摘要：淮河流域是南北气候、高低纬度和海陆相三种过渡带的重叠地区，是典型的孕灾环境地带；人口密集、物产丰富、交通发达，在国民经济中占有较大比重；历史上洪涝与干旱交替，具有多灾性。建国以来，虽经多年整治，已取得一定成果，但随着社会经济与人口的发展，自然条件也在演进变化。现状中行蓄（滞）洪与人民生产、生活交织在一起，灾与利皆源于水。面对这些变化，21世纪治淮规划应在历年治理原则基础上加以新的调整。

关键词：21世纪 淮河流域 治理规划 对策思路

　　淮河是新中国成立后进行全面治理的第一条大河。建国之初，毛泽东主席发出了“一定要把淮河修好”的伟大号召，1950年10月14日中央政务院又作出了《关于治理淮河的决定》，提出了“蓄泄兼筹”的治淮方针。1991年淮河发生洪水后国务院作出了《关于进一步治理淮河和太湖的决定》，提出“蓄泄兼筹，近期以泄为主”的治水方略。经过50年的治理，淮河流域初步形成了山丘区水土保持、水库、堤防、河道、控制枢纽、行蓄（滞）洪区、调蓄湖泊、水文水情预测报、洪水调度、防汛通信等工程和非工程措施组成的综合防洪体系，改变了历史上长期遗留下来的“大雨大灾、小雨小灾、无雨旱灾”的悲惨状况。初步分析，累计减免洪涝造成的灾害面积2×107ha以上，经济效益达2000余亿元，为总投入的6倍多。治淮成绩虽然巨大，但目前淮河流域防洪标准仍然不高，难以防御建国以来的最大洪水；淮河干流在防御10～20年一遇的常遇洪水时也要以牺牲行蓄洪区广大群众的切身利益甚至生命为代价。干旱较为频繁，尤其是20世纪80年代趋势更加明显。因此，淮河的治理任务是艰巨的、长期的和复杂的。
　　1 基本情况
　　淮河水系原本完善，独流入海，水流畅通。12世纪以后，由于黄河南泛夺淮近700年之久，使颖河以东的干流淤塞破坏，排水能力显著下降，洪涝旱灾十分频繁，且长期得不到系统治理。
　　1.1 自然特征
　　淮河流域位于长江与黄河之间，东临黄海。现状以废黄洪为界，分为淮河与沂沐泗两大水系，总面积27万km2，其中淮河水系19万km2。淮河干流发源于河南桐柏山，流经河南、安徽至江苏扬州的三江营入长江，全长1000km，总落差196m，平均比降为万分之二，淮源至豫皖两省交界的洪河口为上游，面积3万km2，长360km，比降万分之五。从洪河口至洪泽湖出口的三河闸为中游，面积约16万km2，长490km，比降为百分之零点三，洪泽湖以下为下游，长150km，比降为万分之零点四。
　　沂沭泗水系是沂河、沭河和泗河水系的总称，均发源于山东沂蒙山区，流域面积8万km2。
　　淮河流域是我国南北气候、高低纬度和海陆相三种过渡带的重叠地区和典型的孕灾环境地带。流域跨豫、鄂、皖、苏、鲁5省39市（地区）176个县（市），现有人口1.6亿人（1997年统计数），平均密度600人/km2，（平原达700人/km2以上），是我国平均人口密度的5倍。耕地1.22×107ha，约为全国的八分之一，耕地率为鞘44.6％，是全国的4.5倍，居各流域之首。1997年粮食产量850亿kg，占全国产量的六分之一；煤炭探明储量700亿t，占全国的八分之一；现有火电装机2000万kw，京沪、京广、京九、陇海等7条铁路通过流域腹部。淮河流域是我国重要的商品粮、油、棉生产基地。
　　淮河流域属暖温带半湿润季风气侯区，多年平均降雨880mm，时空分布极不均匀，6～9月份降雨占全年降雨量的60％～80％。丰水年的雨量为枯水年的5倍之多。
　　1.2 洪水和灾害
　　据史志记载，建国前400年间曾发生过特大洪水9次；10年左右就发生一次中等洪水。建国后淮河水系最大洪水年是1954年，沂沭泗水系为1957年和1974年，1968、1975年为淮河干流上游和洪汝河、沙颖河特大洪水。1991年属淮河流域的较大洪水。
　　淮河洪水造成的灾情都很惨重。1593年7月下旬的特大暴雨，雨若倾盆，致使鱼游城关，舟行树梢，“方数千里，滔天大水，庐舍禾稼，荡然无遗，浮尸遍野”。1931年运河堤溃决，从淮阴至扬州，纵横三四百里，一片汪洋。洪水所及，荡然无存。受灾5.13×106ha，灾民近2000万人，死亡10.9万人。1954年洪水，受灾面积4.31×106ha，死亡2000多人。1957年沂沭泗洪水成灾面积达2.00×106ha，倒房300万间，1200多人死亡。1975年洪汝河、沙颍河洪水为历史罕见，造成我国第一次2座大型水库垮坝，生命财产损失惨重。1991年淮河洪水，受灾耕地5.52×106ha，倒房196万间，受灾人口540多万，损失粮食66亿kg，直接经济损失达340亿元。公路被淹、工厂停产、铁路几度中断。
　　淮河流域干旱成灾与洪涝灾害相近。据统计80年间，全流域旱灾的面积在1.33×105ha以上的大旱年有20多年。1989年流域四省旱灾成灾面积近4.53×106ha。南四湖、洪泽湖的水位处于死水位以下的年份越来越多，时间也有延长的趋势。
　　1.3 主要特点
　　流域地处过渡地带，天气系统复杂多变。地形大体由西北向东倾斜，西部、南部及东北部山丘区环绕广阔平原，中下游地势平缓，极易形成洪涝灾害。受黄河夺淮影响大，人工河道多。人口众多，人与水争地越来越激烈。无论是洪灾还是旱灾，造成的损失越来越大。

2 存在的主要问题
　　2.1 治理任务艰巨，防洪形势严峻
　　20世纪90年代，淮河治理是在历次规划及实施工程的基础上，根据1991年洪水暴露出的问题及国务院治淮治太决定，修订了《淮河流域综合规划纲要》，论证和落实了工程措施。主要骨干工程有19项：淮干上中游河道整治及堤防加固；行蓄洪区安全建设；怀洪新河续建；入江水道巩固；分淮入沂续建；洪泽湖大堤加固；复建板桥、石漫滩等防洪水库；沂沭泗河洪水东调南下；大型水库除险加固；开辟淮河入海水道；建设淮河中游临淮岗洪水控制；汾泉河、包浍河初步治理；涡河、奎濉河、洪汝河、沙颖河近期治理；湖洼及支流治理；其他工程。这些工程原定2000年基本完成，目前仅完成4项，12项在建，任务完成不足一半。必须加大投入，加快治理速度，使淮河能防御1954年（50年一遇）以上量级洪水，沂沭泗河能防御1957年（大于50年一遇）洪水，这是淮河流域21世纪首要的治理任务。
　　2.2 行蓄洪区启用与生产发展矛盾突出
　　20世纪50～60年代，利用沿淮沿湖低洼地修建了28处行蓄（滞）洪区，总面积3944km2，耕地2.41×105ha，人口195万人。这些行蓄（滞）洪区，历史上是洪水滞蓄和回旋的自然场所，目前是淮河流域防洪体系的特殊组成部分。一定标准洪水时开启使用，成为河道的一部分参与行洪、蓄洪，削减洪峰。在当时特定的历史条件下，这种安排是有道理的，也是有效果的，但不能从根本上彻底解决问题。每遇行蓄洪，先保后弃，被迫扒口、炸堤，延误了时机，行蓄洪效果差，结果是既保不了行蓄洪区又逼高了沿程河道水位，造成全线防汛紧张局面，对社会影响极大，对政府的压力更大。虽经近10年治理，防洪标准仍然仅有2～15年一遇。从淮河的洪水特性、地形条件，和其本身的各方面条件来分析，今后防洪标准不可能有较大的提高。
　　一个时期以来，为解决行蓄洪区的问题，修建了庄台近500万㎡，避洪楼3.3万㎡，撤退道路700多km，此外还修筑了保庄圩和匹配防汛通信设备。治理是以逃生保命，不死人为目标，加上区内人口的过度增长和不合理的开发利用，人与水争地的矛盾有增无减，远不能适应当前防洪抗灾和区内群众生产发展和生活质量提高的要求。随着经济发展和社会进步，经常性地牺牲上百万人的利益来维持淮河一定的防洪标准，会越来越困难。21世纪的淮河治理，行蓄洪区的问题是不可回避的。
　　2.3 淮干中游排水严重不畅
　　洪河口至洪泽湖出口为中游，长490km，河槽宽自上而下分别为200m、300m、500m、平槽泄量王家坝至正阳关为1000m3/s，正阳关至涡河2500m3/s，涡河口以下3000m3/s。过窄的河槽使洪水极易上滩，水位压速上涨，且居高不下。中游窑河口至洪泽湖（长223km）的河底低于洪泽湖湖底10.0m高程，洪水壅积难下，形成“关门淹”，又顶托支流洪水下泄。以往的工程措施主要是退堤、切滩、加固堤防。排水问题虽稍有改善，但未能从根本上解决中游的问题，尤其是“关门淹”的问题。
　　2.4 洪泽湖及其周边圩区防洪矛盾突出
　　洪泽湖具有防洪、灌溉、供水、航运、水产养殖等综合效益。设计水位16.0m时，库容134亿m3，面积3700km2；校核水位17.0m时，库容169亿m3，面积约4300km2（含洪泽湖周边圩区面积）。周边圩区总数380个，总面积2064km2，有人口110多万人，耕地14.47×104ha，当洪泽湖蒋坝水位14.5m时破圩滞洪。存在的主要问题是防洪水位偏高，涉及几个县城被淹；圩区人口多，安全设施少，撤退困难，加上圩区堤防无计划地加高，破圩滞洪的措施难以落实。如圩区不启用，防洪库容将减少40～50亿m3，是个十分突出的问题。湖底高程高于部分淮河干流河底，中游河道渲泄不畅。
　　2.5 各类工程的联合优化调度研究不够，难以适应当前防洪抗旱形势的要求
　　淮河中游已经兴建了茨淮新河、怀洪新河等大型人工河道，即将建设中游临淮岗洪水控制工程，蚌埠闸枢纽已于1962年建成。目前，这些工程的调度主要是以洪水调度为主，较少考虑水量分配、生态环境用水等的客观要求。
　　此外，淮河的特大洪水防御方案是国务院于1985年批准的，在历次防洪调度中发挥了重要作用。随着1991年展开的治淮建设，工程、社会经济和其他条件已发生了较大变化，如仍按此调度，难免有不切合实际的地方，但至今一直未能开展修订工作。一旦出现特大洪水，很难保证不出现重大险情。
　　2.6 旱灾呈增长趋势，水资源严重短缺
　　20世纪80年代以来，淮河中游部分河段及洪泽湖、南四湖等河湖多次出现断流或干枯，且有增加趋势，水资源优化配置是淮河21世纪面临的重点问题。

3 重点研究的问题及对策
　　淮河流域水系复杂，各类矛盾多，治理难度大，进展比较缓慢。需要针对目前流域治理中的难点和重点问题，根据社会经济的不断发展要求、98长江大水对准河治理的启示、国家治水的大政方针以及客观条件的变化，运用新的治理思路，研究对策，对洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题实行统筹规划，综合治理。
　　3.1 各级政府要继续加大对水利的投入，缩短审批周期，加快治理速度
　　初步匡算完成19项治淮骨干工程的建设任务还需投入250～300亿元，花费10年时间的艰苦努力。因此，必须继续加大对治淮的投入。此外，还应尽可能地缩短审查审批周期。建议制定分级审查审批办法，以利于加快决策过程。投入的问题不彻底解决，治淮的任务就难以如期完成，更谈不上为国民经济发展和社会稳定服务。水利的性质属社会公益性，在一定意义上甚至可以说是涉及国家安全问题。因此，必须以政府作为投入主体，也可以制定政策社会统筹解决，或采取综合措施加以解决。
　　3.2 加强基础性工作的研究
　　淮河的问题比较复杂，极需加强各方面的基础性工作。淮河河道演变和整治是一个重要的研究课题，多年来虽做了些工作，但投入少，研究的深度和广度不够，难以指导规划和治理。淮河上、中、下游河道特性差别很大，河湖关系十分复杂，虽然泥沙来量较少，含沙量较小，但人类活动的影响很大，值得花大气力对河道进行系统的观测和研究。
　　淮河治理规划是否要考虑黄河再次侵淮的问题也是值得深思的。黄河和淮河之间是一个北高南低的倾斜平原，一旦黄河南堤决口，黄河夺淮的历史就会重演。黄河南堤能否确保万无一失？恐怕是个难以回答的问题。但万一出现这种情况，淮河应有措施应付方是上策。建议作为准河的重大问题重点加以研究。
　　3.3 加强重点堤防的建设
　　淮河流域的Ⅰ级堤防约1725km，Ⅱ级堤防近3000km。目前的质量参差不齐，极易出现险情。一旦出险，后果十分严重，以淮北大堤为例，其长654km，保护人口887万人，耕地0.92×106ha，区内有众多铁路、国道、煤矿及电厂等，必须确保。而淮北大堤目前存在众多隐患；砂基堤段多，渗漏严重；从明清以来逐渐修筑的堤身质量差，难以确保长时间高水位浸泡后不出现重大险情。就淮河而言，只要Ⅰ级堤防不出现重大险情，近7000万人，约6.67×106ha耕地就有了安全保障。因此，近期规划的重点转移到重点堤防工程上，从战略角度看是十分必要的。
　　3.4 抓好水资源的优化配置
　　淮河流域防洪形势严峻，旱灾也不可掉以轻心。随着经济社会的发展，水资源供需在时空上的矛盾也越来越突出。淮河流域数年连旱，地表水补给不足和长年“超支”开采，防大旱防长旱的思想准备不足，抗旱设施投入也少。20世纪80年代以来，淮河干流出现过多次断流，断流时间、长度呈现出增长的趋势。洪泽湖、南四湖等湖泊的水位经常位于死水位以下，水环境、生态环境问题日益突出。如何根据水资源供给能力，合理确定工业、农业、城市、环境用水及地区间水量分配更显得十分必要和紧迫。建议首先着手制定淮河流域水量分配办法，初步协调好各地区、各行业的水资源供需矛盾；在提高中期预报精度的基础上，研究科学地利用洪水资源的方法和措施，尤其是洪泽湖、南四湖等大型调蓄湖泊更应重点研究。淮河中游也应结合临淮岗洪水控制工程的建设，与茨淮新河、怀洪新河等分洪河道及蚌埠闸枢纽开展水资源配置的联合调度优化研究工作。
　　3.5 行蓄（滞）洪区必须调整治理思路
　　当前，行蓄（滞）洪区存在的主要问题，一是行蓄（滞）洪不及时，不通畅；二是行蓄洪机遇频繁，群众生活困难，生产难以发展；三是人口增长速度过快，安全设施越来越不足，人与水争地的矛盾十分突出。移民建镇虽是好办法，但以当前的国力，要全面启动，恐有较大困难。因此，必须对行蓄（滞）洪区进行调整。按照有退有保、有平有留的原则，分类进行治理。
　　1）对人口较少，面积小，标准低，行洪作用不明显的行洪区，如上、下六坊堤，石姚段、洛河洼等行洪区予以废弃。
　　2）对人口多，面积大，但防洪标准较低，进洪机遇频繁的姜家湖、唐垛湖等行洪区改建为蓄洪区；大部分人口在区内建高标准保庄圩予以解决，少部分迁移至岗边安置。建进、退水闸，实行计划蓄洪，确保居民及财产安全。
　　3）在行洪区内严格执行计划生育政策，将人口自然增长率限制在平均水平以下，鼓励外迁，限制迁人。改变耕作方式，调整产业结构。地方政府应制定具有法律效力的扶持、补偿与救助的管理办法，依法管理行蓄洪区。
　　4）具备条件的行蓄洪区应尽量多建保庄圩，少建庄台和避洪楼。庄台既投入大又难以发展。实际情况是建设时够标准，过几年人口增加了又向洼地发展住房，难以彻底解决问题。避洪楼多建于低洼处，行洪时四面环水，仍需救助，且造价高。保庄圩既具完全性又节省投资，即使损失点库容也应大力推广。
　　5）瓦埠湖蓄洪区本身内水较大（4200km2来水面积），自建成以来末能发挥蓄洪削峰作用，应予取消，以利区内生产发展。
　　3.6 疏浚河道和兴建泵站，解决中游排水不畅和“关门淹”
　　淮河中游由于特殊的地形条件，洪水比降过缓，致使排水不畅。由于中游河床较稳定，含沙量小且有逐年下降趋势。因此，在正阳关以下河段应尽快实施“百船工程”计划，疏浚以扩大河槽断面，增加平槽泄量。
　　在中游建设大型泵站，重点解决“关门淹”，确保汛后耕地及时。
　　将洪泽湖设计水位由16.0m降至15.2m，校核水位从17.0m降低为16.5m，加大中游的洪水比降。同时开挖冯铁营引河，缩短洪水入洪泽湖的路程，开展淮河和洪泽湖的“河湖分离”方案研究，将小于或等于12000m3/s的洪水流量直接由入江水道下泄，既缩短洪水路径又增加洪水比降，减轻中游防洪压力。此外，也可考虑修建三河越闸，其功能主要是加大洪泽湖12.5～15.0m水位时的泄量，延缓洪水上涨速度，也利于洪泽湖正常蓄水位的进一步抬高。
　　对洪泽湖周边圩区进行风险分析，制定分级滞洪计划，确保及时滞洪并最大限度地减少损失。根据工程建设、社会经济发展状况等，重新修订淮河防御特大洪水方案。