编者按：社会医疗救助制度是多层次医疗保障体系的重要组成部分。尽快建立这一制度，对于缓解社会弱势群体的医疗困难问题具有重要作用。这也是十六大提出的健全社会保障体系的任务之一。在中国劳动保障科学研究院刘学民副院长的主持下，该院课题组对建立社会医疗救助制度进行了系统研究，并撰写了报告。研究表明，在我国全面建立社会医疗救助制度的条件基本具备。现摘要刊登《社会医疗救助制度研究报告》，供读者学习参考。

　　社会医疗救助制度是在政府的主导下，动员社会力量广泛参与的一项面向弱势群体的医疗救助行为。它作为多层次医疗保障体系中的最后一道保护屏障，其目的是将一部分生活处于低收入甚至贫困状态的社会弱势群体网罗在医疗保障体系之中，通过实施社会医疗救助制度，为他们提供最基本的医疗支持，以缓解其因病而无经济能力进行医治造成的困难，防止因病致贫、因病返贫，增强自我保障和生存的能力。

　　社会医疗救助制度的产生与发展是同我国经济社会发展，尤其是医疗保险制度的变革联系在一起的。20世纪90年代末，政府在实施基本医疗保险制度改革的同时，把医疗救助问题提到日程。但由于种种原因，这项工作的发展很不平衡，只在极少数经济较为发达的地区开始试行，从总体上看基本处于探索阶段。

　　一、社会医疗救助制度的性质和特点

　　（一）筹资方式的多样性

　　社会医疗救助制度遵循积极筹资、量力而行、有多少钱办多少事的原则。从筹资方式上看，救助资金来源主要是政府财政支持和社会捐助两个方面。这种筹资方式，不强调权利与义务的对等。出资者的行为不是为了获得享受社会医疗救助的权利，主要是出于一种爱心、一种社会责任感。

　　（二）救助性质的公益性

　　社会医疗救助制度既非纯粹的政府行为，也有别于一般的营利行为，它是一种主要由政府资助、社会捐助和道德力量支持的社会公益性活动。在我国社会上经常出现的一些通过募捐等方式，筹集一定数量资金，指向性地捐助给特定的重病者。这说明医疗救助作为一项公益性社会活动在群众中具有广泛的思想和心理基础，因而获得社会力量支持的力度和可能性较大。

　　（三）救助对象的广泛性

　　从根本上讲，只要是符合条件的弱势群体，都应是社会医疗救助的对象。它了般不对服务对象预先进行基于履行义务的资格审查和限制，服务对象也是随着其经济状况的变化而随时变化的。在救助水平上，社会医疗救助只能是“雪中送炭”，救助标准相对较低，是以维持其基本生存能力为目的救治行为，防止其因病致贫、返贫。

　　（四）具有相对的独立性

　　社会医疗救助制度所救助的对象是其他几项医疗保险制度难以涵盖的，在多层次医疗保障体系中发挥着最后“兜底”的防线作用，是恢复家境、逐步脱贫以至彻底根除贫困的治本之策。对于因病致贫的贫困户，对于主要劳动力或收入来源的劳动者来说，救治一个病人无异于救助一个家庭，提供一个摆脱贫困的前提和机会。

　　二、建立社会医疗救助制度的必要性

　　（一）有利于推动多层次医疗保障体系的建立

　　我国医疗保障制度改革的基本原则和方向是建立与生产力发展水平相适应、妥善处理好公平和效率关系、各方面责任边界明晰的新型基本医疗保障制度，为广大职工提供基本医疗需求。发展社会医疗救助事业，不仅是解决社会弱势群体医疗问题的重要措施，而且也是推动多层次医疗保障体系建立、实现新旧制度平稳过渡的重要条件。

　　（二）有利于维护社会的公正和稳定

　　由于经济结构的调整和社会保险制度的滞后，使竞争中处于劣势地位的弱势群体在较长一段时间内依然存在。他们是社会最需要给予关注的弱势群体。在市场经济条件下，为了避免收入分配差距造成的贫困现象给经济和社会持续稳定发展带来的影响，维护社会的公正和稳定，在帮助这部分人恢复自我保障能力的同时，客观上要求建立具有广泛覆盖性和包容性的社会救助系统，其中包括社会医疗救助系统。

　　（三）有利于保证基本医疗保险制度的正常运行

　　目前，我国建立的多层次医疗保障体系大体上包括三个基本层次：第一个层次是基本医疗保险，主要作用是通过互助共济保障城镇职工的基本医疗权益；第二个层次是补充医疗保险、商业医疗保险及大病医疗互助、特殊人群医疗补助，主要作用是适应部分不同人群，以满足其不同的或更高层次的医疗需求；第三个层次是社会医疗救助，主要作用是对城镇弱势群体特别是对低收入者和贫困者给予必要的帮助。从某种意义上说，没有医疗保障体系的第三个层次，第一、二个层次也就会扭曲、变形，医疗保险制度也就难免回到“包”的老路上去。

　　（四）有利于更好地保障公民的基本权利

　　在政府主导下尽快建立和完善社会医疗救助制度，对弱势贫困病人实施医疗救助是保障公民基本权利的，重要内容，是政府部门的一项义不容辞的重要职责，也是实现保障公民基本权利的重要体现。

　　三、建立社会医疗救助制度的有利条件和现状

　　（一）我国医疗保险制度改革方案的设计上为建立社会医疗救助制度留出了空间

　　为了满足有不同支付能力的社会群体客观存在的不同层次的医疗消费需求，政府在制订医疗保险制度改革的方案上，鼓励发展补充、商业等多层次医疗保障体系，同时也为发展其他保险留出市场空间。发展包括医疗救助在内的多层次医疗保障体系，不仅是国外发展社会保险的成功经验和一贯做法，也适合我国社会主义初级阶段的基本国情和适应建立社会主义市场经济体制的客观需要。

　　（二）我国社会上积极倡导的慈善事业及募捐活动为建立医疗救助制度奠定了基础

　　慈善事业、义捐活动作为一种扶持社会贫困弱者的民间群众性互助活动，其意义在于它能够通过汇集民间的财力来对需要社会救助的成员进行有效的救助，以解除被救助者的生存危机或特别医疗困难，从而起到弘扬社会成员的爱心与道德、促进社会文明健康发展和减轻政府压力的多重作用。我国大陆及香港、澳门、台湾等地通过社会募捐等形式为救助贫困疾病患者作出了重要贡献。

　　（三）我国部分地区的改革实践为建立社会医疗救助制度提供了经验

　　1.出台政策，确定了救助范围

　　上海市2001年8月在做好医疗救助工作的指导意见中，明确提出医疗救助对象和具体申请条件。北京市从2002年1月1日起，正式实施的《城市特困人员医疗救助暂行办法》，规定以申请医疗救助的对象以及凭《北京市城市居民最低生活保障金领取证》就医实施减免医疗费用的办法。广州市对低保救助对象患重大疾病的人进行限额资助，不同的病种资助的金额不同，拨出的专项资金将逐步缓解这种困难局面。

　　2.制定标准，明确了救助形式

　　上海市救助标准为个人基本医疗费用在扣除各项医疗保险可支付部分及单位（包括职工大病互助保障计划等）应报销部分后，其个人实际支付部分按25％——50％比例的额度给予补助，全年医疗救助额度累计一般不超过5000元。北京市医疗救助的额度按照个人负担医疗费用的50％支付，全年个人累计医疗救助支付额度原则上不超过1万元。确属特殊困难人员，经向户口所在地街道办事处（乡人民政府）申请，区县民政部门审批后，可适当增加医疗救助比例。停产、半停产等特殊困难企业确实无力支付医疗救助资金时，职工或退休人员可通过所在单位向所在区县劳动保障部门申请医疗救助，全年个人享受的医疗补助金额原则上不超过1万元。海口市41个社区卫生服务站对辖区内困难群众免费建立个人健康档案，并每年免费体检两次；对辖区内困难群众免收挂号费，治疗费减免30％；对高血压、糖尿病、脑中风后遗症、恶性肿瘤晚期等患者进行系统管理，每季度定期随访一次，指导用药和自我保健。

　　3.筹集资金，保证了救助急需

　　上海市积极扶持慈善医疗救助事业的发展。市慈善基金会从 2001年2月份起正式实施慈善医疗救助计划。根据这个计划，慈善基金会通过向社会各界定向募集资金，设立慈善医疗专项基金，每年从基金中拨出500万元，对本市城镇1万名没有能力参加基本医疗保险和补充医疗保险的社会特困人员，实施慈善医疗救助。北京市实施医疗救助所需资金是通过政府资助和社会筹集等方式解决，资金专账管理，专款使用。市民政局还从社会福利彩票所筹福利金中提取15％用于城市特困人员的医疗救助。为解决特困职工因经济收入过少，同时又因负担医疗费用过重而基本生活得不到保障问题，对“鳏寡孤独”及发生特殊困难或特殊疾病的人员，政府出面多方筹集资金，对特困人员因医疗费用支出过大造成的困难给于救济。广州市从2000年1月起在城镇实施了特困人员基本医疗保障制度，按当地生活保障标准的14％对城镇特困人员给予医疗救助。两年来，共为21342人提供了医疗救助。此外，市政府2002年拨出1000万元专款，区县级市拨款1300多万元，社会福利彩票募捐到800多万元，组成重大疾病医疗救助金，帮助低收入困难家庭的大病医疗。佛山市专门设立了“社会医疗救助金”，重点用于特困人员等人员的医疗费用。河南省信阳市政府成立了由财政、民政、卫生等部门组成的无主病人专项资金管理委员会，设立专项救济基金解决无主病人看病欠费问题。

　　4.建立医院，提供了优惠服务

　　北京市为完善医疗救助制度，保障低收入群体医疗需求，于2001年年底正式建立了首家社会福利医院。该院是一所隶属于市民政局的全民所有制非营利性二级甲等综合性医院。城市低保对象中“三无”人员和因公致残返城知青到社会福利医院需住院治疗时，将根据有关规定为他们优惠服务。安徽省要求所有政府举办的非营利性医院设立“助困病房”或“助困病床”，对困难群体实行“特困救助”，在保证医疗质量和满足基本医疗需要的前提下，选用适宜技术，把“助困病床”的单病种平均住院费控制在普通病床的75％以内，超过部分由医院统一实行减免。郑州市成立了济困医院，以无偿服务的成本价向全市低收入人群提供可靠的基本医疗服务。广州市为特困低保对象专门建立了慈善医院，明确所有的低保对象在慈善医院看病可按一定的标准享受免费医疗，特困户可获得二定的优惠。同时，该市投入1800万资金计划建立全国第一个痴呆康复楼，为老年人提供专业护理。海口市规定市属各医院在门诊专门增设特优诊室，向困难群体提供优惠服务。

　　四、社会医疗救助制度的实施范围

　　社会医疗救助的基本范围，主要是对贫困群体在疾病医治费用遇到困难时，不具有依靠其他途径享受医疗服务条件，以及对医疗负担承受能力十分脆弱，现有的医疗压力又威胁着家庭成员生存的个人和家庭。具体而言，应侧重的是生活在最低生活保障线以下的贫困者和无固定收入、无生活依靠、无基本医疗保险的下岗失业者、残疾者、老龄者，以及一些意外情境下的伤病者。具体包括：

　　一是转型时期的下岗职工、失业人员等特殊群体。城市中下岗职工、失业人员已成为转型时期一个与日俱增的新的社会弱势群体，占据了城市贫困人口的绝大多数，已逐步取代原有的民政救济对象而成为贫困救助的主体。

　　二是生活在最低生活保障线以下的残疾人员。目前全国约有各类残疾人6000多万人。北京市一项城市贫困人口致贫原因调查分析中称，在贫困家庭的总人口中，残疾人占19.8％，这既是贫困人口致贫的主要原因，也是妨碍脱贫解困的重要原因，而且是一种几乎无法解脱的原因。残疾人的情况虽然不完全相同，但其经济来源主要是靠家庭、亲属供养和国家、集体救济，处于社会生活的底层，生活状况在总体上不容乐观，是一个最典型的特殊社会弱势群体。既具有经济利益上的贫困性，又具有生活质量上的低层次性，还具有承受能力上的脆弱性。残疾人因身体存在缺陷，疾病对他们的威胁也就更大，在医疗需求上表现的更为迫切。

　　三是体弱多病鳏寡孤独等老年弱势人群。老年人体弱多病，医疗需求相对增多，比其他年龄段群体在医疗保健方面有更多的需要，他们是发病率、患病率最高的人群，而且发生高额医疗费用的概率大。同时老年人群的经济状况与其他年龄段群体相比又处于劣势，特别是高龄老年人及无子女或子女不在身边的“空巢家庭”的老年人，由于他们退休时间较早，退休金一般比较低，对于过高的医疗费用，个人的经济承受能力极其有限。城市老年人特别是处于最低收入水平及以下的体弱多病鳏寡孤独等特困老年人，已成为我国体制转换时期的一个新型社会弱者群体。在医疗保障方面，如果按照与其他人群一致的做法“一刀切”，势必导致部分老年人有病不能医、不敢医。

　　四是其他特殊情形下需医疗救助的弱势群体。近年来城市流动人口的比例在逐年增大，城市里形成了农民工群体。据调查统计，目前进入城市打工的农民工约1.2亿人。他们属于城市中生活水平低、基本上无任何保障的人口。很多人士要从事苦脏累险的工作，工资收入低，工作时间长，并且难以得到同城镇常住人口相等同的劳动与生活保障待遇，从而导致高概率的健康损害。再加上他们因收入不稳定及收入向其农村家庭的转移，因而也成为城市贫困人群的主要构成群体，进入有病无钱就医的行列。此外，在日常工作生活中，经常会出观一些意外伤害无钱救治的伤残者及不明身份的或虽明身份但无法及时找到出资人的弱势病人。

　　五、社会医疗救助资金的筹集渠道、救助方式和原则

　　（一）筹集渠道

　　1.政府财政支持

　　改善贫困人口的健康状况是政府义不容辞的责任。各级财政部门应根据统筹兼顾以及现实需要和可能，编制医疗救助的经费预算，保证医疗救助必要的资金。要按照财政管理体制，实行分级管理，加大监管力度，防止挪用挤占，确保专款专用。

　　2.吸纳社会捐助。

　　社会捐助是医疗救助的主要经费来源之一，要建立专门机构，负责管理医疗救助捐赠活动及其基金的使用，形成统一规范的接受捐赠服务的网络。应设立专门的慈善医疗专项基金，从其收入中划拨一部分用于医疗救助。

　　3.特别捐税补助

　　为扩大医疗救助基金的来源，可开辟特别新捐税，此项税收直接进入社会保障基金医疗救助特别账户。我国目前收入差距拉大，出现某些消费畸形。可征收像高档化妆品进口税、遗产税及高档宴席税等，调节社会分配出现的巨大鸿沟，为低收入阶层提供必需的医疗保障。

　　4.其他渠道筹集

　　从医疗保险基金中适当划入一部分，医疗保险作为一种社会保险，为社会弱势群体的医疗服务应提供一定支持；企事业单位等投资一部分，应制定优惠政策，建立多元化的对弱势人群事业的投资机制，鼓励企事业单位、个人和外商投资弱势人群的医疗救助事业；此外，还应从各种罚没收入、社会福利彩票收入中划入一部分作为医疗救助基金。

　　（二）救助程序

　　1.本人申请

　　符合医疗救助范围的弱势群体，本人可根据实际医疗需求和收入状况向所在社区提出申请，并提供有关的证件和收入证明。

　　2.资格审查

　　对申请者要经过必要的资产评估、实际收入水平和病情等进行调查核实，对其资格进行审查，并及时掌握保障对象的动态情况。目前可以近似地采用城市居民最低生活保障线所规定的收入标准。在此基础上经过评议后提出初步意见，并在申请人居住地社区张榜公示，做到公开、公平、公正、合理。

　　3.审核批准

　　对符合条件并经审核批准后，正式发给医疗救助卡，从而持卡享受相应的医疗救助待遇。

　　（三）救助原则

　　医疗救助的规模、水平等完全取决于医疗救助资金能否得到保障。由于各地经济社会水平的差异，医疗救助也不可能制定一个全国统一的标准。在我国社会主义初级阶段，要满足医疗救助资金的需求，无论中央还是发达地区的财政，都是难以做到的。主要是医疗救助的资金需要与供给的矛盾非常突出，贫困或特殊人群中患者增多，医疗总量扩大；医疗费用价格上涨，使医疗救助费用不断增大。这些都加重了医疗救助作为最后一道防线的压力。因此，社会医疗救助只能提供最基本的医疗服务，是一种救危性救助而非康复性救助。

　　（四）救助形式

　　1.专项经费补助。财政每年应根据救助对象的治病需求，拨付一定的经费，专款专用，小病专用，大病补助。

　　2.医疗费用减免。给医疗机构一定的经济补贴，或举办专门福利性质的医院，免费或优惠部分医疗费，为救助对象提供优惠医疗服务。如北京市规定，享受医疗救助卡的特困人员，可持医疗救助卡在社区卫生服务站就医，或经批准到北京市福利医院就医，费用按规定减免。

　　3.开展义务巡诊。组织医务工作者发扬人道主义精神，定期或不定期地到社区开展义务巡诊活动，向社会弱势群体提供免费或价格低廉的医疗报务。

　　4.组织慈善救助。社会或慈善组织为贫困病人组织开展义诊、义捐和无偿义务活动。

　　5.缴纳医疗保险。—用社会医疗救助基金为救助对象缴纳医疗保险费，帮助其参加医疗保险乙如镇江市规定，未参加基本医疗保险的享受本市城镇居民家庭最低生活保障的职工和退休人员，由市医疗保险经办机构为其办理参加住院医疗保险的手续，所需缴纳的费用由社会医疗救助基金予以列支。

　　六、基本结论和政策建议

　　（一）抓住有利时机，尽快建立社会医疗救助制度

　　我国建立社会医疗救助制度应坚持大力提倡，积极支持，正确引导，不断规范，强化服务，稳步推进的方针。各级政府特别是劳动保障、民政、卫生和财政及工会等有关部门要予以足够重视和大力支持。当前，在我国医疗保险制度全面推进的同时，部分地区的实践为发展社会医疗救助事业提供了有益的借鉴。实践表明，在我国全面建立社会医疗救助制度的条件基本具备。特别需要指出的是，目前我国社会弱势群体的基本生活保障问题得到党和政府的高度重视，政府有关部门制定了相应的政策。各地要抓住有利时机，积极推动社会医疗救助制度的建立，发挥多层次医疗保障体系的整体效应。

　　（二）调动各方面积极因素，促进社会医疗救助事业的发展

　　要运用一定的政策和财政扶持，有意识地对社会医疗救助事业进行必要的引导。发展社会医疗救助事业，政府要大力提倡和动员全社会力量积极参与，并且要注意对制度建设和运行机制中存在的问题进行积极有效的规范。由于我国地域辽阔，经济社会发展水平差异较大，医疗卫生状况不同，因此建立和健全医疗救助体系也应从本地的实际情况出发，逐步在有条件的地方推开。不断扩大范围。要实行宽松的和支持性的政策，减少不必要的行政干预，强化管理服务。

　　（三）积极筹措资金，保证社会医疗救助工作的开展

　　根据社会医疗救助制度的特点，其所需资金必须坚持两条腿走路的原则，一方面政府要承担必要的财政支持和组织管理责任，增加必要的资金投入，这应是医疗救助的主流筹资渠道。同时，要在医疗机构承担社会责任方面做出有利于社会医疗救助事业发展的规定；另一方面要积极提倡和动员社会力量给予支持。要强化公益性宣传，鼓励对社会医疗救助机构的捐赠，制定医疗机构承担一定比例的社会义务救护工作的规定。

　　（四）完善相关政策，建立社会医疗救助的公共设施

　　政府在有条件的城市要建立部分公立免费或低费的医疗救助医院。目前医疗卫生系统正在进行着一场全面改革，可划拨一小部分卫生资源组建“贫民救助医院”或“社会福利医院”，专门收治处于弱势群体的患者，所发生的医药费用，可按照有关规定享受医疗救助的免费或优惠政策。在医药卫生体制改革中，要加强社区卫生服务中心及服务站的建设，强化预防疾病等服务功能，努力使社区成为价廉方便并能提供较好服务的基层卫生组织，并积极探索为社会弱势群体建立廉价医院、廉价门诊的途径。

　　（五）加强组织协调，形成推进社会医疗救助工作的整体合力

　　总的原则是，依托现有基础条件，建立精简高效的管理机构和完善的制度办法，确保社会医疗救助基金的低成本、高效率使用。同时，应成立由各方人员组成的社会医疗救助基金会，主要负责对医疗救助基金的筹集、管理和使用，并对有关医疗救助事项提出建议。社会医疗救助基金的管理要坚持“收支两条线”办法，加强监督机制，防止挤占、挪用和浪费，保证资金专款专用和使用的透明性、高效化。

　　（六）重视农村医疗卫生状况，逐步改善农村贫困人口的就医难问题

　　把医疗的重点放在农村是根据我国国情确定的一项卫生工作方针。在着力解决城市医疗保险特别是弱势贫困群体医疗救助问题的同时，也不能忽略农村贫困人口医疗卫生状况的改善。目前农村人口占全国的80％。据世界银行调查，中国城镇20％的人口享受政府的卫生支出2／3强，农村大部分人口则享受不到1／3.农村的医疗状况相当差。为此，我们要从中国农村的实际情况出发，积极探索相应的解决办法，制定相关政策，加大对农村卫生资金投入的力度，加强农村基础卫生设施建设，为广大农村贫困人口提供最起码的医疗卫生救助和服务。建立农村医疗保险制度是一个渐进的过程，不可能立即在全国普遍建立起来，但在部分发达地区已经具备建立农村医疗保险的条件，应大力提倡并积极予以支持。