[内容提要] 拖欠民工工资不仅是一个经济问题，而且也是一个政治问题。本文在分析欠薪问题产生原因的基础上，提出了加强制度建设，从根本上解决欠薪问题的思路。
[关 键 词] 欠薪 制度建设

外出务工收入已经成为农民增加收入的重要渠道。但是近几年，拖欠农民工工资（欠薪）已经到了触目惊心的地步。欠薪问题引起了媒体和社会乃至党和国家领导人的关注。特别是每到年终岁末时，各级政府都掀起了声势浩大的“清欠风潮”。这样的“年终关怀”也的确为一部分农民工讨回了血汗钱，但是“风潮”过后，旧帐未清，新帐又添，欠薪之势愈演愈烈，出现了“年年清欠年年欠”的局面。没有规矩，不成方圆。为了不至于以后每年年底都来一次“清欠风潮”，从根本上解决欠薪问题，就必须加强制度建设，建立规避拖欠的长效机制。
市场经济中，付出劳动后获得报酬是法律赋予劳动者的最根本权利；与之相应的，从他人劳动中获益的一方必须向劳动者支付报酬，这是不言而喻的公理，也是劳动力市场秩序得以维持的基石。然而，为什么在持续几年大力整治欠薪问题的情况下，仍有那么一些人一再重演这种毫无新鲜创意的无赖行径呢？主要原因有以下几个方面：
当前民工就业的劳动力市场格局没有改变。据有关统计资料，目前分布在全国各地的进城民工有上亿人。劳动力市场仍然是买方市场。劳动力严重供大于求。在这样的市场格局下，雇主占绝对的支配地位，有更多的选择权。对于处于弱势的民工来说，能够找到一份工作已实属不易，根本不可能与雇主讨价还价，更不敢主动要求与老板签订劳动合同以寻求法律的保护。民工们明知会吃亏，但也只能委曲求全。雇佣双方地位的绝对不平等导致劳动合同的签订情况很不乐观。据报道，在市场经济十分活跃的浙江，去年上半年，非公企业的劳动合同签订率仅为40％，其中，在民营经济发达的温州龙湾等地这一比率仅为百分之十几。劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议，也是解决劳动者和用人单位劳动争议的一个重要凭证。由于没有劳动合同，一方面民工在投诉时很难提供全面、正规的证据，举证困难极大地限制了对民工的保护；另一方面雇主基本上受不到约束，欠薪者更是肆无忌惮，从而导致欠薪现象屡屡发生。
法制不完备，执法不严，对欠薪者的威慑力不够。对于拖欠工资行为的处罚，《劳动法》只作了原则性规定，没有具体的罚则。在法律实施过程中也存在着一些盲区：缺乏用工合同的劳动纠纷如何合理举证；因建设单位层层发包造成“连环债”，小包工头无偿还能力时，执行主体如何确认；什么样的欠薪案由劳动监察部门直接查处，什么样的欠薪案需移交劳动仲裁部门，劳动执法工作如何细化；老板恶意逃薪“蒸发”后采取什么样的法律手段对其追究等等，这些都没有明确的法律依据。缺少法律依据，让执法者在查处这类案件时无所适从。如果企业欠薪了，劳动监察部门没有更多的法律依据进行处罚，因为劳动部门无权查封企业财物。公安部门也不能扣人扣物，因为拖欠工资不属于可以拘留的行为。一些地方政府的劳动监察部门执法不严，履行职责不到位；劳动监察人员严重短缺，监察力量往往顾及不到每个企业，不可能深入到每一个用人单位去检查督促用工合同的签订和落实，难以对企业的工资发放情况进行即使有效的监控。欠薪事件发生后，劳动监察部门一般是“民不告、官不究”，极少积极主动地介入，而是迫于舆论和媒体的压力不得不“作秀”式地应付一下，之后一切照旧。政府的这种消极作为和不作为助长了欠薪者的为所欲为。
在发达国家，比如新加坡、美国等，拖欠员工工资是非常严重的事情，欠薪老板不能到高档场所消费，不能有自己的私家车，甚至还要坐牢等。我国目前的法律法规对欠薪行为处罚太轻，一般只是要求企业整改，稍严重的也只是罚一点拖欠工资的补偿金而已，这对企业而言，根本就是无关痛痒。当违法成本相比较而言小于违法获利时，恶意欠薪也就有了足够的利益驱动力。拖欠者难受法律和经济制裁，给不良经营者提供了随意拖欠、损人自肥的机遇，而拖欠者得利，客观上又产生了一种逆向的示范效应，使相互拖欠行为越来越多。
建筑市场的混乱局面没有根治。据全国总工会资料，建筑施工企业占了拖欠农民工工资案件的70%，建筑领域是欠薪的“重灾区”。由于建筑市场供求失衡，施工企业众多而工程有限，许多施工企业为了争揽工程，自垫资金入场承包工程，造成建设领域负债经营、拖欠成风；部分建设单位还利用施工单位接工程心切的心理，签订“霸王条款”，不认真履行合同。一些建设单位有意拖延工程决算时间，有钱也不按期拨付工程款，致使施工企业流动资金异常紧张，最终导致拖欠农民工工资现象的发生。此外，相当多的施工企业仍然存在非法转包、挂靠、违法分包的现象，层层"剥皮"，使工程款严重“失血”，最终导致工资拖欠。建筑市场的这种局面短期内不会改变。
政府扮演了一个不光彩的角色。一些地方政府也成了拖欠主体，甚至是成了“债务链”的首要环节。这些地方政府和部门在资金没有到位的情况下，想通过“借鸡生蛋”甚至“杀鸡取卵”的方式来搞政绩工程、形象工程，致使在拖欠工程款的建设项目中，部分政府投资工程成为欠款“大户”。据国家统计局统计，在拖欠工程款总额中，各级政府建设项目的欠款已由2001年底的26．7％增加到目前的50％（湖北日报1月2 日）。总投资3.2亿元的呼和浩特市政府办公大楼，已竣工使用2年，却还拖欠工程款3000万元，致使100多家承包商、几百个包工头被拖累，一些承包商难以承受资金压力而破产，上千民工讨不到工资。象呼市这样的政府工程绝对不是个案，政府工程竣工之日，往往就是民工开始讨薪之时。政府本应当先做依法办事的表率，才能获得严格执法的权威，若自身也在拖欠者行列，又如何能挺起腰杆清理清查其他主体的拖欠行为？
民工的维权意识差、维权能力弱。由于大多数民工的素质不高，法律意识不强，他们压根儿就没有与企业签定劳动合同的意识。一旦工资被拖欠，民工并没有首先想到向劳动监察部门举报，通过法律途径来保护自己的合法权益，讨回自己的血汗钱。相反他们大多数是忍气吞声，自认倒霉。虽然有的民工懂法，但是烦琐的诉讼程序、较高的维权成本和“赢了官司输了钱”的预期也使他们不敢奢望法律的救助。这在一定程度上也助长了欠薪者的嚣张气焰。
欠薪不仅是一个经济问题，而且也是一个政治问题。欠薪造成工人生活没有着落，极易引起怠工、罢工等突发事件，既不利于经济健康发展，也会影响社会安定，其危害不容忽视。劳动力市场和建筑市场格局在短期内不会改变，所以通过市场手段很难消除欠薪现象。政府那种“年终关怀”式的“清欠风潮”也只能是权宜之计。要根除这一社会顽疾，除了民工自身提高维权意识外，关键还是加强制度建设。
建立健全企业工资支付监控预警机制。在企业欠薪争议中，由于事前未掌握企业工资发放情况等有关资料，无法收集证据，难以迅速解决。如何化被动为主动，防患于未然？最好的办法就是建立对企业工资发放情况进行常规监控的预警机制，变“年终关怀”为“终年监控”，通过日常监控及时发现问题，及时作出处理。劳动监察部门应该经常深入到企业检查企业的工资发放情况。明确规定企业每月将上月支付工人工资情况送主管单位初审。初审单位发现企业有欠薪问题的，即与企业协商解决，若企业承诺在一定期限（如15日）内支付所欠工人工资，并写出保证书，提供财产担保或单位担保，则允许其暂缓支付。对暂缓期内仍无法发放工资或欠薪逃匿的企业，劳动部门立即下达《劳动行政处理决定书》，迅速将欠薪处理纳入法律程序，及时申请法院对企业财产进行估价拍卖，优先用于抵偿欠薪。
实行工资监控使欠薪问题的处理难度大为减小。一方面，由于劳动部门等方面提前介入，欠薪的时间和数额得到控制，避免了长时间欠薪和巨额欠薪的形成 ；另一方面，由于事前已经掌握了企业工资发放的材料，一旦发生欠薪，劳动部门可以立即采取法律行动，使欠薪问题可循法律途径迅速得以解决；工资监控同时也给企业以无形的约束，一些有欠薪意图的企业看到歪路行不通，只好乖乖走正路，欠薪自然就减少了。

建立健全建设资金保障制度。为防止拖欠工程款，计划、建设行政主管部门要严格项目审批管理，对于房地产开发建设项目和政府投资的经营性工程项目，要严格执行项目资本金制度，不允许建设单位过度负债搞建设。项目资本金不得低于国家规定的比例，凡资金来源总额低于工程预算总额80％的，有关部门不予受理报建和批准开工建设，且后续资金来源应有保障。项目资本金不足的，不批准其立项，不颁发施工许可证。明确规定，因建设单位拖欠建筑业企业工程款，致使建筑业企业不能按时发放工资的，要追究建设单位的责任，并暂停其新建项目的发包资格。非经营性的政府工程建设项目自有资金必须达到100%，否则也不能动工兴建。这样一来，必然会让那些资本金不足的项目无法上马，使那些盲目上马的工程因为资金短缺而下马，大大减低了民工工资被拖欠的隐患。并积极推行业主工程款支付担保制度，从源头上确保建筑业企业农民工工资来源。
完善建筑企业市场准入和清出制度。 建设行政主管部门要严格执行建筑业企业市场准入和清出制度，避免自有资金不足的房地产企业进入市场，造成拖欠工程款的隐患。禁止施工企业将建筑工程肢解，违法分包给无施工资质的施工队或个人，进而层层转包，各自收取管理费或中介费的做法。分包合同必须明确约定支付工程款和劳务工资的时间、结算方式以及保证按期支付的相应措施，确保工程款和劳务工资的支付。建筑业企业拖欠劳务分包企业分包工程款，致使劳务分包企业不能按时发放农民工工资的，要追究建筑业企业的责任。房地产行政主管部门要严格审批房地产开发企业，完善企业资质管理办法，建筑企业劳动用工和工资支付情况被纳入企业资质、年检、诚信等考核体制中，对有不良纪录的企业进行资质降级、年检不过关、诚信等级降低的处罚。禁止转让、出借企业资质证书。不符合资质等级标准的企业和无用工资格的个人、组织及“包工头”也应将其逐出建筑市场。
实行严格的用工合同制和灵活的短期薪酬制。首先提高劳动合同签订率。明确规定今后企业凡招用农民工，必须主动依法与农民工签订劳动合同，在合同中明确规定用人单位必须以法定货币形式按时足额支付劳动者工资，不得以任何名目拖欠和克扣。民工工资实行“月薪制”，要彻底改变过去那种半年、一年发一次甚至是工程竣工才发工资的做法。按月足额发放工资，可以避免发生工资拖欠，特别是避免累欠积大的现象。要规定发薪日期，迟发的要加倍支付“补偿金”。对于临时招用的短工，实行“周薪制”甚至是“日薪制”，干一天活，发一天钱；或实行“时薪制”，干完规定时间的工作，随时就付工钱。这样做，能使用工者支付工资能力和诚信方面的信息用及时披露，民工讨债和政府监管更有法律依据，也更加及时有效，而一旦出现恶意拖欠的苗头，民工也可能及时辞工，减少损失。
建立有威慑力的欠薪惩罚制度。要进一步修订和完善劳动法、建筑法等相关法律法规。对那些漠视法律和弱者的欠薪者，在遵守法律的前提下，“施辣手”、课重罚。通过新闻媒体、劳动监察部门、各级工会以及社会中间组织这些公共机构，“集体出击”，多渠道接受举报，构建舆论的、组织的、执法的庞大网络，让恶意欠薪的不法企业和黑心老板成为“过街老鼠”，无处逃遁。列入“黑名单”不法企业，在争取政策优惠、银行贷款等运用公共资源的机会时，褫夺其资格，使他们因为丧失信用继续付出代价。加大执法处罚力度，让不法企业和黑心老板为自己的欠薪行为付出沉重的经济代价。对于欠薪企业除了要求在规定时间内偿还工资，还要加大支付赔偿金的处罚比重，让其加倍（深圳规定3-5倍）付出代价。对于某些屡有劣迹的无赖老板，要罚得他们心惊肉跳、血本无归。涉嫌犯罪的要及时移交司法机关依法严肃处理。