开发西部必须有法律制度保障社会公平和维持自然资源的合理利用。自然资源产权设计有四个目的：一是扭转生产要素东流趋势；二是将西部自然资源转化为开发资本；三是保护生态环境；四是作为法制建设的软环境改善，以西部资源吸引人才和资金进入西部，促进西部文化变迁。

我国是一个人均自然资源贫乏的国家，人均自然资源拥有量仅为世界人均拥有量的三分之一。没有合理的自然资源产权制度，无法维持我国的可持续发展。以人均三分之一的资源达到全球化世界经济中的平均现代化生活水平，并在世界分工占一席之地，中国只能是成为原料、农产品和中间产品的进口国。现在东部沿海发展没有以进口原材料为主，而是以开发西部资源为主，这种西部资源东流、中国制造流再到海外的趋势，与中国加入WTO并在世界分工中占一席之地的目标是背道而驰的。这一趋势加剧了东西部差距，恶化了西部生态环境，危及中国经济健康和可持续发展，危及国家安全。

经济发达地区，是各种生产要素聚集并更能产生经济效益的地区。东部经济发达，造成西部生产要素东流：资源、人力、资金等等都流到东部：我们有西电东送、西气东输，并有上亿民工东流。如果西部要发展，应该是把资源留在当地，配以人力资源和资金，使其形成当地经济发展和资本积累。如何扭转这一要素流动的大势，是自然资源产权设计目的之一。美国西部开发时，以谁能够在西部开垦农场，谁就拥有农场的产权，这样就把移民吸引到美国西部，开发了美国西部。如果当时美国没有这一产权设计，没有自然资源经营者排他性的产权，那么美国西部可能已经变成沙漠：人们可以无责任心地掠夺自然资源，毁坏自然资源。我们西藏草原就面临着这一厄运：世界商人都去收购羊毛，而不是去开发草场资源，造成草原荒漠化，造成生态环境的破坏。

自然资源产权建设的第二个目的，是将西部自然资源转化为西部经济发展的资本。自然资源如果没有合理的产权制度，则无法成为生产要素进入市场与其它要素结合并发生经济活动。一个资源丰富的西部和一个贫困落后的西部，一个拿着金饭碗讨饭的西部，就说明西部不是资金缺乏而是制度缺乏，其中最缺乏的是适应市场经济的自然资源产权制度。有了合理的产权制度，西部自然资源就可以吸引人才、技术和资金到西部。有了合理产权制度，自然资源才能以产权的形式进入资本交易市场，才能被转让到能高效利用资源的所有者手中。自然资源的产权建设，是政府软环境投资得以高效生成西部资本积累的途经，是西部开发的当务之急。当然，自然资源的产权建设，要配以财产税的改革，才可以使产权在资本市场中向高效益所有者流转的同时，使地方政府有稳定的随技术水平与日具增的财政收入，既财产税。

自然资源产权建设的第三个目的，是保护生态环境。没有自然资源的排他性经营使用权，就没有基于长远利益计划的对自然资源保护性开发的激励，也失去了法律可追究的保护资源的责任法人。为此，产权设计中应当有相应的产权获取的资格认证，认证产权所有者的保护性资源开发的能力，规定其保护资源的义务，规定使资源高效保护开发的产权转让的条件。自然资源产权建设，是中国可持续发展，社会和生态和谐发展的根本保障之一。

自然资源的产权建设的第四个目的，是促进地方文化变迁。如资源的划分，应尽量考虑当地风俗文化的习惯（如山界、地界的划定等），才能使法律更具可操作性和可强制性。同时，产权的初始分配要考虑当地人民合法权益，在当地人民认可了产权制度之日，也是当地人民确立市场经济观念之时——自然资源产权就是市场经济要素之一，合理的产权制度增强西部人民在市场中的地位，降低西部地区人民进入市场经济的成本，引发文化可延承性变迁。同时，当农业人口由自然经济步入市场经济之事，以往以土地作为社会保障的人口，就可以以自然资源产权（包括土地产权）作为其社会保障。我国80年代的土地承包制，由于缺乏合理的产权设计，不能进入生产要素市场流转，也是我国三农问题难以解决的原因之一。我国以往土地山林承包，由于缺乏产权设计，误将产权等价于随意处置权，造成环境污染、生态破坏、征地定价无章可循等等弊端。资源产权，因该是使产权所有者担负资源相关者（包括国家利益、生态安全保护、地方邻里、上游下游、等）利益的义务，行使剩余处置权和剩余索取权。这是西部产权设计的前车之鉴。



下面以西藏草原资源产权建设为例说明如何建设资源产权。



西藏经济社会发展，必须走可持续发展的道路，必须有效利用区内的优势资源。西藏最具优势的资源之一是日照：西藏太阳年总辐射值达140－200千卡/平方厘米，是中国东部沿海地区的一倍以上[i]。至今为止，植物的光合作用仍然是日照利用率最高的方式，而草原现代化建设就是有效利用西藏日照资源的最重要的途径之一。“西藏有各类天然草场8040万公顷，占全国天然草场总面积的五分之一左右，居各省市自治区首位。可利用草场达5712万公顷，占全区草原面积的66.3％，其中已利用4000万公顷。西藏天然草场面积占西藏总土地面积1.14亿公顷的71.15％，是各类林地面积713万公顷的11.4倍，是农耕地面积22.26万公顷的364倍。”[ii] 由于西藏的草场和太阳辐照都居于全国首位，草业的现代化符合西部开发的资源优势战略。[iii]草业的现代化是强化草场的产出，最大限度的利用太阳辐射，符合区域发展的生产要素禀赋理论。[iv]

然而，西藏“草原退化和沙化严重，西藏自治区已有50％以上的草地退化，其中重度退化的草场约占已退化草地的一半左右。还有近三分之一左右的草地已明显沙化。草场的退化及其与此相关的草原生态环境的恶化被人们认为是当今西藏自治区最大的环境问题。”ii 而草原退化的重要原因之一，是草原的产权问题一直没有解决好。[v] “80年代中期西藏对农村生产资料的所有制形式的改造不彻底和不完善也是导致草原退化的主要原因。随着中国改革开放的深入，西藏自治区在80年代中期对农村的生产资料所有制形式进行了重大改革。在农村，将人们公社时期的耕地分给了农户，自主经营。在牧区，将牲蓄分给牧户自行饲养，并免去了所有的农牧业税。可是，牧区另一个最重要的生产资料草原的所有制形式却没有改变，仍沿袭着过去的公有制。由此产生了两个问题，一是牧民忽略对公共草场的保护和建设，在过去40年，由于草场产权不清晰，牧民不愿意也不可能对草原的建设和保护有较高的热情并进行力所能及的投入，只能依靠国家有限的投入。由于草原建设投资需求大，效益周期长，再加上西藏自治区地方政府的财政收入的95％以上依靠中央财政的补贴，拮据的地方财政也拿不出更多的钱用于草原建设和保护。致使草场的建设和保护严重滞后。”ii

草场产权制度基础建设，为的是使西藏独特的资源禀赋纳入市场经济循环，使其发挥应有的经济效益；草场产权问题不解决，则西藏生态环境有濒临崩溃的危险。所以，草场产权制度基础建设是当前刻不容缓的任务。西藏草原现代化，首先是产权制度的现代化。有了合理的草原产权制度，就可以利用市场经济的机制，有效配置西藏最大的两个资源――草原和阳光，促进西藏经济发展和小康建设。

草场产权制度基础建设，首先是缩小贫富差距的需要。由于草原的公有制，是免费产品，富有的牧民可以因其拥有的牲口数量多而享用更多的草原资源；而贫困的牧民因为其拥有的牲口少无法享用有限的草原资源。公有草原在无形中补贴了富足牧民而削减了贫困牧民的权益，对草原基础建设的国家投资，也因此扩大了牧民间的贫富差距。藏学研究中心课题组2003年到牧区当雄县公塘乡拉根村调查，发现富户拥有东风牌货车，北京牌吉普车，而贫困户没有一头牲口，或者欠债累累。草场产权不清晰，扩大了贫户和富户的资源占有率差距，牧户越富有，牲口越多，占有的草原资源也越多。

草场产权制度基础建设的第二个意义，在于保护和恢复生态环境。“西藏主要牧区的高寒草甸与高寒草原两大类草地的平均产草量从60年代的2760公斤／公顷与1175公斤／公顷，分别减少到90年代的1107公斤／公顷与511公斤／公顷，减少了50—60％；相应地，营养成分差或者有毒的杂草增长20—30％。”ii草原产量降低，主要是草场的公有制，使得无人投资维护草场，只有不断增加畜牧数目，致使草原严重超负荷，脱离了可持续发展轨迹。

草场产权制度基础建设的第三个意义，在于可以使有限的国家投资，启动市场机制，把畜牧业导入可持续发展的轨迹。过去四十年间建成的90万亩人工草场和810万亩围栏草场仅占已利用草场的1％，[vi] 以这样的速度完全无法挽回作为西藏生态主体的草原被破坏的趋势，也无法适应西部大开发和西藏小康建设的需求。如果把这些有限的资金，用于草原产权制度基础建设，则可以建立草场资源的市场流动机制，调动社会规范面的积极性，以有限的政府资金调动非公有的资金，加速西藏经济建设。合理的产权制度安排，可以通过市场机制有效协调国家、集体和个人的利益，建立发展经济的激励机制。[vii]

草场产权制度基础建设的第四个意义，在于为畜牧业现代化和牧民小康建设打下法律基础。如果没有相应的产权政策，小康建设中的由游牧转为定居畜牧、把天然草场改为人工草场等措施都是难以实施的。有了合理的草原产权制度，牧民就能更容易的定居畜牧，提高总体生活水平。

草场产权制度基础建设的第五个意义，是在于草原作为生产要素，有着极其巨大的经济价值。我们知道，虽然西藏生态环境脆弱，但草场的产量是有提高的潜力的。草场产量的提高，与生态恢复目标是一致的。40年前的天然草场产量是现在的一倍左右，加上时宜全区种植的牧草有紫花首宿、燕麦草、鲁梅克斯等，vi 最近林周县成功试种了美国引进的苇状羊毛牧草，草种产量了可以达到250斤，就一亩草，相等于藏北草原原种70亩草。[viii]即使是天然草场，按照60年代的水平来估计，草场的产量也有翻番的潜力。草原产权制度的建立，目的就是要激励各方的建设草场的积极性，本着谁投资，谁受益的原则，吸引国内外资金与技术，尽快的恢复草原生态并提升西藏草业、饲料工业、牧业的发展。产权制度的建立，可以促进草业、饲料工业与牧业的社会分工，通过社会分工，加速行业技术的学习与传播，提高西藏的生产力。[ix]

草原产权基础建设，应该包括草原划分与登记、草原的使用规划、草场价值的评估、产权的法律权限设计、产权的分配机制、流转机制、产权税制度等几个方面。以下就这几个方面分别讨论。

草原划分和登记应该作为国家西藏投资建设的优先项目之一。《中华人民共和国草原法》第九条规定，“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原，由国务院代表国家行使所有权。”[x] “第十一条依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记，核发使用权证，确认草原使用权。未确定使用权的国家所有的草原，由县级以上人民政府登记造册，并负责保护管理。集体所有的草原，由县级人民政府登记，核发所有权证，确认草原所有权。”作为国有和集体所有的财产，登记注册是行使所有权的基本前提。国家应该有系统的规范的划分和登记方法，以利于草原的管理、开发、监督、监测等国家政策的实施。

第二是草原使用的规划。对于牧业使用着的每一个草原，国家或集体至少保留两块以上的草场的使用权，用于对同一草原其它草场产权价值评估的依据。一块保持自然生态，一块用作为人工草场科学试验地。还可以保留一些用作将来可能的其它用途，如生态公园旅游开发，城镇建设用地，等等。

第三是草场的价值评估。草场的价值评估应该有多种方法。其一市场方法，若产权分到个人，则草场的租赁和产权的转让价格都是评估草场价值的市场指标。其二是科学方法，天然生态保护区可以给出同一草原的价值下限，而最新技术的人工草场能给出草场价值的上限。其三是税务方法。产出高的就交税高，交税高的相应的价值就高。

第四是产权的设计。依照我国的草原法，草原的所有权是国有或集体所有的，所以产权的设计必须明确使用者对国家和集体利的责任。草场产权作为所有者与使用者双方的契约，益必须体现互利原则，决不能无偿占有。产权必须规定使用者的纳税（视具体情况可以为零甚至补贴，但纳税程序是不可缺少的义务）、保护生态、和有效利用的义务，并对其履行义务的能力进行培训和考核。对已经退化而没有畜牧承载能力的潜在草场，谁能够在使其恢复生态并保持其不再退化，谁就有使用该草场的的权利。对于这些草场，若有多方申请使用权的，先申请的可以有三年时间恢复草原承载力，若三年不行，则应让给下一个申请者。对于有畜牧承载力的草场，必须定期的参加生态保护知识的培训并通过相应的考核（这些当然是建立在九年义务教育基础之上的），定期参加人工植草技术的培训并通过相应的考核。这些考核得到的有效证书，是草场产权的获取和保持的前提。人工植草的新技术，可以通过定期（例如三年）的培训考核来推广。产权设计与转让和税收有关的部分，在相应的部分内还有叙述。

第五是产权的分配。对现有的有牧业活动的草原，应该按人头分配到户。如果考虑到计划生育的因素，可以根据婚育年龄人口及其抚养的老人来分配草场产权。这样一来，牲口多的富户就要向牲口少的贫困户租借草场或购买饲料，由此使先富裕起来的牧民帮助贫困牧民解决部分困难。同时激励富裕牧民加大对草原建设的投资。同时也为种草专业户和畜牧专业户的分工和发展，提供了产权流转交易的基础。

最后，我们把产权的流转和税收制度一起来讨论。首先，税收可以自报，而税收高低可以作为个人购买产权和国家征购时评估的依据。即报税低的，当国家征购时，评估的补偿就低，反之则高。另外，由于所有权是国家或集体的，所以当买方以高于基于税收评估的现值一定额度申请购买时，国家有权强迫成交。当然，买方从购得草场以后，每年应当上缴相应额度的产权税。这样，政府可以利用市场和税收机制，节省评估成本，同时激励草场技术革新的发展。同时制约偷税漏税。如果私营企业大规模购买草场产权，则还要附带创造就业的义务和为本地畜牧业承担饲料供应的担保。无论是自愿转让还是强迫转让，都是以降低草场使用的机会成本，提高国有或集体资产的产出效益为基础的。这一设计所要达到的制约机制，是使市场竞争机制保证国有或集体资产的收益：当使用者报税过低而损害国家利益时，就面临被有能力的生产者低价收购的风险。只有当他如实报税时，在国家或其它个人收购其草场时他才能得到应有的补偿。这一产权制度安排，保留了国家在一定条件下对草场的处置权力，包括转让权力。同样的，使用者在实行了良好的生态保护措施并采纳流行的植草技术，他们的产权是得到保护的，是免于不合理的产权转让的。这一点可以从私人申请购置产权时，必须证明他们有更高的能力、技术、和意愿使草场价值得以提升，这体现在他们所具有的新技术考核认证，愿意给原有使用者足够的补偿，以及承诺缴纳更高的产权税。总之，只要他们按草场的实际价值报报税，产权所有者对草原的投入，都会在产权的转移时得到应有的补偿。按草场产出征税，符合经济学级差地租理论，也体现制度公平。

强迫性产权流转还可以基于生态环境的原因。如果草原的监管和监测表明某一草场出现退化，该草场产权所有者则面临警告，如警告后一段时间草场状况没有改善，则国家有权注销其产权。

有了这些产权制度，则草原的产权可以流向有技术资本优势的可以保护环境并提高产量的经营者手中，并使得牧民得到应有得补偿。

当内蒙古的乳制品行销全国时，作为草原和阳光都具于全国首位的西藏却要从邻省进口酥油，这凸显出西藏的畜牧业发展的巨大潜力。虽然西藏高寒气候给西藏草原建设带来重重困难，但有了合理的产权基础制度，应该能调动全国乃至国外资本和技术的力量，克服困难，振兴西藏，使西藏走上牧场现代化的道路。

[i] 《西藏年鉴》（2002）西藏人民出版社 2003年2月第一版 23页

[ii] 罗绒战堆 《西藏草原畜牧业可持续发展问题研究 》http://www.tibet-web.com" TARGET=_blank>http://www.tibet-web.com

[iii] 杨开忠 《中国西部大开发战略》广东教育出版社 2001年10月第一版106页

[iv] 徐国弟，陈玉莲 《西部大开发战略的理论基础和实施对策》中国计划出版社 2002年 9页

[v] 次顿，王清先 《西藏农业可持续发展研究》西藏人民出版社 2001年 第97、105、110页

[vi]次顿，王清先 《西藏农业可持续发展研究》西藏人民出版社 2001年 第95、71页



[vii] 洪银兴等 《可持续发展经济学》第十四章：可持续发展的产权制度 商务印书馆 2000年10月第一版

[viii] 中国西藏信息中心网 http://www.tibetinfor.com" TARGET=_blank>http://www.tibetinfor.com 2003年7月22日新闻

[ix] 毕世杰，马文春 《发展经济学》第十四章：制度与经济发展 高等教育出版社1999年7月第一版

[x] 《中华人民共和国草原法》(1985年6月18日第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订)