摘要：各国金融实践的发展证明，中央银行对金融机构准入、退出的监管并不总是有效的。中央银行执行金融监管职能过程中存在看监管误区——监管的滞后、监管的宽容及作为最后贷款人导致的金融机构的道德风险。因此，完善我国的金融监管体系，有必要重新审视中央银行的监管行为以及在金融监管中的地位。

　　金融业的发展有着独特的个性，巨大外部效应显示其内在不稳定性，信息公布的非对称加剧了集体行为的非理性并放大了外部效应。这些因素共同孕育着金融机构的破产、关闭，乃至存在引发巨大金融动荡乃至崩溃的可能。这种可能性的存在以及崩溃可能引发的重大后果，促使金融机构的安全与稳定日益成为金融业发展的焦点。既然金融业不能实现自我稳定，从外部环境强制实现，由中央银行对金融机构的市场准入、日常监管以及市场退出实施一揽子监管就显得尤为必要。从理论角度探讨，通过对金融机构的监管，中央银行在改变信息公布的非对称性、切断集体行为的非理性发展从而化解金融的系统性风险，维护公开、公平、公正、规范的微观交易环境，保证金融安全稳定的发展应当是有可能的。然而，各国金融监管发展实践并不乐观。中央银行执行金融监管职能过程中存在的监管误区，使我们有必要重新审视中央银行在金融监管中的功能定位。

　　监管误区之一：监管的滞后

　　中央银行借助于政府授予的行政权力，以现场检查与非现场检查方式应当可以强制实现更多的信息供给，使金融机构经营和财务风险能够得到及时反映和处置，然而，金融监管的实践告诉我们，中央银行的监管并不充分、及时。相反，监管存在着严重的滞后，具体表现在对风险与危机认识的滞后以及行动的滞后。

　　各国中央银行不同程度地依赖金融机构质量评级体系运行来及时识别金融机构的风险和危机，确保整个金融体系的安全，其中，最著名的是兼顾商业银行业务运营各个方面的骆驼体系(CAMELS)，对资本充足性(Capital　　Adequacy)、资产质量(Asset　　Quality、管理水平(Management)、赢利能力(Earnings)、流动性(Liquidity)以及敏感度(Sensitivity)六个指标均规定严格的标准量值。然而，对金融机构风险的识别毕竞是以中央银行能够实现的连续、准确、有效的信息供给为基础的。信息只有及时收集、处理和分析后提供的结果才具备指导意义。由于监管成本方面的原因，对问题银行每半年一次、正常银行约一年至一年半一次的检查不能保证信息供给的及时性与连续性。过长的检查间隔期限所提供的信息决定着评级体系的指标量值的价值也大大低于其理论价值，金融机构的风险与危机无法得到及时的反应，从而弱化了金融监管当局对风险的识别能力。

　　金融机构质量评级体系、中央银行的检查频率关系着对风险认识的及时性与准确性，然而，即使中央银行能够克服这方面的困难，也不意味着中央银行化解风险的行动是迅速而有效的。推迟对问题银行的解决，加大了滞后处置危机的成本。美国与日本银行监管历史进程提供了一些教训。70年代末的高通胀与高利率，暴露了美国储蓄与贷款机构借短贷长的潜在弱点并导致80年代大批储贷机构亏损严重、支付困难。美联储犹豫不决的态度导致克服风险时机的延误，造成1000亿美元的损失；同样，日本在处置问题银行方面也犯了类似的错误，处理银行风险曾错过两次机会，第一次是1992年，日本泡沫经济崩溃不久；第二次是1995年至1996年集中处理住宅金融专门公司的不良债权问题时期。1998年12月日本经济企划厅承认，日本经济陷入严重危机的主要原因是政府延误了银行不良债权的处置而使泡沫经济的后遗症进一步恶化，使日本损失了近十年的时间，加重了处置问题银行不良债权的成本。

　　监管误区之二：监管的宽容

　　中央银行在执行监管职能时，其监管人员与金融危机损失的最终承担者——纳税人形成了隐含代理委托关系，当监管者与纳税人在追求对经济的成本最小化时的动机不一致时，监管的宽容就会发生。在隐含代理委托契约中，代理人——监管者应当从委托人——纳税人利益出发，严格限制持有过度风险的资产，实行充足资本金要求，不能采取让无力偿债机构继续营业的监管宽容态度。然而，由于存在着代理委托关系，监管人有反其道而行之的动机。出于逃避监管不善的指责，监管人经常地放松对银行的资本要求和对银行持有风险资产的限制，实行监管的宽容，从而隐瞒无力偿债银行的问题，寄希望于问题的自动消失；监管人(由政府任命)也为了自己的政治利益，为保住职位放松对某些有问题银行的监管。80年代储贷协会灾难性的危机表明了这一点。当时，国会议员经常游说监管人员放松对储贷协会的管理(储贷会是政治活动的大赞助商)，其结果降低了对储贷协会资本金最低限额的规定；允许储贷机构的承诺票据作为资产计入其资产净值；允许储贷机构的问题贷款挂账不报，增加其正常资产净值。这一系列相对宽容的决策的出台，导致储贷协会经济约束的放松，为储贷协会从事高风险业务提供了机会、能力和动力，某种程度上纵容了储贷协会的扩张并为80年代的金融危机开通了道路。

　　监管模式以行政监管为主的一些国家为监管者所提供的权力弹性空间更是为监管的宽容提供了制度的便利。日本通过发展监管部门与金融机构的人事关系，执行非量化指标的监管，形成“人为裁度、相机抉择”的行政监管模式。这一模式虽然创造过日本“没有一家银行倒闭”的神话，但却给监管人员留有极大的权力空间，为监管人员与被监管人员密切关系的发展提供了动机和动力，也为90年代日本的金融泡沫的崩溃留下了隐患。在日本，大批政府金融主管部门的退职高官担任金融机构的领导人，向监管部门施加压力，降低金融监管的标准，借以增加高风险、高收益的投资。根据1977—1998年对样本银行调查：在125家金融机构担任重要职位的领导人中，来自大藏省和日本银行的退休高官为180—200名。80年代前期有高官任职的金融机构自有资本比率约为2．6％，反之为3．5％。80年代后期上述比率分别为3．0％和3．5％，有高官任职的金融机构不良债权占比率为4．0％，无高官任职的为2．4％。这一数据显示与监管者关系密切的金融机构从事风险投资的倾向最大，风险程度最高。

　　监管误区之三：最后贷款人导致的道德风险

　　中央银行是银行的银行。在金融监管中充当最后贷款人，当银行流动性危机爆发时进行紧急救助。中央银行一般有三种做法：贷款，包括中央银行直接贷款，设立特别机构和专项基金间接提供财务救助，临时组织大银行集资救助；兼并，宣布由大银行兼并或接管问题银行，承担其部分或全部资产借以恢复公众信任，重新运作；担保，政府或中央银行出面担保，帮助问题银行渡过挤兑或清偿的难关，包括有政府或中央银行购买问题银行资产，接管问题银行并保证清偿其部分债务。中央银行参与救助，不仅仅是扮演最后贷款人角色，更重要的是清除集体行为的非理性造成的金融恐慌。但是中央银行的这一举措有可能削弱市场惩戒的约束机制，助长了道德风险。美联储于1984年大陆伊利诺斯银行陷入困境时采用了“大银行难以倒闭”的政策。政府与大银行之间隐含担保契约增强大银行风险投资偏好以及道德风险的动机，从而加大商业银行经营的风险。同时将小银行置于不利的竞争地位，使不公平竞争机制得以滋长。中央银行的担保救助在某些国家还有着进一步走向极端的可能，发展成为特惠制的政策措施，用来为特殊利益集团或特定企业提供金融担保，进一步助长了道德风险。在这些国家央行经常为某些行为提供特惠担保，很容易使市场产生错误预期，即使遇到金融风险也会受到保护，也正是这一行为扭曲了市场机制的运作，助长了风险的积累。最后贷款人角色引发的这一道德风险在东南亚金融危机中表现得淋漓尽致。央行为特惠企业的银行贷款提供担保，一方面使企业忽视对资本风险的管理，另一方面央行担保前提下不仅投资人没有动力监督银行的风险，而且银行更具备肆无忌惮追求高风险的能力，造成贷款质量低下，不良债权比例节节攀升。

合理定位——中央银行的行为边界

　　各国金融监管发展的实践证明了中央银行的监管并不总是有效的。监管的滞后反映了中央银行虽然可以借行使监管的行政权产生强制性的信息供给，但是昂贵的监管成本决定着中央银行信息优势总是有限的，有效信息供给的缺乏使中央银行可能为切断从信息分布不对称通往进一步加剧的非理性的集体行为的道路所作的努力化为泡沫；监管的宽容，一方面反映了代理委托契约下监管人员具备监管宽容的动机与能力，另一方面也折射出导致监管过度宽容的人为裁度的监管方式(日本经验)的失败，为央行过度的行政干预再次敲响了警钟；而央行提供的旨在保护银行的稳定与安全、维持和恢复社会公众信任的最后贷款人制度在消除金融恐慌的同时，又产生道德风险，从而削弱市场惩戒的功能并增加风险的累积。既然误区内金融监管的运行是低效、甚至无效的，因此，我们在完善金融监管，提高监管的效率时应当吸取教训、合理界定中央银行的行为边界。

　　(一)完善金融监管的法律体系，创造金融监管的市场化、制度化、规范化

　　金融监管之所以过于宽容，与该国监管的法制化、规范化与制度化不完善有莫大的关系。成熟的法制化、规范化和制度化金融监管，缩减了行政监管手段的空间，约束了监管人的权力，抑制了监管人与被监管人关系的发展从而有效防范监管宽容；定性与定量相结合的严密监管法规虽然不能根除代理委托问题，但至少能有效制约这一问题的变现。这在储贷协会危机解决得到证实。1991年美国颁布了《联邦存款保险公司改善法》以改革监管体系解决危机。它的迅速采取纠正性条款，建立定性与定量标准原则敦促监管人员执行监管，使监管人员没有监管宽容的选择，另外该法案还增大了监管人员行动的公开性。通过对所有构成联邦存款保险公司损失的倒闭的银行进行强制评估而且公布于众，使监管行为接受公众监督，监管宽容丧失致命的吸引力，从而弱化委托人与代理人的矛盾并相应减少政治家依赖监管人员去削弱对银行的监督管理。我国仍处于市场经济转轨时期，体制遗传的缺陷造成金融监管法律基础环境发展严重滞后，金融监管行政干预过度，法制化的难以健全又制约着监管的规范化和制度化。中国虽然已出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》等多部法律与法规，但只对金融机构市场准入有着严格的规定，金融机构的市场退出存在着严重的法律缺位。当金融机构监管的某一环节处于法律的真空状态，而金融机构风险暴露时，央行的监管无法可依，只能借助强制性行政干预来解除金融危机，1997年海口城市信用社因挤兑出现支付困难时强制由海南发展银行托管乃至兼并一案仍历历在目。要改变这一局面我们现阶段必须加强监管的法制化建设，完善金融监管的法律体系，依法健全金融机构被接管、终止、兼并、破产、清盘、拍卖等方面的法规和管理办法，包括《金融机构接管法》、《金融机构破产法》、《金融机构临时性支付风险管理法》、《金融机构兼并收购管理办法》，为制度化、规范化的监管提供法律基础。

　　(二)完善信息披露机制，加强信息透明度，完善央行金融监管行为

　　监管成本居高不下导致中央银行信息优势的不足、识别风险能力的有限并外在决定着监管的滞后。中央银行依靠频繁地现场与非现场检查将难以实现高效率的监管。利用市场投资人的信息也许能弥补央行的优势不足并帮助央行实现监管的目标。Berger，Davies　　and　　Flannery　　1989年第四季度至1992年第二季度的对184家样本银行的调查以及对美联储关于样本银行的信用评级与同期市场评价的比较分析，证实了这一可能性。调查结果显示除现场检查之后很短一段时间外，市场投资人对银行风险状况的变动识别总不会比政府监管当局慢。而且市场信息比政府监管当局的信息更具前瞻性，甚至在银行风险暴露前三年就已表露无疑，已成为预测银行经营、财务状况和风险度变化的最好指标。既然央行在提供信息及时性方面无法完成的比市场投资人更好，因而中央银行应当做的是为市场投资人更及时、准确的评估银行的经营和财务状况方面提供制度的安排，以补充央行的信息不足。其中最为重要的是改革信息披露制度提高透明度，增强市场约束功能。通过规范信息披露、增加透明度，使银行所披露的信息充分、准确、连贯。各国在实践中已采取了措施，如建立统一、完善的会计体系以保证信息的准确性；规范银行和上市企业的信息披露要求，包括披露时间以保证信息的及时、充分、规范；鼓励和规范市场中介机构的发展以保证对信息的分析和处理的客观性。我国现阶段在信息披露方面还有很长的一段路，以国有银行为主体的商业银行体系缺乏透明度，除深发展与浦发两家银行作为上市公司受《证券法》约束有着较为规范的信息披露外，其他银行均未上市，而中央银行又尚未制订完善的信息披露的“游戏规则”，致使市场投资者缺乏了解银行资产质量、经营状况的渠道；中央银行对商业银行的管制也过多，特别是利率的管制，价格信号的扭曲导致市场投资者不能通过有限的信息——利率识别银行的潜在风险；银行发行的金融工具种类也有限，价格信号过少，不足以成为市场投资者评价银行风险的依据。因此，我们必须在提高信息供给充分性、准确性、规范性和可靠性的制度安排方面做更多的努力，完善信息披露，弥补央行及时识别金融风险方面的不足。

　　(三)审慎使用最后贷款人制度，建立市场激励机制，提高央行的金融监管效率

　　既然中央银行充当最后贷款人，对所有危机金融机构实行贷款援助、对所有存款人实施全额本息赔付、保证清偿全部债务只会起到不良的示范效应，助长机构的道德风险、降低监管的效率、使中央银行为清除金融恐慌所做的一切努力付之东流，那么审慎使用这一制度，进行适度救助也就非常必要。只有取消对金融机构安全的完全保证，合理约束中央银行参与资金救助的出资责任，明确在危机机构债务损失中的承担份额，建立相应的市场激励机制才能使中央银行在清除集体非理性行为导致的金融恐慌的同时又能够避免削弱市场惩戒功能和助长银行道德风险，将监管引致的负面影响尽可能地降低到最小。东南亚金融危机爆发后，国际货币基金组织就表示将限制各国央行(政府)对银行的担保作为防范金融风险的首要措施。即使在危机期间为恢复市场信心，防止银行挤兑，央行为银行债权提供担保，也必须是有条件的，必须配以惩罚手段。由于体制遗传的缺陷，我国金融监管是完全救助型的监管。中央银行充当所有银行机构的监护人角色，对银行的生老病死负全责。对于风险监管，不仅要实施市场准入、退出的监管，而且要帮助解决头寸不足，危机救助，甚至关闭清盘时债务清偿的资金需求，实施完全的资金救助。我国11起金融机构退出案，10起的债务是由央行完全承付的，只有广信的债务接管方式，摒弃全额接管负债的方式，对存款人的赔付只限于本金，利息损失由存款人承担。过度的保护，使我们某些金融机构无法培养风险意识，无视金融法律与法规，热衷于短期利益投机、进行恶意经营，客观上加剧了金融机构的风险。因此我们应当加快建立市场激励机制，选择部分负债接管方式，由存款人共同承担损失，为投资人加强对银行的监督提供动力，从而将监管引致的道德风险降到最低水平。