摘要：由国家农业综合开发办公室立项的金堤河干流近期治理和彭楼引黄入鲁灌溉工程是解决金堤河防洪、排涝问题和恢复彭楼灌区引黄灌溉的跨省骨干水利工程。经过几年来多方努力，工程建设任务已经完成。总结这两项工程建设过程中的协调方案，对于处理具有类似水事纠纷背景的工程建设项目有一定的借鉴意义。
关键词：金堤河 干流治理
一、流域概况
１．金堤河概况
金堤河属黄河支流，是跨豫、鲁两省的一条平原河道。由于金堤河为跨省河流，在下游约８０ｋｍ河段范围内，河沿岸豫鲁两省土地穿插交错，形成省际、县区间和上下游的土地矛盾和灌溉用水、防洪排涝等水事纠纷，影响到金堤河的规划和治理。
２．彭楼引黄工程概况
彭楼引黄灌区是１９５９年由山东省范县、莘县人民兴建的一个大型灌区。灌区建成后曾实现全灌区灌溉受益，１９６２年因涝碱问题停灌。１９６４年调整行政区划时，以北金堤为豫、鲁省界（范县划归河南省管辖），彭楼灌区成为跨省工程（自引水口以下约１６ｋｍ干渠位于河南境内）。
２０世纪６０年代后期，华北地区发生严重干旱，沿黄各引黄灌区相继复灌，彭楼引黄闸于１９６５年开闸引水，并于１９８４年进行了重建。灌区北金堤以南河南省范县基本恢复灌溉，但北金堤以北的山东莘县和冠县，因受行政区划的影响，始终未能复灌，因而造成区域地表水资源匮乏，地下水大量超采，水资源紧缺成为区域经济发展的制约因素。多年来，山东各级有关部门一直积极要求恢复彭楼灌区。
二、金堤河存在的主要矛盾及其根源
１．防洪、排涝的矛盾
金堤河流域下游地区的矛盾主要是由水事矛盾引起的。１９４９年以前，金堤河涝水尚能自流入黄，１９４９年汛后，在修复黄河大堤时堵复了张庄入黄口门，金堤河即无排水出路，以后由于连年涝灾严重，上、下游水事纠纷日渐增多。
１９５８年在“以蓄为主”的治水方针影响下，大搞引黄蓄灌工程。在金堤河高堤口至台前县河段兴建了多座平原水库、拦河坝、拦河闸及水电站，总库容达到２．５亿ｍ３。由于长期蓄水，地下水位升高，造成北金堤坍塌，并引发了大面积土地盐碱化灾害。１９６２、１９６３年连续两年，金堤河都发生了较大洪水，堤防决口，洪水漫溢，造成严重洪涝损失。同时使上、下游的排水矛盾加剧，各地县之间因排水引起的纠纷不断，械斗也时有发生。
１９６３年以后，在古城以下的金堤河南北岸修筑了南、北小堤，破除金堤河上修建的拦河坝、闸等阻水建筑物，兴建张庄入黄闸，金堤河恢复入黄流路。但是，随着引黄灌溉事业的发展，大量的退水泥沙通过支流沟渠排入金堤河，造成河道淤塞、排水不畅，加上黄河河床逐年抬高，受河水顶托，排水能力逐渐丧失。金堤河南、北小堤也因管理不善，年久失修，堤防残缺不全，防洪能力极低。在随后的１９７４年、１９９１年、１９９２年、１９９４年，金堤河都发生了较大洪水，防洪和排涝的矛盾成为金堤河的主要矛盾。这种频繁发生的洪涝灾害是地域间产生矛盾的根源。
２．行政区划的矛盾
１９５２年以前，金堤河流域范围所属各地、县均由平原省管辖，这一地区的水事纠纷并不突出。由于在我国行政体制中，省一级管理权力的独立性相对较强，调节的效能也较大。在１９５２年撤销了平原省后，金堤河分别划归河南、山东两省，形成跨省工程，该流域失去了统一的管理，矛盾日渐突出。
为了治理金堤河，解决边界水事纠纷，１９６４年，经国务院批准，调整了行政区划，以北金堤为界，将现在的范县和台前县由山东划归河南省管辖。因区划调整中规定“地随人走”的原则，靠近北金堤附近居住的村民划归山东省管辖，而这些村民的土地（９０００ｈｍ２）又多在北金堤以南，分布在金堤河两岸，使金堤河两岸形成两省土地穿插交错的局面，给金堤河治理带来困难。金堤河南小堤保护范围内主要为河南省耕地，但在高堤口至张庄闸约８０ｋｍ的堤段中，约有６０ｋｍ是在山东省的实际耕作区内，这种格局给金堤河的防汛及管理带来无法克服的困难。同时，区划调整时划归河南省的范县县城仍位于北金堤河以北的山东省莘县境内，形成你中有我、我中有你的县、乡、村相互混杂的复杂局面。这种局面给当地的经济发展和城镇管理等方面都带来诸多困难。因此，由区划所带来的地方矛盾也日益加深，给金堤河干流近期治理和彭楼引黄入鲁灌溉工程的实施也增加了很大难度。
３．灌溉引水的矛盾
１９６４年行政区划调整时，将山东省寿张县、范县的大片土地划归河南省管辖，金堤河流域９０％以上的流域面积在河南省境内。１９６５年以后，金堤河流域及其相邻地区降雨量减少，气候干旱，河南省陆续恢复了原有引黄灌区，增建引黄闸，大力发展灌溉事业。而位于金堤河附近的鲁西北地区的莘县、冠县干旱严重，极大地制约了当地工农业生产发展和人民生活水平的提高。１９８４年水利部黄河水利委员会批复了彭楼引黄闸改建工程设计，设计引水流量３０ｍ３／ｓ，校核５０ｍ３／ｓ。山东省提出恢复彭楼灌区向山东供水，解决山东西部莘、冠两县严重缺水问题，要求彭楼闸引黄设计流量为５０ｍ３／ｓ，加大引水流量７５ｍ３／ｓ。黄河水利委员会同意山东省意见，于１９８６年完成彭楼引黄闸改建工程。
彭楼引黄闸改建扩大后，河南省范县新增了濮东干渠和辛杨干渠，灌区改种水稻后使农民收入增加，生活水平明显提高。而北金堤以北因属山东省管辖，鲁西北莘县、冠县地区的干旱局面加剧。数十万亩灌区迟迟未能恢复灌溉，多年来，山东省各级政府一直积极要求恢复彭楼灌区，解决鲁西北地区的严重缺水问题。恢复彭楼灌区引黄灌溉问题也成为金堤河干流近期治理工程的主要制约因素之一。
４．各矛盾因素的相互影响
河南要积极解决排水问题，就要在金堤河上修建完整的堤防，受保护的约５．３万ｈｍ２耕地在河南省境内，但修堤和疏浚的河段大部分在山东省境内，取土和征地必须由山东解决；山东省要恢复彭楼灌区，解决莘县、冠县的干旱问题，但引黄闸和约１６ｋｍ的干渠从河南省境内通过。水事矛盾引起了行政区划的调整，行政区划调整的不彻底又制约了水事矛盾的彻底解决。
三、本次流域治理的任务
１．金堤河干流近期治理工程
为了解除金堤河流域的洪涝灾害，改善金堤河下游地区群众的生产生活条件，根据水利部指示，１９８０年由黄河水利委员会统一组织，豫、鲁两省水利厅共同参加，完成了《金堤河流域综合治理规划》报水利部。该规划对金堤河流域干、支流洪、涝、旱、碱、淤综合治理提出了明确的原则和措施。在随后的１９８４年、１９８７年、１９８８年、１９９３年，黄委勘测规划设计院对金堤河流域干流河道统一治理进行了大量的勘测规划和设计
研究工作。１９９３年５月，由水利部和豫、鲁两省共同提出《金堤河干流近期治理和彭楼引黄入鲁灌溉工程项目建议书》报送国家农业综合开发办公室，请求立项。同年１０月国家农业综合开发办公室批复立项，并于１９９４年１２月批复了水利部报送的《金堤河干流近期治理和彭楼引黄入鲁灌溉工程可行性研究报告及审查意见》。
按照国家农业综合开发办公室的批复精神，金堤河干流近期治理工程主要治理任务是：从河南省滑县五爷庙到台前县张庄闸在原有河道上进行开挖１３１．３ｋｍ，南小堤加培４９．２ｋｍ，北小堤加培２２．６ｋｍ，新建、改建跨河桥梁８座，新建南小堤防洪水闸２座及检修张庄抽排站等，工程总投资２．１亿元。工程建成后，干流河道防洪标准达到２０年一遇，除涝标准达到３年一遇。
２．彭楼引黄入鲁灌溉工程
彭楼引黄入鲁灌溉工程的主要建设项目包括：扩建和延伸河南境内的原濮西干渠１７．５ｋｍ；修建辛杨、濮东干渠分流建筑物两处；修建重点跨渠公路桥、
交通桥和分水口门４０处，穿金堤河倒虹吸１处（３０ｍ３／ｓ）；修建穿北金堤涵洞１座和北金堤以北的渠系田间配套工程等。彭楼引黄入鲁灌溉工程总投资１．８亿元。工程完工后，灌溉保证率达到５０％，年恢复和增加引黄入鲁水量３亿～４亿ｍ３，新增北金堤以北莘县、冠县灌区灌溉面积４．２万ｈｍ２，补源改善灌溉面积９．１万ｈｍ２。
为了两省相互配合，共同开展金堤河干流近期治理工程，平衡因金堤河治理造成的利益差别，根据水利部及豫、鲁两省协商意见：彭楼引黄入鲁灌溉工程与金堤河干流近期治理工程同期开工，同步生效。
四、两项工程建设中的协调方案
１．顾全大局、协作配合的原则
金堤河干流近期治理和彭楼引黄入鲁灌溉工程的建设管理和组织工作按水利部要求主要由金堤河管理局承担。在协调工作中，建设单位按照顾全大局与协作配合的原则，向豫、鲁两省强调局部利益服从整体利益，克服过分强调局部利益的思想观点，从而达到实现整体目标的目的。
２．重点突破、互相促进的原则
金堤河干流近期治理和彭楼引黄入鲁灌溉工程所处位置都是人口稠密、耕地紧张、矛盾繁多的跨省边界地区，每项工程的启动都涉及当地的局部利益，工作难度很大。建设管理单位在实际操作中，把支持先开工者作为工作的一项措施，重点突破，鼓励先开工者克服一切困难，主动迈出第一步，用实际行动来
影响和带动对方。在省、市两级政府的大力支持和配合下，金堤河干流近期治理和彭楼引黄入鲁灌溉工程在１９９９年进入了全面施工阶段。
３．积极支持、保证实施的原则
金堤河干流近期治理和彭楼引黄入鲁灌溉工程，资金渠道多，协调时间长。随着时间的推移，在资金来源和施工条件等许多方面都已发生了变化，有些原定的资金来源渠道随着国家政策调整已取消，有些在设计时做一般耕地考虑的工程用地在施工时已经变成了重要的公路干线和铁路等等。建设单位针对这些情况不推诿、不回避，正视存在的
问题，与施工单位共同研究协商解决办法，按有关规定和程序积极向上级反映，提出解决问题、保证实施的意见。在水利部、黄河水利委员会的指导下，建设单位在年度计划安排、设计方案调整、建设资金筹措、工程质量监理、两省矛盾协调等方面做了大量的工作，有力地保证了工程的正常实施。
４．明确位置、积极协调的原则
由于金堤河干流近期治理和彭楼引黄入鲁灌溉工程项目为跨省工程建设项目，建设单位在建设管理工作中，始终以协调者的身份，保持中立地位，搞好协调工作。一是对两省的意见充分尊重，认真
分析，不偏不倚，按照有关规定
科学合理地提出处理方案；二是摆正建设单位的位置，不在工程建设中或建成后形成新的利益格局，保证协调的公正和有效。
五、工程完成情况及效益
１．金堤河治理工程完成情况
金堤河近期治理工程自１９９５年开工至２００１年５月全面完工，共完成河道疏浚１３１．６ｋｍ，南小堤加培４９．３ｋｍ北小堤加培２３．８８ｋｍ，金堤河新建跨河桥梁１０座，新建涵闸８座，完成了张庄电排站检修、水文站技术改造等，全面改善了金堤河流域防洪排涝的条件。
２．彭楼引黄入鲁灌溉工程完成情况
彭楼引黄入鲁工程，北金堤以南部分至２０００年年底共完成渠道加培衬砌１５ｋｍ，穿金堤河倒虹吸１座，穿北金堤涵闸１座，跨渠生产桥２２座，公路桥５座，铁路桥１座，完成工程量土方７２万ｍ３，砌体２．９万ｍ３，混凝土及钢筋混凝土１．２万ｍ３。彭楼引黄入鲁北金堤以南工程于２０００年１２月２６日实现通水。
３．金堤河治理工程效益
金堤河治理后，河道通过疏浚挖深扩宽，下游南、北小堤加高培厚，防洪排涝能力显著提高。２０００年汛期金堤河上游普降大到暴雨，金堤河范县站流量达到２７６ｍ３／ｓ，接近１９６３年的最高水位，由于金堤河进行治理后排水顺畅，加高的堤防有效地抵御了洪水，使堤内未受任何损失，防守抢险的负担也大大减轻。初步推算，仅２０００年发生一次洪水的减灾效益就达５亿元人民币以上，相当于本期金堤河治理工程２倍的投资。洪涝水经张庄闸排入黄河约２．１亿ｍ３，给黄河下游山东河段增加了宝贵的水资源，对黄河起到了补水的作用。
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