随着我国经济体制和政府机构改革不断向纵深推进,一度被视为计划经济优越性的无“失业”人员的状态被不可避免地打破,“失业”二字堂而皇之地登上了各种表格和大小报刊,一批又一批的企业(尤其是国有企业)职工和机关事业单位人员下岗、分流甚至失业,成为人们不能不关注的社会热点问题。
　　
　　一、就业形势越来越复杂
　　
　　从历史的角度来看,20世纪80年代末,我国公布的城镇登记待(失)业率才1.8%,而2002年年底城镇登记失业率已达4.0%。我国在10多年的时间里,失业率上升了122%。如果从传统计划经济或者是经典社会主义的观点来看,失业率确实是高的,上升速度也确实太快。但是,如果放在市场经济这样一个大的范围,用世界的眼光来看,我国的失业率并不是特别高。谈到失业率,我们一定要用准确、科学的概念来表述它。目前失业率有几种:一个是“城镇登记失业率”,一个是“城镇调查失业率”,再一个就是“不充分就业率”。
　　
　　首先,来看“城镇登记失业率”,2002年我国的城镇登记失业率4.0%,而全世界的平均值为7%。即使按照有些人计算的,把各类企业下岗职工中没有工作、正在寻找工作的人和各类学校毕业生没有找到工作的也计入失业的话,我国的城镇登记失业率也只是7.18%多一点,与世界平均数基本相当。
　　
　　其次,来看“城镇调查失业率”。如果不分户口,只根据居住地和工作情况统计,国家统计局做过调查。按照国际劳工组织推荐的标准,我们规定:16岁以上,有劳动能力,调查周内未从事有收入的劳动(具体是指劳动时间不到一小时),当前有就业的可能(具体是指如有工作,两周内可以上班)并正以某种方式在寻找工作的人员。这个定义的核心是“正在寻找工作”,而去劳动就业部门登记只是寻找工作的一种方式。这个失业定义,完全是从市场经济的客观要求和我国的实际情况出发制定的。这种抽样的中国城镇的调查失业率为5.3%左右,农村的失业率只是0.6%。如果城乡统算的话,失业率只是1.9%。目前,世界多数国家失业率均大幅度上升,连美国也近6%(2002年4月),我们公布一个不到6%的城镇调查失业率,根本不会引起大的社会震动。反而,会消除大家对城镇登记失业率的不信任感,让外国人和老百姓认为我们比较实事求是。
　　
　　由于户籍制度的关系,我们的统计体制可能把中国的城市和乡村的实际失业率夸大了!中国城镇的失业问题,与中国的城市的人均GDP一样,也存在被高估的现象。比如北京,本地人口1100万,外地人口320万,外地人对北京GDP总量是有贡献的,而算人均GDP的时候,并没有把他们包括进去,偏差的存在是毫无疑问的。从全国来看,城镇失业率计算公式的分母少算了8000万人,农村剩余劳动率(也有人称为农村失业率)计算公式的分子多算了8000万人,由于城镇农民工的失业率不到1%,所以真实的城镇失业率和真实的农村失业率可能都没有那么高!按这样的统计口径来看,中国的城镇失业率就会由7%左右下降到5%左右。
　　
　　第三,来看“不充分就业率”。不充分就业率,比城镇调查失业率更宽泛一些,严格地讲城镇登记失业率统计的是一点工作也不做的人,而不充分就业率里统计的是,一周时间之内,劳动时间不足本国法定工作时间一半的人。拿我国来说,一周工作时间是40个小时,那么,一周工作时间不到20个小时的人就是不充分就业者。中国的不充分就业率是31%,全球不充分就业率是33%左右。
　　
　　按照这样的判断标准来说,中国的失业问题虽说处于世界平均水平,但是就业矛盾已经非常复杂。比如:失业人员和大量新成长劳动力的并存;下岗职工再就业与农村劳动力进城的碰撞;转轨型失业与经济全球化失业的交汇等等。
　　
　　展望2003年,劳动力供给主要包括:(1)到2002年年底,我国城镇登记失业率为4%,登记失业者大约773万人;(2)国有企业再就业服务中心的下岗职工大约450万人,其余社会上的其他下岗职工大约200万人。(3)根据全国人口普查资料推算,考虑城市化因素,2003年城镇新成长劳动力供给将达到900万人。
　　
　　关于2003年劳动力需求预测:2001年我国GDP增长7.3%,就业弹性系数大幅度回升达0.18。如果“十五”时期保持预定的经济增长速度和这一弹性系数,那么每年新增劳动力约在900万人左右。按照13%的固定资产投资增长率,就业弹性系数保持1996～1998年的平均水平0.12,“十五”时期每年新增就业约1000万人左右。根据国家统计局提供的数据,1997～2001年五年间,平均每年增加就业人数815万人。从以上二个推算结果和历史数据判断,今后几年每年增加的就业人数,也就是增加的就业机会在800～1000万之间。考虑到今后加强服务业发展,就业弹性系数会有所提高,大体估计今后每年新增就业机会能达到900万。
　　
　　如果这些新增就业机会全部集中在城市,那么,2003年城镇登记失业率控制在4.5%以内还是可能的。鉴于2002年9月刚刚开过全国再就业工作会议,2003年的城镇登记失业率控制目标定在4.5%左右为宜。一是要充分预见全国再就业工作会议效果;二是要给2004年和2005年预留下一定的调控空间,因为“十五”期间城镇登记失业率的调控目标是5%。
　　
　　在失业率将继续攀升的过程中,中国的就业形势越来越复杂。我们遭遇的“40～50”(下岗职工)再就业问题没有很好地解决,“20～30”(青年学生)的就业问题又浮出水面。我们加入WTO后的就业问题,既有就业机会问题,又有就业环境问题。
　　
　　什么是就业环境问题?一般说来,就业环境问题是指就业岗位的质量,包括就业岗位的稳定性、社会保障待遇、劳动的安全性和按时获得劳动报酬的情况等。加入世贸组织后,就业岗位将呈两极化发展趋势,高端劳动力市场的就业质量将进一步提高,低端劳动力市场的就业质量有可能进一步恶化。
　　
　　加入世贸组织后,人才的竞争将日益白热化,中国本土人才的价值会在一定程度上得到再认识。为什么中国加入世贸组织后就业机会增加,反而普通劳动力的就业环境会下降?我们的解释是:一方面,这是国际间和国内区域间市场贸易和资本残酷竞争的结果;另一方面,这也符合发展中国家加入世贸组织后的一般规律。
　　
　　从未来我国就业环境的发展趋势来看,如何防止继续就业环境恶化的倾向是重中之重。一方面要完善体制建设,找到解决问题的机制所在;另一方面要加强法治建设,使各项有效的规章制度法制化。

　　二、缓解就业形势的主要对策建议
　　
　　面对当前的就业形势和中长期发展趋势,中国的经济政策和社会政策应该以促进经济发展和增加就业为基本战略目标进行适当的调整。具体的对策建议是:
　　
　　 1.营造一个良好的创业环境,促进中小企业的繁荣。从企业规模看,就业效果最好的是中小企业,而大多数中小企业又是民营企业。我国民营企业主要存在于劳动密集型产业之中,单位投资吸纳的劳动力和单位投资新增加的劳动力都要明显高于国有企业,平均高出一倍以上。面对加入世贸组织后的新形势,激活民间投资、促进中小企业的繁荣显得更加紧迫。因为与政府投资相比,民间投资受利益驱动比较明显,某种程度上更贴近市场,更容易受市场竞争和市场规律的影响。入世后,面对我国潜在的市场,外国资本已经以不同形式涌入,各行各业的竞争日趋激烈。只有尽快启动民间投资,让不同类型的企业尽快熟悉市场、占领市场,才有可能在激烈的市场竞争中获得发展,进一步增强我国的综合竞争力。今后我们要认真贯彻执行《中华人民共和国中小企业促进法》,加大对中小企业发展的扶持力度。从政府的角度来看,应进一步降低市场门槛,放宽投资领域、拓宽融资渠道;而适时推出创业板市场,为民营企业提供风险投资的融资通道,也应该提上日程;实行公平合理的税费政策,减少行政性收费,落实税收优惠政策;逐步从管理市场转向服务市场,建立社会化服务体系,为中小企业提供良好的发展空间。
　　
　　 2.大力发展服务业,提升经济增长的就业弹性。针对未来农业部门就业机会的大幅度减少,要寻找新的出路。这个出路就是服务业。发达国家的历史经验表明:社区服务业是随着经济发展水平的提高而逐步拓展的。作为发展中国家,我国的社区服务业和社区就业发展却是相对落后的,与我国第三产业不发达同构。发展服务业是提升经济增长弹性的有效途径。现在我们对服务业的管理,一方面存在管制过多、过严的现象,另一方面,也存在管制不力或缺乏管制的问题。政府应尽快建立符合世贸组织规则的管理体系,发挥政府在服务业中的协调和监管作用;打破行业垄断和部门垄断,加大打击各种不公平竞争和恶意竞争,加快国内服务业市场秩序整顿,形成公平统一的市场环境。政府有责任通过多种方式促进社区就业,如对社区服务企业给予就业补贴,对公益性服务实行政府购买的方式,或者在社区建设中设立专项资金进行扩大就业岗位的基础投资。
　　
　　 3.积极开发人力资源,全面提高职业技术教育水平。未来我国的职业培训要实现五大转变:一要将职业培训体制以行政指令为导向转变为以市场需求为导向;劳动力市场的需求信号将成为调节和引导职业技术培训机构业务开展方向的基本信号。二要将政府对于职业培训的直接管理转变为间接管理。政府将不再直接管理培训机构,法律手段和经济手段将取代行政手段成为政府宏观调控的主要方式。三要把国际先进的职业培训模式转化为符合本土化的东西,实现职业培训方式的革命。现阶段的中国人力资源开发,应加强对各种先进教育培训方式的引进、研究与探索,争取早日建立适合中国人力资源开发的教育培训模式。四要在职业培训投入上,贯彻“谁受益,谁投资”的原则,改变过去由政府一家统包的做法,从根本上解决职业教育投入不足的问题。政府对弱势就业群体的培训,可以引入竞争机制,通过购买培训机构服务的形式来实现。五要将职业培训从单纯为城市服务、为国有经济服务,转变为覆盖城乡、覆盖各种不同所有制经济的全方位职业教育培训体系,尤其要加强对农民工的培训。
　　
　　 4.完善城乡统一的劳动力市场,构建公共就业服务体系。未来农村的就业问题出路主要在非农化。从国民待遇内化的角度看,城乡劳动力公平就业问题,国有企业下岗职工和其他下岗失业人员公平再就业问题,显得越来越重要。我们在打破城乡户籍壁垒的同时,只有真正建立城乡统一的劳动力市场,才能彻底消除就业歧视。在构造城乡统一的、完善的劳动力市场过程中,应采取以下措施:第一,国务院、国家发展和改革委员会和劳动力市场主管部门负责制定我国劳动力市场建设和发展的长期规划和目标,充分开发利用和合理配置我国充沛的劳动力资源。第二,通过改革户口制度和完善现代企业制度,打破劳动力市场“双重二元结构”格局。一是在有本地户口的劳动者之间因单位性质不同而形成二元市场,主要表现在国有企业和非国有企业之间,要通过完善现代企业制度,加快国有企业劳动就业制度的改革,提高城市劳动力市场的发育程度,真正实现用人单位与劳动者双向选择;二是在有本地户口与无本地户口的劳动力之间形成另一种二元市场,要通过户口制度改革,实现就业权利的平等。打破城市劳动力市场的这种“双重二元结构”格局,既有利于人力资源的优化组合,又有利于增强劳动力市场的充分竞争。第三,积极培育劳动力市场中介组织,提供信息服务,增强市场透明度,降低供需双方的交易成本。
　　
　　 5.强化地方政府促进就业的责任,把分地区失业率和新增就业岗位指标纳入年度计划管理。根据党的十六大和全国再就业工作会议的精神,面对日益复杂的就业形势,要让各级地方政府切实关心老百姓的就业问题,应该在政绩考核中增加与失业治理、创造就业机会相联系的有关指标。国家发展和改革委员会在国民经济和社会发展宏观调控指标中应逐步以“城镇调查失业率”取代“城镇登记失业率”,以更准确反映失业状况;在制定今后的就业年度计划时,应该将下岗职工和登记失业人员合计为下岗失业人员,计算城镇登记失业率;应该在今后的“社会发展计划”中增列全国及分地区“城镇登记失业率”、“登记失业人数”、“新增就业岗位(人数)”三项指标。
　　
　　 6.加快社会保障社会化,解除劳动者的后顾之忧。社会保障社会化是全面建设小康社会的一个显著特点。具体讲主要包括以下内容:第一,社会保障要从城镇国有企业覆盖到非国有企业,从城镇覆盖到农村的全体公民;第二,用人单位只履行依法缴纳社会保障费的义务,不承担发放各种社会保障金及失业、离退休人员的日常管理工作,失业、离退休人员和用人单位脱钩由社区组织统一管理;第三,社会保障基金通过银行实行社会化收缴,支出通过银行直接对个人实行社会化发放;第四,社会保障资金筹措除了由用人单位及职工依法足额缴纳外,各级财政还要调整财政支出结构,提高社会保障支出比重,并通过部分国有资产变现、发行特种债券、将利息税纳入基金等方式建立多条筹资渠道。
　　
　　总而言之,全面建设小康社会不仅对中国就业的经济方面提出了更高的要求,而且对中国就业的社会方面也提出了更高的目标。只要我们看清形势,积极应对,实现就业结构、就业环境和就业制度的深刻变革,是可以实现国民经济和社会可持续发展的。