当前我国经济和金融运行中普遍存在几个比较突出的问题：一是县及县以下国有商业银行贷款管理权限上收和资金外流；二是中小企业，特别是民营企业融资难；三是农村信用社（以下简称农信社）及城市信用社（以下简称城信社）经营风险较大。表面上看，这些问题彼此之间好象没有必然的联系，但从深层次看，“则是我国金融发展滞后于中小企业的发展，从而严重阻碍了中小企业特别是民营企业获得金融支持”（王自力，2002）。于是，尽快开放民营银行准入，在最近的一段时间里，成为了众多经济和金融学家争论的热门话题。对此，笔者认为，成立新的民营银行并非解决上述问题的最优方案，而以民营银行的方式改造现有的城区农信社和城信社，是一揽子解决上述问题成本较低，且最具有现实可行性的选择。

　　一、百家争鸣：关于民营银行的争议

　　当前各家对民营银行的争议，在开放民营银行这一点上表现出了较高的一致性。争论的焦点一是何为民营银行，二是民营银行如何准人，即是以另起炉灶的方式新设立民营银行还是在现有金融机构的基础上通过改造而成。

　　（一）何为民营银行。

　　通过新成立机构还是通过改造现有机构来实现民营银行的市场准入，成为民营银行争论的焦点，首先是因为对民营银行的界定模糊不清。 当前国内外学者关于民营银行的定义，主要集中在以下几个方面：一是产权结构说，认为由民间资本参股或控股的就是民营银行；二是资产结构说，认为民营银行的服务范围主要是民营企业，贷款客户也都是民营企业；三是公司治理结构说，认为按照市场化的原则经营的银行就是民营银行；四是经营者身份说，典型的是国有民营和民有民营的提法（张吉光、郭凌凌，2002.7）。

　　其实，以上述观点去界定民营银行，都存在一定的不足之处。按产权结构说判断，我国当前并非没有民营银行。如以民营企业入股的民生银行、城市商业银行等就符合产权结构说的定义，“然而，大多数股份制银行的内部结构、营运方式、决策过程等等都在不同程度上受到原有体制的影响”，“试图通过建立这些股份制银行来打破金融行业垄断，只不过是一个良好的愿望”，“事实证明，这些股份制银行已渐渐‘工农中建化’了”（徐滇庆，2002）。因此，只从产权结构来定义民营金融显然没有抓住问题的实质。以资产结构说来定义，也是有失偏颇的，因为银行的服务对象并不是问题的关键。当前国有商业银行也是企业，特别是其基层机构在支持国有企业的同时，也没有放弃包括民营企业在内的中小企业，只不过是支持的力度不够而已。如广东梅州市的梅雁、宝丽华等优秀民营企业就是各家商业银行争先恐后放贷的对象。当前的问题在于国有商业银行的机制决定了它还不能满足中小企业的有效金融服务需求。第三种公司治理结构说有遗漏之处。国有商业银行的分支机构中，不乏采取市场机制进行管理和运作而取得较好效益的事例。第四种经营者身份说给人以牵强附会之嫌，因为一个企业的性质并非由经营者的身份来界定的。

　　笔者认为，民营银行的概念，应该涵括以下部分：一是产权明晰，主要由民间资本人股组成，其中也可以包括一些国有资本，但绝不能占控股地位。现代企业制度所有权与经营权的分离是建立在委托—代理关系的基础上的，这种关系，必须以产权明晰为条件。由此，我们可以说民营银行首先是产权明晰的银行，是落实了产权监护人的银行。二是依法成立。其市场准入完全按照《公司法》、《商业银行法》等有关法律的规定，包括注册资本金的金额、高级管理人员的任职资格等。三是没有政府行政干预。其经营权不受党政部门控制或与党政部门没有联系，完全由企业自主决定，包括主要管理人员的任命。四是由市场选择经理人。通过公平竞争，从真正懂行的专家当中来选拔经营管理人员，并由董事会任命，党和政府部门不得以任何形式给予干预。五是完全按市场机制运作。

　　（二）民营银行的市场准入方式。

　　关于民营银行市场准入的争论，主要集中在新组建民营银行还是改革现有的金融机构，主要是城市商业银行、城信社和农信社上。

　　持新组建方案是以徐滇庆教授为代表的。这是增量改革的方式。徐教授认为，“金融体系的产权改革应当包括两个方面：一方面是促进国有银行（包括城市商业银行和农村信用社）的股份制改造，另一方面促进民营银行的诞生与发展”，“只要宣布组建民营银行，马上就对原有的金融体制产生了巨大的冲击，有利于金融领域竞争环境的形成”，“如果允许组建新的民营银行，民间资本将直接通过民营银行进入金融市场，为什么还要通过城市商业银行或农村信用社？在争取民间资本上，城市商业银行和农村信用社绝对不是民营银行的对手。”他还认为，“凡是建筑师都懂得，改建一栋危房要比重新盖楼难得多。金融改革也是这样。如果从头组建新的民营银行有许多优点。第一，一张白纸，没有负担。没有那些不合理的制度约束，没有既得利益集团的钳制。第二，比较容易通过市场来选择经理人员。第三，没有不良贷款的历史包袱。”同时，他还认为，“开放民营银行最重要的意义也许还不在于他们可以为广大的中小企业提供金融服务，更为重要的是通过民营银行的制度创新为国有银行提供一个对立面，加强金融市场的竞争环境，从而促进国有银行的改革”。徐教授没有否认对城市商业银行及农信社的改造，但认为要区别对待，“（1）让那些优质的城市商业银行和农村信用社打开大门吸收民间资本和外资，按照股份制原则建立新的董事会，建立健全内部治理结构。（2）在那些比较好的城市商业银行和农村信用社的基础上组建新的民营银行。（3）对那些问题比较严重的城市商业银行和农村信用社则维持现状，严格限制他们的信贷资格，防止出现新的不良贷款。待整个金融环境得到改善之后再逐步处理这些基层金融机构。处理这些问题比较严重的金融机构要依靠市场机制，而不能单单靠政府来处理。”

　　持改造现有的城市商业银行、城信社和农信社的方式是以王自力博士为代表的。这是存量改革的方式。王认为，“从我国金融的现状看，由于四大国有银行存在巨额不良资产，尤其是一些中小金融机构仍处在生存与发展的困境之中，因而降低金融风险不能不成为当前金融改革首先需要考虑的”，“如果按其（指徐滇庆教授，笔者）要求放开民营银行准入限制，即使可避免新生银行再次成为‘能人’们显神通、玩关系竞相追逐的‘烫手山芋’，或成为各利益集团为自己服务的融资场所；可杜绝一些乡镇地区新生银行成为滋生黑恶势力，或利益集团、家族势力把持、操纵的领地，但也不敢保证是否会重现‘金融三乱’而致国有银行特别是中小金融机构带来严峻的流动性风险冲击。其实若仅中小金融机构出现风险动荡，作为中小银行的新生民营银行很难不受影响而顺利成长。因此，从这个层面上分析，在短时期内，放开民营银行准入限制将不可能成为当前金融改革的优先选择。换句话说现阶段新设立民营银行为时尚早”。因此，他认为“以城市商业银行和农村信用社‘民营化’改造方式替代新设立民营银行，不仅没有理论与政策障碍，而且可操作性强。这种方式同样可以全部或部分实现设立民营银行的宗旨，即打破金融体制的垄断局面，为国有银行提供一个对立面，加强金融的竞争环境，从而进一步促进国有银行加快现代企业制度改革。事实上，中国银行业的市场化改革，需要由现有银行的市场化和引进民间资本进入两个轮子推动，这是一个问题的两个方面”。

　　笔者倾向于王自力博士的观点，认为民营银行的准入应该从改造现有城市商业银行、城信社和城区农信社入手，这是当前可操作性最强、成本较低的方案，且有着非常积极的现实意义。

　　二、另起炉灶：高昂的成本与历史的教训

　　金融是现代经济的核心，是有效配置资源的生产力，在国民经济中起着举足轻重的作用。它具有以下几个特点：一是高度的信用化。现代社会是信用社会，而金融机构是社会信用的高度集中体，是经营货币信用的特殊企业。二是高度的社会性。不论其存贷款还是中间业务，都涉及经济的各个部门、各个方面。而且各金融机构相互关联，相互影响，只要一家机构出了问题，其他机构亦受牵连。三是高度的风险性。金融出问题，将危及经济的安全，社会的稳定。因此，我们在设计民营银行市场准入方案时须遵循以下原则：1、稳定原则。金融改革必须以稳定为前提。2、全局原则。金融管理当局在设计金融制度供给时，不能只针对某一方面的问题，而应从宏观经济金融的角度，综合考虑问题，特别是要面对和解决历史的包袱和现实存在的金融问题。3、成本原则。根据制度经济学和交易费用原理，任何制度安排都必须在一定的约束条件下，以成本最低为优先选择。由于金融机构的特殊性，其关闭、破产的成本代价是极高的，工作是相当复杂的，清算时间是漫长的。因此对有问题金融机构的处置，多采用救助、重组等方式。

　　我们不否认，新组建民营银行有许多优点，比如可以增加金融领域的竞争活力，可以在一定程度上解决国有商业银行贷款管理权限上收、资金外流和中小企业，特别是民营企业融资难的问题。但是，我们更应看到，新组建民营银行，不仅在市场准入方面有着高昂的代价，还有可能重蹈过去随意办金融而引发惨痛教训的覆辙，更主要的是中小金融机构风险这个我国金融改革应首先考虑的问题依然存在。

　　1、新组建民营银行无法解决中小金融机构业已存在的经营风险：支付风险、资产风险和财务风险。新成立民营银行，固然可以象建设一座新建筑来设计与施工，但是，这种新建不仅不能解决中小金融机构已存在的风险，不能提高中小金融机构的经营管理水平，而且反会因个别中小金融机构风险的爆发使新组建的民营银行难以独善其身。因此，置中小金融机构现有风险于不顾，并非最优的制度供给方式，它并没有解决当前金融运行的主要矛盾。

　　2、新组建民营银行的经营成本高昂。从成本核算的角度看，以重新募集资本的形式成立商业银行，按照《商业银行法》的规定，其资本金必须达到十亿元人民币。这个数额，对于经济发达的东部地区来说，或许不是问题，但在经济落后的中西部，就成为其市场准入的一大难题。更何况成立一家银行，并非只有足够的资本即可，还需要相应的人员、网点、机具设备等基础设施，这是一笔昂贵的费用。再者，其营业网络并非一朝一夕可以建成，规章制度的建立和完善及机构运转的磨合更需时日，这些都提高了新设立的民营银行的经营管理成本。由此可见，新成立民营商业银行不具普遍性。

　　3、新组建民营银行缺乏市场生存空间。金融业是一个产品高度同质的行业，其产品容易模仿，而且现阶段我国银行业机构林立，业务结构雷同，竞争激烈，使民营银行难于获得良好的生存和发展空间。首先，四大国有商业银行在全国范围内已形成了垄断的地位，占据了大部分市场份额。其次，外资银行的全面进入，将使金融竞争日趋激烈。2006年，我国将按照人世约定的承诺，在全国范围开放外资银行的市场准入，处于垄断地位的国有商业银行尚且没有足够实力与国际金融寡头对抗，若按照徐教授的观点新设立的几千家民营银行，它的实力又如何呢？第三，与现有中小金融机构的竞争加剧。经过50多年的发展，农信社已占据了广大的农村市场。而且近年来，随着国有商业银行县及县以下机构贷款权限的上收和网点的收缩，为中小金融机构腾出了市场空间。农信社凭借完整的金融服务功能和网点优势，与邮政储蓄一道，占据了县及县以下的大部分市场份额。新设立民营银行，必然使竞争加剧，结果是两败俱伤。

　　4、新组建民营银行易导致地方政府介入金融。徐教授在《加快开放民营银行的步伐—与王自力博士商榷》一文中，也注意到了这个问题的严重性。在此，谢谢徐先生给予了我们证明不能另起炉灶的一个论证。他说，“如果不防范权力介入金融领域，很可能在开放民营银行的过程中把整个金融体系都拖进泥潭，造成一场金融浩劫”，而且“在反贪倡廉中揭发出来许多贪官污吏，他们利用手中的权力疯狂寻租，导致金融领域中许多恶性案件”的发生。所以他发出感叹：“前车之鉴，不能不提防”！再者，处于地方经济的考虑，政府有无限扩大投资的意愿，并通过一切可以利用的手段来支配金融资源的分配，将可能导致新设立的民营商业银行的财权和人事权都牢牢地控制在地方政府手中，成为政府下属的一个财务机构，刺激企业与高级官员挂钩寻租，又将引发新一轮中小金融机构危机。此外，盲目开放民营银行准入，将有可能使新生的民营银行变成部分犯罪分子洗黑钱的地方。

　　5、前车之鉴。大家不要忘记，我们有着20世纪90年代初期一哄而起乱办金融的教训惨痛，它带来的沉重包袱至今仍然压在各级政府和中央银行肩上，成为跨世纪的难题。上世纪80年代中后期，为了支持中小企业的发展，放开了城市信用社的市场准入，催生了一大批先天不良的城市信用社；此后，又在改革的过程中，诞生了一大批有政府背景的金融机构，如部分开办之日就没有真正办理过一笔合规信托业务的所谓的信托投资公司。1995年开始，人民银行依法通过接管、停业整顿、清理合并、紧急救助、改制、收购兼并、关闭、破产等方式，对存在严重金融风险的中小金融机构进行分类处置。我们还记忆犹新的是海南发展银行仅成立了两年，却清算了四年还未结束；广东省政府为了化解辖区中小金融机构风险，已付出了巨额的财政资金。按照某些经济学家所建议的，先建 3000家民营银行，通过竞争剩下300家的方案，请问：2700家的单谁买？

　　由此可见，置现实而不顾，另起炉灶成立民营银行是难于行得通的。它只能解决当前经济运行中的一小部分问题，而中小金融机构风险这个金融改革应考虑的首要问题仍无法解决。根据民营银行市场准入的几个基本原则，我们认为：只能在极少数民营经济发展较快、社会整体信用较好的地区新组建少量民营银行。而其他地区，应在首先解决中小金融机构历史包袱的基础上，根据不同的情况，采取相应的方法：在大部分中小城市，采取改造城市商业银行、城信社、城区农信社的方式设立民营银行；在经济相对落后地区，实施农信社县联社—级法人统一核算或保持现有架构不变。

　　三、重组改造：民营银行市场准入的现实选择

　　通过改造现有农信社、城信社、城市商业银行的方式来实现民营银行准入，主要有两大难点：一是现有的历史包袱的解决方法，二是股权设置与经营机制的改变。我们的思路是本着尊重历史，面对现实，按照“谁家的孩子谁家抱”的原则化解历史包袱，清产核资后引入民间资本控股，对农信社进行改组，提供外生性制度供给，并实行市场机制运作。这完全符合党的“十六大”报告提出的“充分发挥个体、私营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用。放宽国内民间资本的市场准入领域，在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面采取措施，实现公平竞争”的精神。

　　（一）历史包袱的成因及解决方法。农信社的不良贷款，主要由三部份构成，一部分是在农业银行管理时期形成的，主要是对农业发放的带有政策性的贷款；一部分是乡镇企业贷款，主要是地方政府指令的；一部分是农信社自身经营不善造成的。三者约各占三分之一。根据以上情况，我们可以寻求相应的解决办法：由中央政府、省市县乡四级地方政府和农信社各自承担三分之一的方式解决。具体设想为：在“行社”脱钩前形成的难于收回的政策性贷款，由中央财政承担；地方行政干预下发放的乡镇企业不良贷款，由省、地（市）、县、乡四级财政负担；因农信社自身经营不善等因素造成的损失，由农信社自己承担。在实施时，如各级财政与农信社一时难于拿出那么多钱，可以参照前几年处置中小金融机构的办法，由中央银行先给无息或低息再贷款，中央政府、地方政府在一定年限内分期偿还。

　　（二）按市场化模式经营管理民营银行。重组改造后的民营银行，要在产权明晰的基础上，完善其法人治理结构和管理体制，做到政企分开与市场选择经理人，遵循市场经济规律，完全按照现代企业制度运作。

　　结论：与新组建民营银行的方式相比，通过分析当前农信社历史包袱的成因，寻求合理的剥离办法，以改造中小金融机构作为民营银行的市场准入方法，有着一系列的优势。首先是一揽子化解了农信社等中小金融机构业已存在的金融风险，为经济金融的发展创造了一个良好的环境；其次充分利用中小金融机构现有的人员、机构等存量资源，开办成本较低；第三，能有效缓解中小企业贷款难与区域资金外流等问题，促进地方经济发展，为全面建设小康社会发挥金融配置资源的作用；第四，有利于我国金融领域竞争环境的形成和效益的提高。因此，以存量改革的方式成立民营银行，有着非常重要的现实意义与很强的可操作性。