25年改革至今，我国的经济社会运行状况已经行进到了一个新的临界点，用经济学的术语说是一个“帕累托最优点”，就是不牺牲其他群体的利益，任何一个群体都不能获得额外的利益了。换句话说，已经不是改革初期的那种局面：就是全体社会成员的利益都可以同时增长，只是有人增长多，有人增长少。最近全国各地的“圈地运动”、城市房屋拆迁的补偿问题、农民工工资拖欠问题都是一个明显的信号，社会信用体系的破坏，腐败现象屡禁不止，违法犯罪行为增多等，都能够从不同侧面印证这个判断。这也意味着，原来的改革对于增加社会额外收益，已经达到了最大值，很难再有多少增加了。就各阶层的现状而言，也十分令人担忧：一个大的弱势群体已经形成，农民、农民工、城市下岗职工和待业青年，状况之差自不待言，富人心里不踏实，清官心理不平衡，贪官怕被惩处。无庸质疑，中国必须启动新一轮改革才能够为经济社会进一步发展注入新的动力。那么，下一步改革从何处开始，目标是什么，如何估量这场改革？都是当前必须回答的问题。
一、政府转型决定未来
对中国改革进程还可以产生一个基本的判断：政府改革是在全过程起关键作用的，就是成也政府，败也政府。好的地方可以让人兴高采烈、精神振奋，比如GDP一支独秀，比如载人飞船，政府的功不可没。但是一提到“三农”问题、农民工问题、两极分化问题、腐败问题、金融改革问题，恐怕就怎么也乐观不起来了。这些问题哪一个不和政府有关系呢？有的是由政府的错位造成的，有的是由政府的越位造成的，有的是由政府的缺位造成的。现在可以说到了这种地步：政府不进行改革，这些问题的解决都要往后推，政府牵一发而动全身，不改革政府其它改革都只是踏步不前。十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中一共谈了42条，其中和政府改革直接相关的就有12条，其它改革项目都和政府改革有间接的联系，对政府改革的认识提到这么一个高度，这么一个广度，这是历届中央全会中所没有出现过的。
那么政府改革的实质是什么？以前人们习惯于用政府职能转变、政府机构调整等来描述，这是改革初期实践的局限性所决定的。渐进式改革的一个最大的特征是，政府这一块能不动就不动，实在不行了动一步，即便动也是局部的调整，或者说是操作层面试探性的调整，以便不行了再退回来。历次机构改革都有这个特点，只有浅层次的改变，在机构的增增减减上做文章。现在看来，原有的提法都不能覆盖政府改革的全部涵义，而且也不深刻。政府是一个庞大而复杂的体系，执政党、人大、政府、政协等大的框架原来如此，现在基本上依然如此，即便在行政管理层次，也只是局部职能的调整。树干没动，只有枝叶在修剪。因此，只说职能转变，只做行政机构的调整，只是涉及政府改革表面层次上的问题，局部的问题。现在看来，政府改革的实质就是转型，是整个上层建筑的转型，是整个上层建筑对经济基础的适应性变革。党的十六大也提出了建设社会主义的政治文明，还涉及到整个政治体制的转型。学术界用“转型”二字来刻画政府改革，表明对政府改革的认识又前进了一大步。
从根本上说，政府转型，就是彻底打破原有计划经济时代政府模式的大框架，建立与社会主义市场经济相适应的政府模式，是从源头上解决当前经济社会中出现的突出问题，从源头上解决市场经济体制建设仍然不到位的问题。也是为经济社会发展注入新的活力，确保国民经济持续发展，确保社会长治久安，确保执政党执政地位的重大举措。
二、政府转型的目标是从“经济建设型政府”转变为“公共服务型政府”
要解决政府转型的问题，就必须正确认识现在的政府是什么样类型的政府，政府转型的目标取向是什么，必须从理论上回答这个问题。改革初期不能回答这个问题，现在具备了这个条件，因为当前经济社会发展中的问题和矛盾有了充分的暴露，市场化改革未来的趋势十分明显了，而且加入WTO之后，与国际惯例的接轨也限定了我国政府未来选择模式的空间。SARS危机中，中国（海南）改革发展研究院执行院长迟副林研究员对此问题做了深入地研究，提出了从“经济建设型政府”转变为“公共服务型政府”这个命题，事实上很清晰地回答了这个问题。
第一层意思，现在我国政府是一个“经济建设型政府”，这是对政府改革起点的一个科学的判断。所谓“经济建设型政府”，从政府设立的价值取向来说，以GDP的增长为最主要的任务，政府的行为偏好集中表现在GDP增长上。现在盛行的“文化搭台，经济唱戏”、“经营城市”等现象，就说明，为了GDP，其它一切都可以放在次要的位置上，都要为GDP让路。政府工作有没有成效，官员有没有政绩，首先看GDP。从政府的社会角色表现看，在看到GDP有可能下滑的情况下，往往忘记了自己是一个“裁判员”的角色，直接冲到前线亲自去搞GDP。政府自己给自己的行为几乎没有设定什么规则，许多人说现在的市场规则混乱得很，社会规则，社会信用糟糕得很，其实规矩往往是先从政府坏的。
有人一些专家学者认为，现在的政府模式应该是“行政控制型”或者是“集权型”的，这固然可以反映出政府过多地控制各种经济社会资源，但政府可以利用这些资源去做别的事情，比如阶级斗争等很多事情都可以做，并不能准确地刻画出当前我国政府最显著的特征。而“经济建设型政府”则更加有包容性，不仅肯定这种政府模式在特定历史时期的必要性，而且指出这种政府模式的历史局限性和进一步改革的方向。而且，“行政控制型政府”，“集权型政府”还不能表现出我国政府的历史作用，可能抹煞了我国政府在改革过渡时期的巨大功绩。再进一层，“行政控制型政府”或者“集权型政府”的提法还难以表现政府的经济属性，只是从政治的角度给政府定性，缺乏针对性。“经济建设型政府”则跳出了就政治而论政治的狭隘圈子，从经济的现实出发来规定政治，从政治来反观经济。因此“经济建设型政府”这个判断是更加全面和辨证的看法，是政府观念的一个新的境界。
还有一些专家学者认为，我国以“经济建设为中心”这个路线是长期不能动摇的，你要改变“经济建设型政府”是错误的。这其实也是一个理论上的误区，“经济建设为中心”并不等于“经济建设型政府”，要以“经济建设为中心”，并不见得必须由政府本身来替代微观经济主体来进行经济建设，从经济可持续发展来说，政府这样做恰恰会破坏规矩，形成吴敬链所说的坏的市场经济。现在中国出现的各种经济社会失衡，造成许多不稳定因素，都会成为未来经济发展的隐患。
其实，“经济建设型政府”还包含了这样一层意思，就是在改革的一定时期内，具有存在的合理性。因为一开始各种经济社会资源都掌握在政府手里，政府不去直接投资谁去投资？政府不直接去经营谁去经营？如果政府不这样做，而是将这些资源用于政治斗争或者其它方面，情况要更加糟糕。在真正独立于政府的微观经济主体产生之前，“经济建设型政府”还是必须经过的阶段，还是一个巨大的进步。
那么，既然“经济建设型政府”能够促进我国经济高速增长，为什么还要改变呢？主要是基于这样几点考虑：其一，“经济建设型政府”必然是万能政府，因为它时而要充当宏观经济的调控者，还要负责社会秩序，承担诸多的社会功能，时而还要作为微观经济主体直接进行投资和经营。这样无法避免侵犯私人的权利，无法避免自身扩张的势头，机构膨胀，人员膨胀是必然趋势。最终造成治理成本过高和效率低下。其二，“经济建设型政府”必然会造成社会道德沦丧和信用破坏，因为为了GDP可以牺牲农民利益，可以无原则地给外国投资者比本国居民高得多的优惠待遇，可以让企业欠帐不还，可以实行地方保护主义等等。其三，与此关联，政府为了GDP，可以将自身肩负的社会责任丢到一边，可以主动倡导工人下岗，对贫富分化，对农民和农民工的疾苦，对下岗失业者等弱势群体漠不关心。对日益严重的腐败问题束手无策。这必然会使得这种经济增长最终受到极大影响。其四，“经济建设型政府”遏止了市场配置资源的主导作用，在“经济建设型政府”的框架下，恰恰是政府主导资源配置，是反市场的力量。因为政府垄断各种权力和资源始终能够给各部门带来利益，所以市场化改革至今，国有企业的政企分开提了20多年都没有真正做到。就民营企业创业来说，在进入门槛上设置了重重的审批程序，由于国有银行和股市垄断了金融资源，民营企业很难得到发展资金。钢铁、石油、煤、电等重要的生产要素都是国有垄断经营，并没有真正由市场自由竞争形成价格。所以中国当前的市场经济，从严格意义上来说，还并没有真正形成。其五、“经济建设型政府”会造成经济效率低下，经济发展质量和效益低下，造成有增长无发展的情况。这都是经济学家们已经证明过的事情，最简单的例子就是“豆腐渣”工程也算到GDP中去了。
第二层意思，政府转型的目标模式是“公共服务型政府”。所谓“公共服务型政府”，刻画的是与市场经济相适应的政府的质的规定性，从政府职能的角度上来说，政府要有所为而有所不为，将自己的行为严格地限定在制订规则和实行监督、为经济社会发展创造良好的制度环境、为社会提供稳定而有保障的公共产品和公共服务中。而确认各类微观经济主体是经济建设的主体，政府要从具体的投资和参与微观经济活动中解脱出来，集中解决经济社会中重大的矛盾和问题，为整个社会的良性运转提供环境。
有些专家学者指出，政府还要执行管理职能，事实上，管理不是目的，管理既不是政府存在的理由，也不是政府发挥有效作用的前提。许多时候管理越多越没有效率，反而成了政府进行寻租和腐败的理由。“公共服务”才是政府存在的理由，没有服务理念，就谈不上有效的管理。没有服务理念，政府的一切活动都可能成为经济社会发展的阻力而不是推动力。“公共服务型政府”本身也包含政府的管理职能，但是是在公共服务本意上的管理。
需要强调的是，“公共服务型政府”是政府为社会提供公共产品和公共服务，但并不意味着所有的公共产品和公共服务都必须由政府提供，而是在民间不能有效提供，而且又特别需要的公共产品才由政府提供。在我国目前，往往出现政府强制性地为老百姓提供他们不需要的公共产品，质量差强人意，还要向老百姓收很高的费用，比如评职称，比如办身份证、结婚证，都要走那么多的过场，花那么多的钱。虽然是公共产品和公共服务，但是这种服务有还不如没有。许多公共产品和公共服务还可以由民间组织提供，让老百姓有选择权。
“公共服务型政府”概念的提出，是现代经济社会政府观念认识的一个质的飞跃，具有丰富的而深刻的内涵。其一，为市场经济条件下的政府树立了最终模式，正确界定了政府和市场的关系，即市场主导资源配置，政府只纠正“市场失灵”，提供市场无法有效解决的公共产品和公共服务。政府必须是“有限政府”或“小政府”，必须根据人民群众的需要确定其规模，严格限定治理成本和提高治理效率。其二，“公共服务型政府”是与中国的执政党和政府宗旨相一致的政府模式，政府是法治政府，严格依照宪法赋予的有限权力进行治理，所谓“有限权力”，就是政府的权力必须严格限定在为人民服务的范围之内，除此之外，政府没有其它任何特权和私利。因此这种政府是“阳光政府”，必须实行政务公开，接受人民监督。其三，从社会学意义上说，“公共服务型政府”是实现社会公正的先决条件，由于摆脱了经济上的利益之争，才可以处于客观公正的立场上，不仅保护精英阶层的利益，更强调保护弱势群体的利益。其四，从哲学意义上来说，“公共服务型政府”承认人民群众是创造历史的主体，将人民群众作为真正的建设者，为其提供便利条件。政府的本质不在于如何指挥和命令老百姓怎么做，而是老百姓怎么做决定政府如何做好配套服务。“公共服务型政府”对应的社会结构是是“大社会”、“小政府”。
“公共服务型政府”的提出具有十分重大的理论和现实意义。在改革的关键时期，从解决中国突出的经济社会矛盾出发，为政府转型提出了一个清晰的目标。改革开放以来，虽然理论界一直认为政府改革重要，但一直没有一个明确的方向，在认识上没有突破，所以政府改革一直是停停走走，基本上在原地徘徊，没有取得实质性的效果。从“经济建设型政府”到“公共服务型政府”基本上确认了我国政府改革的起点和终点，并为寻求改革路径提供了可能性，可以说是一个观念上的突破。

三、建设“公共服务型政府”是一场深刻的政府革命
“建设公共服务型政府”是在新的政府理念指导下，对政府的再造，是一项复杂的系统工程，需要长期坚持不懈的努力才能够真正实现。目前第一位的事情，恐怕还不是操作层面的问题，因为操作层面上我们已经探索了20多年了，始终没有大的突破。而是需要在观念上有一个启蒙，有一个大的转变。我国有长期的封建社会历史，“官本位”的思想在建国后没有真正破除，在照搬苏联模式之后，计划经济又为这种落后的思想提供了肥沃的土壤，因为在这种体制下一切还取决于官员，官员没有下达指令前老百姓不能乱说乱动。这事实上曲解了马克思主义，刚好将马克思主义的唯物史观颠倒过来了，否认了人民群众在历史进程中的主体地位。在这种思想的指导下，中国长期处于贫穷和落后的状态，在由计划经济向市场经济过渡的新的历史时期，“经济建设型政府”又应运而生了，优点是GDP的高速发展，缺点是功利主义盛行，功利主义的最大缺陷就是忽视了平衡，见物而不见人，忽视了人本身的发展，忽视了社会建设，造成多方面的失衡并存，根本原因依然是“官本位”。可以说，和市场经济相结合的“官本位”更加可怕，因为在这种情况下权力本身也必然会市场化，腐败问题不可避免。对落后地区的支援、对于弱势群体的保护、对生态环境的保护都并不能迅速带来经济增长，因此“经济建设型政府”对这些社会问题都不会采取实质性的步骤来解决。今年SARS以来，众多的专家学者指出：中国已经进入社会不稳期。我国目前最需要的还是要有一个文化上的反思，为什么我们这样一个五千年的文明古国，现在的民族心理、文化和道德在功利主义的支配下逐步走向沦丧？为什么西方资本主义国家反而普遍建立起了廉洁高效的服务型政府？我国古代的思想家老子就知道“其政闷闷，其民醇醇；其政察察，其民缺缺”的道理，为什么这些优秀的文化会逐渐湮没？
建设“公共服务型政府”不仅包括对政治体制的上端，在执政党的理念和组织形式，人大政协等层面进行改革，还包括对政治体制的下端，对政府的行政管理模式进行重新优化组合。许多人提出，首先要改变上端，然后下端才可以改变。虽然从逻辑上说是正确的，但是并不符合中国改革的实际。我国改革的一个最大的经验就是渐进式的改革，不就政治论政治，因为这样的话和文化大革命没有什么区别了，大家都只谈政治不管经济，实践证明也并不能真正达到预期目的。政治是经济的集中体现，只有经济发展对政治提出客观要求的情况下，才有改革的必要性。正确的路径还应当是从行政管理这个层次开始，按照市场经济和社会发具体进程的要求进行调整，当涉及到上端的时候，再进行上端的调整。这才是稳妥和有效的步骤。因为我国政府还肩负着稳定社会，保持经济增长的情况下进行自我改革，在具体实施的过程中，还要集中解决最突出的经济社会问题，在解决问题中完善自己。