各级人民代表大会是各级人大行使权力的最重要、最集中、最权威的形式。它在经济建设、民主法制建设和社会各项事业的发展中发挥着其他国家机关无法替代的职能作用。一是有立法权的地方人大从本地实际出发，制定地方性法规，将地方工作纳入规范化、法制化轨道；二是保证法律法规和上级人大决议在本行政区域的遵守和执行，保证国家计划和预算的执行；三是对本行政区域内的政治、经济和社会事业等各项工作及人民群众关注的重大问题进行讨论、审议并作出相应的决议、决定；四是监督本级国家机关依法办事、履行职权、搞好各项工作；五是选举产生本级国家机关领导人。然而，这五个方面职能作用发挥的好坏却因时、因地、因人而不同，其现实效果难尽人意，主要表现在以下六个方面：

在立法方面，重数量和进度轻质量和效果

改革开放以来，为了加强法制建设，特别是为了与国际接轨，单是全国人大及其常委会制定的法律及通过的法律问题的决定就已超过3000多项，地方人大及其常委会制定的地方性法规则超过5000项，然而《立法法》的出台却较晚，迄今不足2年。并且全国人大及其常委会行使职权的一些基本法，如监督法、重大事项决定法等迟迟出不来，地方人大及其常委会在这方面的探索和作为也非常有限，不少现有法律原则规定多、覆盖面小，可操作性差，缺乏保障执行的条款和相配套的实施细则，法律权威性先天不足。入世之后，全国人大及其常委会废止了800多项与世贸规则不相适应的法律条文和相关决议决定，地方人大也废出不少。

在保证法律实施方面，心有余而力不足

全国和地方人大及其常委会颁布了众多的法律条文，然而诸多法律的实施却明显滞后。面对现实，我们不可否认：中国立法不易，执法更难，钻法律空子的有，闯法律红灯的有，对待法律阳奉阴违者有……从而使得法律大打折扣。特别是保证宪法和法律实施职权的行使尚未摆上人代会的重要议事日程，既缺乏明确的、具体的法律要求，也没有一套完整的便于操作的制度，保证作用流于形式，处于一种欲施难行，欲罢不能的窘迫境地。

在决定重大事项方面，决定的程序性高于必要性，象征性高于实质性

每次人代会，一成不变地对“政府和两院”的工作报告行使决定权，程序性地作出相应的决议。决议的内容多是笼而统之的原则话，有的甚至是年年相仿的一些现话、套话。对地方重大事项和人民群众关注的重大问题，很少列为大会议案并作出实质性决议，存在谨慎有余，开拓不足，行使有虑的心态。

在政权建设方面，竞争机制尚不健全

任免国家机关领导干部是各级人大及其常委会的职权之一，然而，在选举任命干部对一些“争议”人物把关不力。总体而谈，党委提名推荐的领导干部人选绝大多数经选举而依法当选，充分体现了党管干部和人大依法选举任命干部的一致性。但也存在一些值得重视的问题：一是差额选举的优越性未能充分发挥，对法律关于差额选举的规定缺少积极、正确的理解，未能通过它的竞争机制作用，充分发挥其除差选好，好中选优的优越性，而是在“可以等额”和差额数上打“擦边球”，减少差额数，甚至搞等额选举；二是对个别“争议”人物未能发挥好“把关”作用。三是对组织提名和代表联名的候选人不能同等对待，往往认为组织提名的候选人比代表联名提名的候选人要“硬”。

在监督方面，口头议论空话多，动真格碰硬实效少

一是在团组审议中，普遍存在缺席者多，发言者少，听发言者更少的现象。有些政府组成人员只坐台不座谈，代表审议失去对象，致使审议松散，草草收场；二是代表意见缺少有保障的上通下达渠道。一些有针对性的批评意见，多经“整容手术”之后，无法全面貌反映给大会领导层，也无法传达到广大代表中；三是较大数量代表知政渠道少，准备不充分，往往是空谈议论一番，对法律赋予的质询、组织特定问题调查及罢免等监督手段，又缺信心，也无具体实施办法，基本上是将其束之高阁。

在宣传方面，程式化明显，感染力不强

一方面，在新闻媒体的宣传中，参加大会的领导人名单、大会程序、某某作了什么报告，代表举手通过了什么决议等内容，通常占去了较多的篇幅与容量，这类年年相似的程式化报道，很难引起人的共鸣。与此同时，一些群众比较关注，也希望多知道一点的情况，如代表提出了哪些实质性的建议、某项重大事项的议案是怎样产生的，人大对“一府两院”是怎样监督的，当选和落选的得票情况等等，却缺乏充分的报道和透明度，有的还视为禁忌，讳莫如深。另一方面，代表与群众的直接感受与见闻所起的传播影响又令人深思；大会严密的保卫措施，无形中隔开了代表与群众的联系；对群众上访的过度敏感，使群众对大会产生困惑；代表人数多，行动声势大，多数人却是随声附和，自认为职责重大作用小，只要到时举手就行了；会后对大会精神的传达贯彻，好则读读报告，照本宣科，差则无声无息，不了了之。如此，人代会的实际宣传效果就如让人雾里看花，社会上对人大制度和人大工作知晓度低，认识偏差大的现象也较普遍存在。

由此可见，当前人代会职能作用的发挥确实不尽人意，在一定程度上影响了人大工作的进一步加强和作用的充分发挥，也影响了人大的形象和权威，那么如何进一步提高人代会的质量，发挥好人代会的职能作用呢？笔者个人认为要通过一个渐进、积累的过程在以下几个方面加以努力。

加强代表工作，努力提高代表个体和整体素质

目前一些代表的个体素质确实不是很高，明显存在三种情况。一是荣誉代表，视人大代表为一种荣誉，因而在产生代表时，出发点就没有把握好；二是会议代表，对代表的职责不清楚，认为代表只是开开会，举举手，因而除坐着，听报告外，便无所事事；三是挂牌代表，平时不联系群众，不反映社情民意，不履行代表职责，甚至连会也懒得参加，空挂一个代表牌子。由于一些代表素质不高，兼之代表结构不甚科学，代表小组的活动开展不多，因而代表的整体功能发挥欠佳。建立一支个体素质优良、结构科学的代表队伍是提高代表大会质量的基础，要通过代表选举法律条款和选举制度的完善以及循序渐进的工作，逐步实现以下几点：一是引入竞争机制，搞好代表的差额选举，提高代表的政治参与意识，让优秀的政治工作者和社会活动家成为代表，特别要让那些懂经济，人品好，敢于和善于为人民说话的人当代表；二是要尽可能采用地域代表制和职业代表制相结合的办法，增强代表的广泛性和整体结构的合理性；三是要注意代表的广泛性，减少领导干部代表特别是减少“一府两院”及其组成部门领导干部的代表，使被监督者接受监督。四是要在搞好代表学习，培训工作的同时，加强对代表执行职务行为的监督。不断地增强代表的职责意识；五是要开展好代表小组活动，为代表知政督政提供条件。

加强决定功能，提高决定的层次和权威

首先要加强人大行使决定权的制度建设，制订出关于讨论、决策重大事项的地方性法规，使决定权的行使规范化、制度化。其次大会要切实加强对计划和财政的审查，对各项报告作出的决议，要有鲜明的个性和可督查性，针对存在的主要问题，提出具体可行的建议和明确要求，便于常委会和来年大会的督查。再次要加大对重大事项行使决定权的力度，每年有组织地选择一两项有全局性和重大影响，群众共同关注的重大问题列入大会议案，集中全体代表意见，依法作出相应的决议，以提高决议的层次和权威。

加强监督功能，提高审议质量和效果

要拓展人代会审议政府工作的范围，采用专题和书面报告形式，就政府工作中的某些重要方面，向代表作专项汇报，每次会议安排一两个议题，并组织代表与政府及有关部门负责人就此类问题座谈，答复代表意见，解决一些具体问题。对因国家工作人员失职或明显违宪违法，造成不良后果，引起群众较大反响的突出问题，应大胆提出批评意见，积极而慎重地行使质询和特定问题调查等职权。

加强选举工作，提高选举的科学性和民主性

对列入议程的国家机关领导人选举事项，应坚持搞好差额选举。在确定差额时，应注意条件相当，不要搞成条件差距大，使人明显看出某人就是差额。在选举办法的制订、候选人提名、候选人情况介绍，确定正式候选人，正式选举等环节上，充分体现依法、民主、公正、平等的原则，代表对个别候选人提出异议时，应认真考虑代表意见，注意公论或加以必要说明，或作适当调整，而不能一味做工作，力保过关。对那些代表联名推荐的候选人要与组织提名的候选人同等对待，对依法当选的非组织提名人物要大胆使用。

加强会务工作，提高会议的效率和作用

一是组织专题审议，会前接代表界别组成若干专题组，分别就一些具体重点问题进行调查研究，做好审议准备。会上组织相关代表按专题对政府工作进行审议；二是组织公民旁听大会，通过一定程序，邀请一定数量的公民列席大会，参加分组审议，给予一定的发言权；三是组织代表建议现场办理会，可组织“一府两院”相关部门分别到代表团现场办理代表建议，答复代表询问，办理一些可以即时办理的建议或予以解释说明，会后落实；四是认真做好群众信访工作，充实工作人员，加大工作力度，把开大会、议大事、开大门办信访结合起来；五是改进宣传方法，要着力提高宣传的开放度和透明度，突出对代表所提实质性意见和群众关注热点问题的深层次报道，贴近群众的关注点，增加宣传的实效性。