路栽种林木土功之类可以募夫者,并具利害以闻”。[2](p6111)同年十二月,淮南东路转运司乞增赐上供粮10万石,“募饥人修水利”,诏“与上供粮五万石”。[2](p6298)南方工赈盛行,北方也比较常见。熙宁七年(1074)八月,诏“京西转运司具赈济流民事状,司农寺具所兴修农田、水利次第”。[2](p6234)同年九月,诏从河北西路转运司之请,“灾伤路召募缺食或流民兴役,朝廷赐米外,其于农田、水利及修城壕者,悉给常平钱谷”。[2](P6242)是年,知耀州阎充国,募流民治漆水堤。[5](p2372)
募饥民兴修水利,尤值珍视。它可将赈饥与兴利有机地结合在一起,比单纯地赈饥效果要更佳。王安石批评定州煮粥救饥说:“若聚人每大口日给一升,小口给半升,即饥民须废业待给,如此则容有不暇炊煮者。今救饥偯饭凡半年,若以作饭之米计口偯与,令各营生,官所费无加,而饥民得实惠,不妨经营衣食,犹胜于聚,而粥饭不能救死,徒成疫疠也。”[2](p6458)因此,王安石主张“募人兴修水利,即既足以赈救食力之农,又可以兴陂塘沟港之废”,[2](p5777)即“今[令]及未困,募之兴利”。[2](p6458)正是基于此种认识,在王安石主持变法的几年中,工赈得到了大力推广,而其罢相后,尤其是在神宗独自操持新法的几年中,史书罕有记载。①
据载,熙宁某年,“岁恶民流”,淮南东路转运副使蒋之奇,“募使修水利以食流者。如扬之天长三十六陂,宿之临涣横斜三沟,尤其大也,用工至百万,溉田九千顷,活民八万四千。”[5](P10916)工赈之效由此可知。朱熹评论说:“诸兴修农田水利,而募被灾饥流民充役者,其工直粮食以常平钱谷给……既济饥民,又成永久之利,实为两便。”[13](卷17《奏救荒画一事件状》)南宋人董熠称赞“工赈”是“以工役救荒者也”,治流民根源而“易为力”之法。[14](卷上、卷中)绍兴六年(1136)九月,温州进士张頠言:工赈“一举而两得;”[3](《食货》7之43)在南宋,工赈也非常流行。②这些事例说明,王安石之大力推行工赈,从理论上、实践上讲都是可行的,其影响也是深远的,体现了他一贯主张的通过发展生产而增加赋入的开源思想。
推行工赈法,除获得救饥与兴利直接效益外,还可在一定程度上堵塞兵冗之弊,是解决宋初以来冗兵问题韵重要途径。饥民一般是厢兵的直接来源之一③,饥民入伍次数减少,廂
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① 据《宋会要·食货》7之18至30、《长编》、《长编纪事本末》等史书,工赈法盛行于熙宁年间,而罕见于元丰年间,或与主持变法者变换有关。
② 《宋会要·食货》7之40至77.8之1至32,均有记载,从略。
③参见拙文《“易进难退”兵制与北宋前期之冗兵》,载《烟台大学学报》2003年2期。
军的数量也就相应地减少。熙宁四年(1071),厢军兵额为227627人,[2](P5556,5384,6375,8397)①比治平时少27万、比庆历时少20万(5)(p4576)。由此可知,熙宁时期工赈又收到裁冗减费(即节流)的效果。综上所述,熙丰时期水利建设的劳力来源有三:即军队(包括水利兵和部分非水利军)、差夫、募夫(主要是饥民)。与北宋前五朝相比,募夫作为劳力的比例要明显大一些。就宋神宗一朝而言,由于水利建设主要集中于熙宁期间,所以募饥兴役的次数多、地域广,既有利于发展生产、开辟财源,又可收控制冗兵、节裁冗费之效。
二、熙丰农田水利建设的经费问题
一般而言,水利建设经费包括:民夫报酬或募夫的工值、木石等建筑材料费与土地占用费。②诸项开支为数不小。熙宁九年(1076),知制诰熊本说,修御河“自兴役至毕,凡用钱米、功料二百万有奇。今后每岁用物料一百一十六万,………约费钱五万七千余缗”。[5](p2356)元丰三年(1080)二月,知州王孝先说,“淤田、营田司自熙宁七年至十年费钱十五万五千四百余缗”。[21(p7352)元丰六年(1083),修浚洪泽湖,预计用麦米11万斛、钱10万缗。[3](《方域》17之10)
热衷于农田水利建设的宋神宗与王安石对水利开支并不吝惜。王安石认为,“兴农事自不费国财,但因民所利而利之,则亦因民财力而用也。”[2](p5172)熙宁五年(1072)十一月,王安石与宋神宗讨沦水利经费问题,王安石建议:“陛下若捐常平息钱助民兴作。何善如之!”宋神宗慨慷地说:“纵用内藏钱,亦何惜也。”[2](p5832)由于水利经费得到保证,熙丰时期水利建设取得了前所未有的成绩。这一时期水利经费来源与筹集,概括说来,盖有以下诸项:
1.摊派于民 摊派水利经费自古皆然,宋神宗时也不例外。熙宁二年(1069)十一月十三日诏降的《农田利害条约》中规定:水利经费先“纠率众户”,“民力不能给者”许“连状借贷支用”,百姓应“出备名下人工物料”,而不出或不按时出者即“有违约束者”,要给予“科罚钱斛”。[15](p263~264)熙宁三年(1070),李竦计算一项水利建设的工料经费说:“以顷亩多少为率劝诱出备工料”。[3](《食货》7之22)熙宁五年至六年间,提举两浙路水利官郏亶经度苏州一项水利工程:“自三等(户)已上至一等不下五千户,可量其财而取之,则足以供万夫之食与其费矣”。[9](卷19《水利上》)沈括代替郏亶提举两浙农田水利,采取按田亩出钱的办法,“令一亩田率二百钱,有千亩即出钱二百千”[2](P6557),郏亶、沈括摊派经费的一个共同特点:就是抑制富户。因此,郏亶遭到当地有力之家“践蹂”,[2](p5824)沈括也遭到田产在苏州的参知政事吕惠卿的强烈抗议。[2](p6557)。同理,农田水利法遭到当时反对派的抨击、诋毁,农田水利也被列入司马光所说的朝政“六大缺失”之一。[7](卷117《上神宗应诏言朝政缺失》)
2.鼓励富民出资 在私有制占绝对统治地位的宋代,土地多为私人、尤其为少数大地主所拥有。政府所进行的农田水利建设对下层老百姓固然有利,然受益最大者莫过于大土地拥有者。若上述按户等高下、资产多少摊派对富户有明显的强制性的话,那么晓之以理、劝其出资,则是取其自愿。熙宁二年(1069)颁降的《农田利害条约》就明确规定:“如是系官钱斛支借不足,亦许州县劝谕物力人出钱借贷,依例出息,官为置簿及催理。诸色人能出财力、纠众户、创修兴复农田水利,经久便民,当议随功利多少酬奖。其出财颇多、兴利至大者,即量才录用。”[15](p264)熙宁五年十二月二日,宋政府重申这一政策。[3](《食货》7之25)于是,便有自出钱兴修水利的现象。史载:金州西城县民葛德出“私财修长乐堰,引水灌溉乡户土田”,宋神宗诏授金州司士参军,赐度僧牒10道。[2](p6217)[5](p2371)熙宁八年二月,司农寺上言“乞更酬奖”葛德之举,宋神宗再次颁诏赐度僧牒10道。[2](p6348)熙丰时期一道度牒不过130贯[16](p743),10道才为钱1300贯,数量不大,仅仅是对私人出钱兴利的一种奖励,但体现了政府能兑现承诺的精神。这在封建时代同样显得可贵。从现有文献记载来看,私人出资兴修水利比较罕见,宋政府两次颁诏“奖谕”葛德,就说明这种义举十分少见,更说明富人主动出资者稀有,在熙丰农田水利建设中作用并不大。
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① 《长编》卷228,熙宁四年十二月丙寅,第5556页。又见《长编》卷350,元丰七年十二月末,第8397页。但《长编》卷221,熙宁四年十二月辛丑,第5384页,记神宗语曰,“厢军五十余万”。而《长编》卷262,熙宁八年四月甲子,第6375页,记王安石语曰,“今厢军诚少,禁兵亦不多。”据此。熙丰军数22.7万是可信的。
② 此据施正康:《宋代两浙水利人工和经费初探》,载《中国史研究》1987年第3期。此文虽论述两宋两浙地区,但可以大致反映水利经费开支项目。
3.政府拔支 组织大型水利建设,改良兴造农田,是国家经济职能之一。对农田水利颇感兴趣的宋神宗与王安石,对筹措水利经费付出了切实的行动。或无偿调拨,或给予借款,次数之频、数量之大、形式之灵活,非其它朝代所能相比。其拨款形式主要有以下几类:
第一,动用“陂湖遗利钱”。“陂湖遗利钱”是国家“公田之赋”。据曾巩称:越州有鉴湖,溉田“由汉以来几千载,其利未尝废也”。“宋兴,民始有盗湖为田者”,“至于洽平之间,盗湖为田凡八千余户,为田七百余顷”。[1](卷13《越州签湖图序》)[5](p2406)宋政府自不会轻易地让私自围湖造田者恣意逃税,不知从何时起开始征收田租。陂湖属于国家所有,鉴湖田租当是“公田之赋”。这笔收入比较可观,宋徽宗政和元年(1111),有人说:“越州有鉴湖,租三十万,[在]法许兴修水利支用”。[3](《食货》7之33)①引文中所述“[在]法许兴修水利支用”,当指熙宁之法。据记载,熙宁七年(1074)四月八日,沈括说,“先奉朝旨许支两浙陂湖等遗利钱兴修水利。近勘会本路先管遗利钱额,及再差官根究.兴修见未周遍,已见贯万[疑为‘石’]不少。”[3](《食货》7之27)越州湖属于“两浙陂湖”,因此“在法”即是指熙宁七年的“朝旨”。朝廷允许支用陂湖等遗利钱以兴修水利,是官府支持水利经费的一种形式。
第二,官府借贷。宋代借贷业比较发达:就债权对象而言,有私人之间借贷、官民之间借贷、官府之间借贷;就性质而言,有商业借贷、消费借贷和生产建设借贷。宋神宗时,农田水利建设多属于官府间、生产建设性借贷。熙宁二年(1069)所公布的《农田利害条约》就明确规定:
应有开垦废田、兴修水利、建立堤防、修贴圩焊之类,工役浩大、民力不能给者,许受利人户于常平广惠仓系宫钱斛内,连状借贷支用。仍依青苗钱例,作两限或三限送纳。[15](p264)
熙宁五年(1072)十二月二日、元丰元年(1078)四月,重申这一规定说:
开废田、兴水利、建立堤防、修贴圩焊之类,民力不能役者,许受利人户具合费用数目,贷常平等钱谷,限三年两料输足,岁出息一分②。[2](p7069)[3](《食货》1之29、7之25、7之30、53之12),[5](p2373)
这一规定是官民之间的借贷,利息仅为一分,但毕竟是有偿有息借贷。
熙丰农田水利建设中的借贷常常为官府之间的借贷。熙宁八年(1075)四月,诏从王安石之请说,“江宁府昨借常平钱米修农田水利,如限满未足,更展一年”。[2](p5400)③此则史料记述的是江宁府与提举司之间的借贷关系。同年十二月,“诏司农寺以河北两路坊场钱或借免役宽剩钱二十万,给河北水利司”使用。[2](p6633)元丰二年(1079)四月,又诏司农寺出坊场钱10万缗给导洛通汴司使用。次年二月,又诏给导洛通汴司坊场钱20万余缗,用作兴修经费。[2](p7231,7354)河北水利司、导洛通汴司为兴修水利的机构,这几则史料记载的是司农寺与之借贷或转借关系。就史料记载来看,熙丰时期围绕水利经费而发生的官方间借贷关系,一般不提利息与利率,大概官方间关于水利经费的借贷没有利息,仅还本即可,即属于官府间互相转借、移用。
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① 《宋史》卷97《河渠七》,第2406页,记南宋初为10万斛。
② 《长编》卷289,元丰元年四月壬戌,第7069页;《宋史》卷95《河渠五》,第2373页;《宋会要·食货》53之12,《宋会要·食货》1之29、7之30。关于出息问题,史载不一致。《宋会要·食货》7之25记为“二分”,其它均为“一分”。既为长期贷款,又是鼓励性借款,可能为“一分”息。
③ “昨”指“熙宁七年正月”,据《长编纪事本末》卷73《水利》第2344页,记赐江宁府常平仓5万石修水利。
第三,赐给水利经费。皇帝“赐给”水利经费,一般都无需偿还。其实这些钱谷都来自百姓,只不过以“皇恩”的名义部分返还给百姓。但这种“赐给”对象是农田水利兴修者,即投资于生产建设,还是值得肯定的。前文已论述,国家为解决水利劳工伺题,将救饥与农田水利结合起来。同理,为解决经费紧张之势,政府用有限的钱谷将救死扶伤与农田水利建设有机地联系起来,一举两得。
宋仁宗时,名臣范仲淹算过这样一笔帐:饥荒时,国家用9000石或15000石米作水利经费,兴修水利工程,保证旱涝有收,则苏州一年可以纳两税米30万石,又可提供“官私之籴”米数百万斛。政府投入与产出比至少为一比二十或一比三十。[10](卷11《上吕相公并呈中丞咨目》)这个道理,王安石与宋神宗都十分清楚。王安石曾说:“募人兴修水利,即既足以賑救食力之农,又可以兴陂塘沟港之废”,一举两得。[2](p5777)宋神宗对于工赈也明确表态:“纵用内藏钱,亦何惜也。”[2](p5832)[5](p2370)因此,在熙宁时期,以“赐给”名义下诏拨支钱谷、募民兴利的情况甚多。
熙宁五年(1072)二月,诏赐两浙常平谷10万石。赈济浙西水灾州军,“仍募贫民兴修水利”。[2](p5586)熙宁六年六月,诏:“自今灾伤年分,除于法应赈济外,更当救恤者,并豫计合兴农田水利工役人夫数及募夫工直,当赐常平钱谷,募饥民兴修。”[2](P5966)“当赐常平钱谷、募饥民兴修”是一原则性规定,故无明示数量多少。同年十二月,赐淮南西路常平米3万石,募饥民兴修水利。[2](p6059)熙宁七年正月,诏赐江宁府常平米5万石兴修水利。[2](p6077)是年二月,河阳府报告说,连年灾伤,常平仓赈济斛斗不足,乞兼发省仓,“诏赐常平谷万石兴修水利及赈济饥民”。[2](p6082)同年八月,诏从河北西路转运司之请,“灾伤路募召缺食或流民兴役,朝廷赐米”。[2](p6242)同年十二月,诏淮南东路于司农寺内“与上供粮五万石”,“募饥人修水利”。[2](p6298)熙宁八年三月,又赐京东路常平米5万石,募民兴利。[2](p6361)
除了诏赐钱谷外,还诏赐度牒之类。元丰二年(1079),河北水利司缺经费,出主簿、斋郎告牒募人入钱,久无应募者,于是“赐澶州度僧牒六百五十”道,[2](P7282)以每一道130贯计,约为钱84,500贯,也是一笔不小的支助。
皇帝诏赐的钱谷一般是不用偿还的。但也有个别现象,似乎要偿还。如熙宁七年(1073)正月,诏“赐江宁府常平米五万石修水利”。[2](p6077)但是一年后,即熙宁八年四月,又诏令“江宁府昨借常平钱米修农田水利,如限满未足,更展一年”。[2](p6400)当然,二次诏令是否所指一事,恐仍须进一步考证。即便如是,恐也是个别现象。
上述关于筹集水利经费诸方式中,借贷与赐给有两点需要注意:一是,几乎所有借贷、赐给钱谷的事例,多集中于熙宁期间,这不是摘取材料之故,而史载确实如是。这个现象说明,赞同支持农田水利建设的宋神宗,于熙宁年间一再诏令赐给、借贷钱谷,鼓励兴修农田水利,与王安石的努力和争取分不开;元丰期间,王安石罢相,单独主持新法的神宗显得力不从心或无暇顾及农田水利建设,导致农田水利建设大大减少,水利经费开支也随之减少。故史载自然甚少。二是,诏令借贷和赐给的钱谷,多来源于常平仓。这说明常平仓在熙宁时期发挥了重要作用。而此前诸朝常平仓谷少本小,很难发挥支援生产建设的作用。宋代常平仓之所以能在熙宁时发挥突出的作用,与王安石的常平新法的实施有着密切关系。①
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① 马玉臣:《王安石对宋代常平仓的改革及其影响》,《烟台大学学报》2002年第1期。
三、余论
总之,农田水利建设中“从古所难”的劳力与经费
问题,在宋神宗、王安石的努力下得到了较好地解决。平心而论,其解决劳力与经费问题的途径,并无太多的创新之处,都是北宋前期于局部地区所实施过的,只是在宋神宗时期进行了“扬弃”,并在全国通行之。从这个意义上讲,熙丰变法,既非王安石所说的“祖宗之法不足守”[12](卷59《王安石事迹(上)》,又非司马光等人批评王安石“尽变更祖宗之法”[17](卷60《与王介甫书》(第一节)),而是对“祖宗之法”的某种“扬弃”。这一点当引起
研究熙丰变法者注意,否则,会夸大变法的
影响。此其一。
其二、常平钱、坊场钱、免役钱等,在熙丰时期农田水利建设经费的筹措中发挥了重要的作用。这些钱投资于生产建设,诚可谓“因民所利而利之,则亦因民财力而用也”[2](p5172)。由此可以说,熙丰变法取得了综合效益,青苗法、免役法等与农田水利法一样值得肯定。
其三、熙丰时期农田建设在劳力和经费的筹措上,采取了灵活多样的形式,如“以工贷赈”、按户等(或资产)出钱、鼓励富户出资以及政府低息或无息借贷等,都值得我们借鉴。
正是由于劳工与经费得到了妥善地解决,熙丰时期农田水利建设取得了巨大成绩。这诚如王安石评价所说,“自秦以来水利之功,未有及此”。[2](p6440)关于熙丰时期农田水利建设的成绩,学界已作充分研究,无须赘述。
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