国务院第283号令，公布了《国有企业监事会暂行条例》，标志着国家向国有企业派出监事会制度的正式启动。建立以财务监督为核心的监事会制度，是我国经济体制改革中的一件大事，是从财务入手，强化国有资产监督并使之保值增值的重要措施，也是贯彻落实新《会计法》、加强财会监督的重大举措。

一、外派监事会制度产生的必要性

1．向国有企业派出监事会是建立现代企业制度的客观需要。由所有者派出监事会，对经营者进行有效的外部监督，是保证国有企业在经营过程中体现所有者意志。减少代理成本和防止“内部人控制”的有效方法和途径，以保障所有者的投资收益、资产增值、资金投入、聘任决策等权益落到实处。目前实行的由国务院直接向中央企业派出的监事会制度，就是从组织结构和细度安排上打破“内部人控制”，确保“两权分离”，维护国家所有者利益的较好组织形式和制度创新，更是现代企业的题中应有之意。

2．向国有企业派出监事会是建立市场经济体系的迫切需要。我国日前正处在社会主义初级阶段，资本市场、企业家市场、商品市场的形成和发育还刚刚起步，加上所有制不同、机制体制上差异，还无法对国企经理起到真正的监督约束作用。同时、由于干部制度改革的滞后，长期以来国企与行政级别挂钩，“官本位”观念浓厚，没有企业家市场，没有对在职经营者形成潜在压力；考核评价企业经营者没有一套客观、准确、科学的标准体系，激励、约束、监督机制都还在创建初期，有待于规范和完善。因此，由政府代表所有者向国有企业派出监事会，对国有企业保值增值进行有效监督，在现阶段是非常必要的，也是切实可行的。

3．向国有企业派出监事会是政企分开的现实需要。九届人大一次会议通过的国务院机构改革方案，明确了政企分开，从机构设置到制度建设上都进行了准确的定位。政企分开，绝不意味着国家作为所有者，对半个世纪来全国人民辛辛苦苦积累起来的几万亿国有资产放任不管。而是在政府行政干预的“手”从国企“抽”出来的同时，伸出行使所有者监督职能的“手”，保证了所有者监督的真正到位。由国务院向中央企业派出监事会，就是积极探索市场经济条件下政企分开，最终从体制上、机制上建立健全规范的监督约束制度，真正使国企按照法治的要求，走上自主经营、自负盈亏、自我发展的新道路。

二、以财务监督为核心的监事会制度的主要内容

《国有企业监事会暂行条例》规定，国有重点大型企业监事会由国务院派出，向国务院报告，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。监事会以财务监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。

外派监事会制度可描述为“一、二、三、四、五”、工程。一项制度：就是政府派出所出的监事会制度。其特点是中央企业的监事会由国务院派出所出，对国务院负责，向国务院报告，是建立在《公司法》等法律基础上的高层次外部监督，是强有力的行政监督手段。二条规定：即“强化政府对企业监督，放手让企业自主经营”，为企业平等竞争创造了外部环境。三个需要：即向国企派出监事会是建立现代企业制度的客观需要，是建立市场经济体制的迫切需要，是政企分开的现实需要。四项职责：即检查企业贯彻执行国家法律、行政法规和规章制度的情况；检查企业财务，查阅企业的财会资料及与企业经营管理活动有关的其他资料，验证企业财务报告的真实性、合法性；检查企业的经营效益、利润分配、国家资产保值增值、资产运营等情况；检查企业负责人的经营行为，并对其经营管理业绩进行评价，提出奖惩和任免建议。五种工作方式：即听取企业负责人关于企业财务、资产状况和经营管理情况的汇报，在企业召开与监督检查事项有关的会议；查阅企业的财务会计报告、会计凭证、会计帐簿等财会资料以及与经营管理活动有关的其他一切资料；核查企业的财务。资产状况，向职工了解情况、听取意见，必要时要求企业负责人做出说明；向财政、工商、税务、审计、海关等有关部门和银行调查了解企业的财务状况和经营管理情况；监事会主席根据监督检查的需要，列席或者委派监事会其他成员列席企业的有关会议。

三、监事会监督与财会监督的区别

监事会监督和财会监督各有分工，各有侧重，是不同层面上为了共同的目标开展的监督。具体讲，监事会监督与财会监督的区别体现在以下几方面：（1）在监督性质上，监事会监督是国家行使所有者权力的行政监督，财会监督是企业保证自身持续经营和加强内部管理需要的业务监督。（2）在监督形式上，监事会监督属于外部监督，企业财会监督属于内部监督，两种监督来自不同的监督主体。（3）在监督过程上，监事会监督是结果监督，也叫事后监督；企业财会监督是全过程监督，是事前、事中和事后监督的有机结合。（4）在监督力度上。监事会监督具有一定的权威性和综合性、而企业财会监督则具有相应的专业性和经常性。（5）在监督手段上，监事会的监督手段以查帐为中心，监事会进驻企业查帐的方式多种多样，既可以自己查，又可以组织企业内部审计部门和委托会计师事务所等中介机构变，还可以建议国务院责成国家审计机关依法进行审计。企业财会监督手段贯穿于记帐、算帐和报帐全过程。（6）在监督重点上，监事会重点监督企业整体的经营活动和财务报告，属于较高层次的外部监督；企业财会监督是对每项具体经营业务和财务开支进行监督，属基础性内控监督。

可见，外派监事会制度旨在强化企业的外部监督，但不干预企业仿生产经营。参与对企业的外部宏观治理，但不插手对企业的内部微观管理。国有企业监事会监督是属于国家权力机构依法对国有企业进行的强制性的行政监督，监督结果得到法律认可，具有很强的权威性和公正性。因此．监事会监督的有效开展，必然有效地保证企业的经济活动依法有序进行，并可弥补和纠正企业内部财会监督不实、不力、不到位等问题，是对内部财务监督的一种再监督。同时企业内部财会监督的有效进行，又为监事会进驻企业开展监督检查工作打下了坚实的基础，提供了重要的第一手真实、完整、准确的财会资料。二者互相促进，相得益彰，缺一不可。

四、加强外派监事会制度建设的若干思考

外派监事会制度在我国尚处于初创阶段，需要在今后的监督实践中不断探索、完善。当前，则必须认真研究并亟待解决以下问题。

一是对国有企业进行监督的评价标准体系问题。以财务监督为核心，通过查帐对企业经营决策、经营管理情况和企业领导人的业绩做出准确、客观、公正的评价，必须有一个既符合国有企业实际、又科学合理，既便于操作。又能得到政府各部门和社会中介组织广泛认同的评价指标体系。据了解，财政部前些年制定了资产负债率等10项考核指标；经贸委会同有关部委制定了类似的考核国企的指标；监事会管理机构也组织有关专家学者起草论证并参照国际上通用的杜邦评价体系。这既给国有企业特别是财会部门增添了工作量，又有重复上报、政出多门的倾向，应该妥善解决，尽快制定出一套具有概括性、适用性、科学性和可操作性的国企评价指标体系。

二是如何依法开展监督检查的问题。成熟的市场经济必然是法制经济、会计工作有《会计法》作依据，审计工作有《审计法》作依据。对国有资产进行坚强有力的监督，也应该制定《国有资产监督法》。从法律上保证代表国有资产所有者的监事会成员在开展监石工作时享有较为广泛的调查取证机、查帐质询权、信息披露权和奖惩任免建议权等。同时，在监督过程中与财政、审计及中介机构的分工协作关系，也应规范化、经常化、制度化。

三是如何正确处理好事前、事中、事后监督的问题。《暂行条例》规定监事会监督属于事后监督范畴，其目的是为了做到政企分开，避免由于监事会监督而成为企业的新婆婆，这无疑是正确的。但是，从产权理论上讲，所有者对经营者的监督不可能仅仅停留在事后监督一个环节上，企业的一切经营活动和财务收支必须体现所有者的意志和利益，这是任何社会政治经济制度下的企业都必须遵循的基本原则。修改后的《会计法》从会计角度强化了对企业的经营、财务、资金等各项管理工作的事前、事中。事后全程监督，体现了所有者的意愿，维护了所有者的权益。如何在监事会监督检查中处理好这些问题，还有待于今后在监督实务中摸索。以降低监督成本，提高监督质量。