内容摘要：农民工市民化是加速我国城市化的重要内容，其中关键是如何建立农民工的社会保障制度。通过“土地换保障”将农民工纳入城市社会保障体系不但符合农民工自身特点，而且具有以下几个优点：一是可以加速我国农民工市民化进程，二是不会给政府财政造成过大压力，三是有利于农村土地的整合与流转。
关键词：城市化；市民化；土地换保障
“Land Exchanging for Security ” and Farmer-worker’s Citizenship
[Abstract] Farmer-worker’s citizenship is an important content of accelerating the urbanization of our country, among which the key point is how to set up farmer-worker’s social security system. Through the policy of “land exchanging for security”, farmer-workers can be guaranteed by the social security system in cities, which accords with farmer-worker’s own characteristics. And, it also has some more advantages, such as accelerating farmer-workers changing into citizens, not causing too great pressure to government finance, and helping the conformity and circulation of the rural land.
[Key words]Urbanization/ Farmer’s citizenship/Land exchanging for security

一、农民工市民化是中国加速城市化的重要内容
1. 农民市民化：一个城市化的悖论
产业结构变化是我国目前经济增长的重要因素之一，“每1%的农村劳动力转移到非农产业，将使GDP增加0.50-0.85个百分点，每1%的乡村人口转移到城镇，将使中国居民消费额提高0.19-0.34个百分点”（胡鞍钢等，2002）。随着产业结构的升级，工业与服务业必然促使人口向城市集中，进而推动城市化水平的提升，因此，“城市化是今后中国经济发展的主要推动力”、“解决中国‘三农’问题的根本途径是加速城镇化”（胡鞍钢，2003）。这要求我们在城市化过程中，要有效地促进农村劳动力向城市转移，也就是说，城市化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标，不断优化资源配置，提高社会福利，使城乡二元经济结构最终向一元经济结构转变。
但在我国城市化的实践过程中，一方面，计划经济体制把农民限制在农村，防止农民盲目外流对城市生活造成冲击，以求社会经济稳定和发展的思想对现在的城市化政策制定仍然有着深刻的影响。另一方面，工业化在一定的时期内将是我国城市化的主要推动力，在这段时期里，我国城市化的发展速度主要取决于工业化的发展水平，众所周知，低成本是工业化的核心竞争力，这包括劳动力成本低、土地价格成本低以及实际税收低等方面，因此，要大力发展工业，就要尽可能压低劳动力、土地等的价格。于是，凭借价格低廉的农村劳动力、农村土地来大力发展工业就成了我们加速工业化与城市化的一种必然选择，为了保持这种低成本，需要我们在不改变现在农民的身份及某些经济属性的前提下让其为工业生产服务，最终结果是要限制农民转变为市民的数量，因为一旦从事非农产业的农民转变为市民，城市劳动力福利的“高成本”和运营中的高税收将导致我国工业化和城市化的成本急剧攀升。
这就形成了我国目前城市化存在的一个悖论：工业化推动了城市化，客观上要求将更多的农民转变为市民，但工业化本身发展所需要的低成本却要求限制农民转变为市民的数量。
2. 农民工：一个合乎逻辑的选择
上述城市化的悖论要求政策的制定者必须解决两个问题：一是使农民能够为工业生产服务，二是不能让农民转变为市民而增加工业化的成本，于是，农民工便成了合乎逻辑的选择。
农民工是传统户籍制度与自由市场制度相结合的产物，在经济上有两个主要特点：一是有人身自由，在行业选择上有比较自由的权力，可以到异地从事非农就业，二是农民工的政治属性是农民，其社会价格按“剩余劳动力”为基准进行定价，并且不需要住房、社会保障等城市居民所需要的工资外待遇，这正好符合我国大力发展工业化的要求。
在我国，农民工的形成与发展主要有两个阶段：早期“离土不离乡”的乡镇企业造就了大批农民工，而后农村劳动力转移至城市与发达地区就业使得农民工的数量激增。到目前，我国的农民工人数达到了0.9-1个亿，[1]为数众多的农民工造就的低成本优势吸引了全球的产业转移和采购，使中国逐步成为世界的“大工厂”。可以说，农民工是促使我国工业化与城市化高速发展的重要因素。
但是低价的农民工也为我国工业化与城市化的进一步发展带来了一系列问题。农民工存在的经济基础很特殊：在农村拥有一份属于自己的责任田，在城市则可以在非农行业就业。这使得农民工在农村与城市之间可退可进，既游离于两者之间，又独立于两者之外。正是由于这一特殊身份，农民工整体上在城市中处于受社会排斥的状态，并难以融入城市社会。这一状况必然挑战城市化的可持续性：首先，农民工的不利境况也难以保证城市社会的稳定，近年来农民工的高犯罪比例就是证明；其次，解决不好农民工问题，在加快城市化过程中就会出现一个庞大的贫民阶层，成为城市进一步发展的障碍；再次，违背市场经济原则过度压低农民工价格导致城市对农民的吸引力相对下降，限制了城市聚集效应和辐射效应的发挥，减缓了城市化的速度；最后，长期工业化的发展，积累了大量的产能、资金与技术，客观上要求人们的收入水平不断提高、消费结构不断升级，但由于农民工的价格低，很难形成城市居民性质的消费需求，必然导致社会消费落后于工业化发展的要求，并因此制约工业化与城市化进程。
低价农民工与工业化、城市化的矛盾最后通过“一滞后一偏低”具体地体现出来，“一滞后”是指我国城市化水平滞后于工业化，“一偏低”是指我国服务业所占国民经济的比重偏低。要纠正这种偏差，就必须在城市化的过程中充分考虑到农民工的利益，让城市对农民来说有足够的吸引力，以此促进服务业的大力发展，提升农民工的消费结构、增加农民工的消费需求，以保证工业化快速发展的市场需要，因此，“能够把中国广大农民整合到大工业化发展进程中来的城市化发展战略才是正确的”（华民，2003）。
3. 农民工市民化是中国加速城市化的重要内容
当前有关加快我国城市化的思考，有两种比较有代表性的观点：一种是实施“农村城市化”战略，一种是通过政府强有力手段推行“移民城市化”。前者明显不适合当今工业、服务业、信息业社会化的需要，人类社会现代文明发展的实践证明，聚集的效益最终导致人口和工业在一定区域的相对集中，导致集中度越来越高，大城市、城市群、都市带越来越大，越来越繁荣，越来越成为人口、工业、服务业、信息业的载体。而后者则没有意识到城市化在本质上是一个经济问题，只有以经济发展为基础的城市化才不是空壳城市化，才符合城市化发展规律。其实，我国目前城市化最具现实操作性的是如何使近1亿的农民工市民化，使其落户城市，安居乐业，并逐步成为市民。据全国总工会第五次全国职工队伍状况调查数据[2]显示，到2003年底，中国的就业人数达到74423万人，其中三次产业的构成分别为49.1%、21.6%和29.3%。第二、三产业吸纳的劳动力达37886万人，其中国有和集体单位的职工已分别下降为6621万人和950万人，农民工在人数上已经超过有城镇户籍的公有制二三产业的职工,而在有些行业、有些地区的二三产业农民工已经成为职工的主体，如建筑、建材、采掘、纺织、服装、玩具等行业第一线职工80%以上是农民工。这一部分人不稳定，我国城市化的水平与未来发展必然受到限制，更谈不上再大规模地从农村移民到城市了。

二、农民工市民化的社会保障制度约束
1. 农民工市民化受到的约束
城市化是市民化的舞台和载体，市民化是城市化的结果和目的。农民工要成为市民，不仅仅意味着农民工在身份上获得与城市居民相同的合法身份和社会权利，更重要的是使传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等方面向市民转化，以实现城市文明的社会变迁过程。要完成这一过程，就必须解除农民工市民化的一些约束条件。
一是身份地位约束。由于历史的偏见和长期的城乡“二元”分隔体制，在我国，农民不仅仅是一个职业概念，同时也是“一种社会等级，一种身份或准身份，一种生存状态，一种社区乃至社会组织方式，一种文化模式乃至心理结构”[3]，而且更主要的是一种身份概念。正是由于这一身份，使得农民工进城后成为城市里的二等公民，得不到应有的尊重，在享受就业的机会上，也经常受到政策歧视。
二是社会保障约束。农民工的社会保障是边缘化的，城市农民工社会保障程度低，相应的社会保障机制和体系发育滞后，农民工群体近乎游离于现有社会保障体系之外。农民工社会保障的缺失强化了土地的社会保障功能，抑制了农民工向市民转化。
三是门槛约束。在我国，绝大部分地区农民工进城实行的是“政府准入”而不是“市场准入”，城市出现了“官办化”，政府干预太多的结果是出现城市“嫌贫爱富”。显然，对于农民工来说，政府劳务市场的准入成本太高，农民工进城实际上要遭遇户籍制度和经济成本的双重门槛，前者表现为因户籍而产生的各种不合理收费，如农民工子女在城市上学的高收费等，后者则主要表现为农民的经济利益、福利得不到合理保护，如针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费，农民跨地区就业和进城务工的各种手续，变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费等。
因此，说到底，农民工市民化的核心问题是：农民工身份怎么改变？农民工的社会保障如何建立？又如何维护农民工的利益使农民工在生活条件上达到市民水平？
2. 社会保障制度约束是制约农民工市民化的关键
要解决这些问题，首先要解决两个难题：一是户籍制度，一是农民工与市民同标准的社会保障制度，这是许多专家的共识。那么，如何认识这两个问题呢？
户籍制度本身并不应该成为问题。户籍制度在全世界几乎所有的国家都有，只不过在绝大多数国家里户籍制度只是一种管理和登记制度，而无太多经济内容。因此，户籍制度本身要改革并不是一件难事，从我国近来许多省市纷纷推行的统一城乡居民户口的举措来看情况正是如此。为什么一件并不难的改革我们却迟迟不推行呢？原因就在于，户籍制度最大的问题不是户籍制度本身而是隐含在其中的经济功能，“现行的户籍制度把城门关起来，在城市居民与乡村居民中间建立起一种世袭身份制度，把农民排斥在城市就业的大门之外。”[4]造成了城乡居民在社会地位、物质待遇上的巨大差异。改革户籍关系也就意味着一种利益关系的改变，承认农民工的市民身份就意味着他们也要平等地使用城市公共资源，比如城市社会教育资源及社会福利。因此，户籍制度不仅仅是一个政治问题，更是一个经济问题，我国户籍制度改革决策过程颇费周折的原因就是政府既要考虑承认农民工的市民地位可能引起的工业成本的上升也要考虑到这种承认可能给政府本身带来的经济压力，特别是政府必须给市民化的农民工提供与城市市民平等的福利待遇与社会保障，因此户籍制度的主要问题从经济角度也可以归结为社会保障制度的建立问题。
两个问题经济上趋于一致的特点，说明社会保障制度约束才是制约农民工市民化的关键。美中商业贸易委员会中国经济研究中心首席经济学家约瑟芬里克就曾指出，随着中国农业产业化的不断发展，农村必然会出现大量农业加工和服务性企业，同时，更有大量的农民离开土地，进入工厂，在这个过程中，如何为离开土地的农民提供社会保障是一个关键问题。
那么，是什么制约了农民工社会保障制度的建立呢？
一是政府的财政支持能力。2001年我国城市人均社会保障支出1324元，而农村人均社会保障支出仅为13.2元。[5] 以1亿农民工，按现有城市社会保障体系中政府的筹资份额计算，这1300多亿的资金差额政府财政需要负担600-700个亿左右，这个数与目前中央财政对城市社会保障总投入差不多。因此，在城市社会保障体系尚且不完善的情况下，要完全依赖政府的财政支持来建立农民工社会保障体系难度太大。
二是农民工流动性特点。农民工群体的最大特点是流动性。这种流动性对现有的体制提出了两点挑战：一是传统的城市政府管理与服务职能是针对城市人口而设置的，不适应数量大、流动性强的农民工群体；二是城市的管理体制是针对本地人口设置的，与越来越多的跨市、跨省流动的农民工群体不配套。因此，从操作的角度来看，农民工流动性大的特点成了农民工社会保障体系建立的一大障碍。

三、以“土地换保障”——一种可行的农民工社会保障制度安排
1. 以“土地换保障”方案的提出
以“土地换保障”方案最初是针对“失地农民”这个特殊的群体而设的，认为这是失地农民的可行出路。由于中国现行农地制度在很大程度上是一种社会保障制度，所以，农民失去土地更主要的是失去了社会保障，正是由于这个原因，针对失地农民“土地换保障”就成了合乎逻辑与道德的选择。
进一步，有专家（如马小勇等）将“土地换保障”方案推广到整个农村社会。认为，通过“土地换保障”可以解除土地的社会保障功能，进而在我国建成城乡一体化的社会保障制度。其中一个重要步骤是“获得二级永佃权的农民同时必须将自己原来拥有的初始永佃权出售给国家，国家为这些农民在现代社会保障体系中建立社会保障账户”[6]，以此将全部农民也纳入现代社会保障体系。但事实上，这一点在我国目前情况下不具有可操作性：第一，如果二级永佃权（或产权）过于分散，则对农村土地的有效经营不利，因此能够购得二级永佃权（或产权）的农民只能是农民中的少数，不可能包括全部农民；第二，如果是农民将自己原来拥有的初始永佃权（或产权）出售给国家之后，需要再得到这些土地的二级永佃权（或产权），则需要重新向政府购买，这一卖一买，实质上是完全由农民（或者说稍微富裕了点的农民）自己出资在现代社会保障体系中建立社会保障账户，这一方面挤压了农业生产资金，同时也不符合农民弱势群体与社会保障制度相结合的道德诉求。
因此，“土地换保障”方案可行的范围应该包括与城市化息息相关的农民：一是失地农民，为他们实行“土地换保障”方案是实现城市化的必须，一是农民工，为他们实行“土地换保障”方案是加速城市化的必要。
2. 以“土地换保障”方案设计
农民工以“土地换保障”实质是如何建立一套使农民工与城镇居民享有同等社保待遇的方案。其核心的内容包括两个部分：一是改革土地制度，给予农民永佃权或产权；二是农民工以土地的永佃权或产权换取现代社会保障体系中的社会保障账户，以达到与城市居民一体化的保障水平，实现市民化。
2. 1具体操作步骤
第一步，彻底改革户籍制度，建立城乡一体化的居民户口，取消限劳动力流动的财产、学历、就业范围等种种限制，降低农民进城“门槛”，促进农民进城从事非农就业。
第二步，改革农村土地制度，给予农民永佃权或者土地的产权（初始永佃权或产权），这种永佃权与产权在法律规范的范围内可以转让。
第三步，对进城的农民工进行合理分类，在自愿的原则下，符合一定条件的农民工可以将土地的永佃权（或产权）转让给国家，国家不支付现金，而是为这些出让土地永佃权（或产权）的农民工建立现代社会保障体系中的社会保障账户。
第四步，国家将从农民工那里获得永佃权（或产权）的土地进行分类，有必要用于城市建设或道路等基础设施建设的土地规划后使用，按市场价格进行计价；可以整理为大片土地的可以成片转让给专业农户或其他经济主体；其他的可以根据具体情况出租或转让。所有获得的收入作为政府对“农民工”社会保障资金投入的主要来源。
第五步，允许农户将从国家那里购买的永佃权或产权（二级永佃权或产权）可以自由买卖，建立土地二级永佃权（或产权）流转市场。
2. 2操作方法
农民工转让给国家的土地初始永佃权（或产权）再转让的收入由国家统一收取（必要的情况下可设立专门政府职能部门），并在此基础上参照农民工所在城市的保障水平建立由国家、企业、个人多方筹资的社会保障体系，不足部分由国家财政补足或由农民工个人补足。同时，考虑到农民工流动性大的特点，为农民工所建立的社会保障体系与现存的城市居民社会保障体系应该有一定的差异，最好将他们的社会保障金以个人账户的形式存在。这些个人账户基金在必要时可以与城市居民社会保障体系的基金统筹使用，但一旦当一个农民工需要流动时，其个人账户应该跟随他一起流动，带到另外的城市。这种做法我们可将其称之为流动人口“个人账户”的边际做实制度，即当某一流动人口事实上将长期留在其工作的城市时，“个人账户”是否“做实”是不重要的，但是当他流动时，他的个人账户必须是“实”的。通过这种将农民工个人的社会保障账户边际做实的方法我们就可以解决因农民工的高度流动性所带来的困难，因而从操作的角度来看，建立农民工的社会保障体系是可行的。
3. 以“土地换保障”方案的主要优点
第一，有利于农民工市民化。社会保障是农民工市民化的瓶颈，通过“土地换保障”，农民工完全可以被纳入现代社会保障体系，有利于农民工在城市就业与定居并成为城市居民，进而有利于促进我国工业化与城市化的进程。
第二，不会给国家财政造成过大的压力。如果国家转入农民工社会保障账户的资金主要是出售（租）土地初始永佃权（或产权）的收入，即使由国家财政补足也不会给国家财政造成过大的压力。如果不足的缺口很大，在保证最基本的社会保障的前提下，也可以考虑通过建立多层次的社会保障制度，按照多积累多收益的原则由农民工自己来补足，如果农民工想要得到较高水平的社会保障，则应根据相关标准补交应积累的资金差额，如果不愿意或无力补交，则只能享受较低层次的社会保障，这样同样不会给国家财政造成太大压力。
第三，有利于农村土地的整合与流转。我国农地制度存在一个问题：一些专业农户苦于土地经营规模太小而仍然只能进行精耕细作，而一些农民工却存在比较严重的抛荒现象，这些劳动力在农村所承租的土地，要么荒芜，要么就交给老弱者管理，所以对这些土地进行合理的集中是必要的。“土地换保障”方案的实施有利于整合农村的这一部分土地，使我国本来就人多地少的农村土地能得到更有效更充分利用，并使我国农村土地经营规模在局部能得到扩大，实现土地规模经营。

四、安排中需要注意的问题
1. 初始永佃权（或产权）的定价问题
由于农产品的附加值较低，根据本金化率估算的农村土地的影子价格也一般较低，有关专家估算大概在3300-5000元/亩（姚洋，2002）。但是，这种计算方法不能正确反映我国土地稀缺状况，同时也没有考虑到我国农村土地潜在的增值能力。有以下几个原因将使我国农村土地存在增值潜力：一是在土地制度规范化以后，农民对土地的预期收益将增加，有可能增加他们对土地的投资规模；二是土地改革的趋势是土地负担将会减轻（比如赋税减免、农业补贴等），相应地会增加农民收入；三是在土地制度规范化及土地经营规模扩大之后，农村土地将以更有效率的方式被使用。所以，正确反映我国土地稀缺状况并考虑我国农村土地潜在的增值能力的土地价格应该高于5000元许多，考虑到一些工业用地的价格较高，全国农民工转让初始永佃权（或产权）的土地的平均价格应该不低于10000元，到2000年底，全国人均耕地为1.51亩，农民人均耕地约2亩，也就是说，农民工人均可以从土地初始永佃权（或产权）的转让中得到20000元左右的社保基金，这样的水平足以为农民工提供基本社会保障。
2. 可能出现的侵占农业生产资金问题
由于农民工转出的土地初始永佃权（或产权）最后还是要转换成在市场上流通的二级永佃权（或产权）并回流至农民手中，因此，就有可能出现这样的问题：如果要求农民用自有资金购买则有可能出现大量侵占农业生产资金的现象。因此，在政府向农民转让土地永佃权（或产权）的时候要么加大对农民的金融支持力度，向他们贷款，要么允许他们根据“购得”土地的收益情况分期付款。
3. 地区之间地价与社会保障水平不平衡问题
土地的用途与所处地域不同是影响土地价格的重要因素，比如，工业用地价格往往比农业用地价格高，城市化用地与城市周边的土地价格往往比偏远农村的土地价格要高。同时，农民工所处城市的经济发展水平与社会保障水平也往往不一样，经济发展水平高的城市社会保障水平往往也比较高。因此，要解决地区之间地价与社会保障水平不平衡的矛盾就要求在全国范围内对农民工的社会保障基金进行调节，根据不同城市的不同保障水平有区别地进行支付。

参考文献：
[1] 资料来源：国家发改委宏观经济研究院课题组.“十一五”时期我国城镇化战略[J].经济学动态，2004.11(P23)
[2] 资料来源：http://www.acftu.org/ycweb/m8" TARGET=_blank>http://www.acftu.org/ycweb/m8
[3] 秦晖.谁是农民？[J].中国农民，1996.3
[4] 陈光金.中国乡村现代化的回顾与前瞻[M].湖南出版社，2001
[5] 资料来源：杨翠迎.中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革思路[J].浙江大学学报，2004.3
[6] 马小勇、薛新娅.中国农村社会保障制度改革：一种“土地换保障”的方案[J].宁夏社会科学，2004.3