甲午战后，内外交困的对其经济政策作了调整。根据"中外臣工"的意见，清政府 表示："惟以蠲除积习力行实政为先。""如修铁路、铸钞币、造机器、开各矿、折南漕、减兵额、创新政、练陆军、整海军、立学堂，大约以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源。此应及时主办。至整顿厘金、严核关税、稽查荒田、汰除冗员各节，但能破除情面，实力讲求，必于国计民生两有裨益。"[1]上谕列举的14条措施，核心是"以筹饷练兵为急务，以恤商惠工为本源"。这是甲午战后清政府基本的经济政策，也是贯穿清末的经济政策的目标与导向。[2]

一、国家资本的维持、改造与扩张

政策变化的内容之一，是维持和改造原有的企业，同时向新领域扩张国家资本。 首先，对官办军用工业，主要是维持与扩充并进。

甲午战后，军工生产是"筹饷练兵"的重要一环，是作为"急务"之一来对待的。此时，清政府采取了维持与扩充并进的措施。所谓维持，是延续旧的经营管理机制，略加整顿之后，继续开工生产。所谓扩充，既有原有企业的规模扩大，也包括新建一些企业。整个看来，旧的体制并无多大变化。

当然，朝臣之中，有人也有一些新的设想。胡燏棻有"令民间自为讲求""托民厂包办包用"之议[3]；给事中褚成博也主张将各省船械机器等局招商劝办。[4]清政府根据户部"仿照西例，改归商办"的议复谕令将原有局厂"招商承办"，要求有关省份的督抚派人赴海外招徕华商，"该商人如果情愿承办，或将旧有局厂令其纳赀 认充，或于官厂之外，另集股本，择地建厂。一切仿照西例，商总其事，官为保护。若商力稍有不足，亦可借官款维持"。[5]

乍一看，似乎军用工业都可交由商办。实则不然。从实际措施来看，武器制造这部分的生产经营方式，仍是完全官办的老办法，靠增加经费投入来维持，毫无"变计"可言。主张"多设局厂"自造军火的张之洞，一面为朝廷出谋划策，一面身体力行，对他"竭力经营"若干年的湖北枪炮厂，制订了一个扩充计划。核心是增加常年经费，引进德国技术设备。他仗着甲午战后自己地位的上升，力求解决数年来"经费有限，力量未充"的难题，要求朝廷允许他"由江南筹款，再加开拓"。[6]经他争取，湖北枪炮厂的常年经费便增加到75－76万两之多。经过张之洞的大力扩充，湖北枪炮厂发展为中国最大的军工厂。虽然它是清政府的维持与扩充措施中较为成功的一例，但此时清政府财政已困窘至极，无力加大投入；加之生产经营方式也一成不变，军火生产无论是维持还是扩充，都困难重重。其它一些老的局厂，规模的扩充都很有限，更无论新建的几家军工企业了。

当然，在"整顿"之中，也有过"招商承办"的尝试。例如，闽浙总督边宝泉曾会同两广总督谭钟麟奏请将福州船政局招商承办，但因各种原因，招商的设想并未落实。御史陈璧建议"为船政开自然之利"，开煤铁矿、铸造洋钱、设招商局、兼造民用品，搞商品化经营。[7]但在官办体制下，商品化经营的成效并不明显。

至于官办、官督商办形式的民用企业，清政府在维持的同时，也采取了一些整顿、改造措施。

清政府曾用招商承办的措施来改造和维持困难重重的洋务企业。甲午之后较有影响的举动有汉阳铁厂交由盛宣怀承办。从汉阳铁厂招商的过程中可以看出，招商的主要目的是解决投资方面的严重困难（因"户部必不拨款"，"罗掘已穷"）。而承办商盛宣怀"并无如许巨款"，他的如意算盘是"铁路若归鄂办，则铁有销路 ，炼铁之本，可于铁路经费内挹注"。当清廷命王文韶、张之洞督办芦汉铁路时， 盛氏立即"甚踊跃"地表示"愿招商承办"。[8]拿计划中的铁路作他个人承办铁厂的"信用"，再拿承办铁厂来染指计划中的铁路，以空对空。这种"招商"，并没有招来了多少私人资本，却招来了一堆后患。最明显的是，并无多少资本的盛氏，以不断向日本借债度日，使后来的汉冶萍公司一步步落入日本资本的魔掌。 而标榜恤商惠工、官为保护的清政府，对这么一家重要的企业落入外人控制的严重之事，竟无动于衷！另一家老的民用企业轮船招商局，在这一时期中，清政府不但没有采取任何资助、维持的措施，相反，它却增加了对招商局的勒索。

甲午战后值得注意的一大"变计"，就是国家资本向银行金融领域的扩张。

1897年10月，盛宣怀奏请仿办银行。[9]此时他已将铁厂、铁路抓在手中，以"今因铁厂不能不办铁路，又因铁路不能不办银行"[10]为由，又不失时机地向银行伸手。这样，清廷于11月"责成盛宣怀选择殷商，设立总董，招集股本，合力兴办，以收利权"。[11]半年之后，即1897年5月27日，中国通商银行总行在上海开业。实行的基本上是官督商办的组织形式，得到清政府不少的"护持"。如拨存生息公款200万两（该行本金共500万两）；要求京外拨解之款交该行汇兑；公中备用之款交该行生息。[12] 不过，既然有商股，该行经营方式还是想与西式银行惯例合拍。"用人办事悉以汇丰为准参酌之，······除却官场习气"。

可见，甲午之后，国家资本并未收缩，而是有所扩张。尤其是向金融银行领域的扩张，影响深远。

二、民间资本的倡导、宽允与扶持

清政府在采取措施维持、改造和扩张国家资本的同时，也放宽了对私人资本的限制，鼓励和允许他们在一些领域中的发展，个别的还给与一定的资助与扶持。这多多少少是对当时社会上"设厂自救"和"商办"呼声的顺应，也是迫于《马关条约》给予外商设厂制造权和财政困难的沉重压力而采取的一个"变计"。

清政府中有些大臣，对民间的呼声确有"顺应"的表示，对商民投资设厂确曾显示出倡导的态度，如张之洞、胡燏棻 、刘坤一、褚成博等。清政府也终于允诺"以恤商惠工为本源"，并把招商承办作为"从速变计"的首要举措。这些，自然会在社会上造成一些宽松的气氛。当时，"官为商倡"是官方文件中常见的用语。

官方的"倡导"，也有一些具体措施。1895年7月，清廷令张之洞招商，多设织布织绸等局，广为制造。[13]同年底，又就芦汉铁路兴建一事颁谕，允许能集资千万两以上的富商设立公司筑路，赢绌自负。[14]1896年，总理衙门又根据王鹏运准民招商集股开矿、官吏认真保护不得阻挠的奏折，咨令有关省份厘定章程，地方官不得勒索。[15]1897年初，褚成博奏请筹画抵制洋商改造土货，主张官府对华商"力为护持"，"痛除向来官商隔膜锢习"，总署议复，表示应官商合力、官助商办，推广制造。[16]1895年7月，清廷还电令张之洞"筹款购备小轮船十余只，专在内河运货以收利权"。[17]

值得一提的是，清政府还在维新运动的推动下，尝试"变祖宗成法"，以期扶持工商的活动能逐步制度化。张之洞、王鹏运先后奏请在各省设立商务局。[18] 从总理衙门的奏复来看，商务局除了由官方设立，它的职权性质并不 是一个行政机构，而是向督抚提供信息的咨询机构，主要工作就是调查研究，宣传提倡。[19]但各省的商务局又可从事经营活动。1896年初，张之洞奏准动用息借商款60 万两，另加息借官款，作为设立苏州商务局的股本。[20]山西商务局也有招商集股的职责[21]。这样的商务局，又像是一个官督商办的公司。1898年，在康有为的呈请下，清廷谕令刘坤一、张之洞试办商务局事宜。两个月后，张之洞奏准设汉口商务局，并拟定了８条"应办之事"。[22]同年8月，清廷在北京设农工商总局，任命端方等人为督理，"随时考查"、具奏农工商事务。[23]虽然农工商总局不具备统一管理全国农工商事务的权力，它却是清政府第一次设立的新型经济部门。此外，清廷还谕令沿海各省设立保商局，保护回国侨商。1898年，清政府还颁布《振兴工艺给奖章程》。[24]这是封建政府首次制定专门奖励发明和经济活动的法规。

这些措施，对民间的投资活动是有倡导、激励作用的。虽然官为商倡一般多属表态性质，但也有得到扶持、资助的。像业勤、大生、通久源、通益公等纱厂，在创办之初，有的就得到过官款的扶持。这些机制纱厂一般享有关税上的优惠待遇，按照上海机器织布局从前的成案，在海关报完正税一道，其余厘税概行宽免。[25]但到后来洋纱进口冲击等原因导致一些纱厂陷入危机时，清政府并未采取切实措施予以扶持，而是听其出售给洋商或招洋股。结果，民族纺纱业的发展陷入低潮。当然，这也与清政府没有关税自主权，无法运用税率的调整来控制洋纱进口量大有关系。或许一些大的绅商如张謇等得到的扶持要多于普通商人，在竞争中占有优势，甚至带有垄断的成分，但平心而论，当时华商间的竞争所产生的不良后果，远远比不上洋商挟特权而来所造成的冲击。换言之，洋商与华商间的不公平竞争，严重制约了华商的正常发展。中国商人希望有公正的中外经济秩序，以便与洋商平等竞争，而清政府却无能为力。

不过，清政府的一番倡导，在一定程度上顺应了广大商民的利益要求，再加上《马关条约》订立不久，外资尚未大规模进入中国，种种因素，使甲午战争后民族工业的兴办，出现了一个短暂的高潮。但在视作"要政"的路矿部门，在执行中却摇摆不定。

三、路矿要政的提出及特点

对中国在甲午战争中的失败，有些官员认为铁路太少是一个重要原因。加上俄、法两国的铁路已展筑到中国边境，将侵入中国腹地，这就迫使清政府不得不立即筹画铁路的兴建工作。至于开矿，则是清政府解决战后财政困难的一项可兴之利，既是通商惠工的需要，又是筹饷急务的重要内容。于是，路政、矿政就成为战后清政府的要政。这两项要政，在集资和经营管理方式上的特点，值得注意。

铁路、矿山都是需要较大投资和较高技术的产业部门。尤其是巨大的投资由何而来，是摆在清政府面前的首要难题。在筑路问题上，清政府打算官办、商办并存。但华商筹集巨额资本不易，商办受阻，清政府只得采用借款官办的措施，企图"利用"外资与招集商股并行。1896年9月，受命主持芦汉路的张之洞、王文韶会奏，主张暂借洋债造路，陆续招股分还；设铁路总公司，官督商办，以盛宣怀为督办。[26]此议得到清廷同意。

盛宣怀的计划是由铁路总公司出面借洋债2 000万两，招商股700万两，入官股300万两，借官款1 000万两，先筑芦汉，再办苏沪、粤汉等路。[27] 由于招集商股没有成效，作为官股的南北洋存款300万也没有落实，最后只有借洋债一条路可走了。清廷设想商借商还，权自我操，但前提是外国平等对待中国。而正乘中国战败力衰、大举掠夺中国的列强，岂能放过侵夺中国路权的时机！结果，外国公司通过商业性的合同，攫取了大量权益，并为列强瓜分势力范围服务。

在开矿问题上，如何集资、投资，清政府的措施同样也是摇摆不定的。1896年初，御史王鹏运奏请通饬开办矿务，建议清廷"特谕天下，凡有矿之地，一律准民招商集股，呈请开采，地方官认真保护，不得阻挠"。[28]户部和总署虽然议奏照准，但又担心"股款能否凑集，有无弊混，应由臣部再行咨令各产矿省份厘定章程，切实奏明报部"。[29]最后结果，一是允许民间集股开采；二是要求有关省份制订章程加强管理。

较诸铁路，采矿业中的商办效果差强人意，私人投资较为活跃。据统计，自1896－1900年，资本额在万元以上的商办采矿企业，新增14家，[30]远远超过甲午战前20年的数量。同时，官办、官督商办采矿企业也有15家。[31]

不过，中国本国的资本仍然有限，管理和技术水平都较落后。加上外资闯入中国采矿业，已势不可挡。一些官员也企图利用外资，变不利为有利，并有"朝廷主之"的设想。[32]但实际并不如愿。如山西的晋丰公司、河南的豫丰公司，以招集中外资本的名义成立，但华资多徒有其名，外商却享有调度矿务与开采工程、用人理财等多种权利。[33]至于德国夺占山东胶济铁路沿线矿权，则纯属赤裸裸的暴力强制。1898年颁行、宣称要"示洋股之限制"的《矿务铁路公共章程》，规定须先有己资或华股十分之三，才能借用外资。[34]但这也意味着外资有可能占到十分之七。经修订后的章程，仍给外商留有一半股权的可乘之机。[35]更何况，与列强争夺中国势力范围有利害关系的矿权，清政府的法规毫无约束力可言。像德国在山东、俄国在东北的矿权，就是如此。

总之，"利用"外资的结果，是中国权益的大量外泄。矿山、铁路，莫不如此。

经营管理上的变化，主要有两个方面。一是经营方式上采用公司组织，向市场化靠拢；二是宏观管理上尝试运用法规，并试图集权于中央。

甲午后，清廷要求企业组织"一切仿西人成例"。在路矿要政中，也出现了公司化的经营管理形式。

在铁路方面，本欲商办的芦汉路，由官督商办性质的铁路总公司承办，野心勃勃的盛宣怀被王文韶、张之洞保荐为督办。按设计，总公司不是一个官衙门，而是独立的商业公司，具法人资格，可以招商集股，举借外债。公司组织悉照公司章程办理，初具近代股份公司的组织形式。[36] 到后来，商股没有着落，只得靠借外债筑路。债权国比利时藉列强的强权干预，通过借款合同攫取了芦汉路的大量利权。这样，原先的公司组织形式，成了一纸空文。实际情形是，"代为营造"的比国工程司，拥有海关税务司那样的事权，"一切购料、办公、用人、理财，悉资经理"，总公司不过加以"核定"而已。[37]公司化经营打上了半殖民地化的烙印。

不仅如此。铁路公司也是盛宣怀积累个人力量、实现其办大事、做大官野心的工具。李鸿章失势后，盛氏迅即投入张之洞的保护伞下，承办了汉阳铁厂。铁路总公司本为造芦汉路而设，而盛氏为把"东南商股"也控制起来，得寸进尺地要求承造苏沪、粤汉等路，不再另设公司。[38]但华东华南地区的华商、侨商并不买帐，最后盛宣怀只能完全依赖外债。在当时华商资本还不充裕、商人对官方督办的公司心存疑虑的情况下，盛氏的作法，只会使商人望而却步，失去投资的积极性。而盛氏反倒指责华商"眼光极近，魄力极微"。[39]

采矿业中，也有它的经营管理机构，较有代表性的是湖南矿务总局和矿务总公司。1895年冬，湖南巡抚陈宝箴奏设官矿局，又设南路、西路、中路三家公司，组织形式有官办、商办、官商合办三种；商办矿山也归矿务总局，实为官督商办[40]。矿务总公司则晚在1903年前后设立，管理全省矿产（官矿仍归矿务总局）。[41]但在甲午战后几年，其他省份未见有全省性的矿务局或总公司存在。

与此同时，一个统一管理全国路矿的机构，也在清政府考虑决定之中。1898年8月，矿务铁路总局在北京成立。[42]11月，路矿总局制订了《矿务铁路公共章程》22条，[43]奏准颁行。章程在吸收国内资本、利用外国资本和人才培养等方面，作出了规定。

尝试运用法规来指导、管理全国的路矿工作，表明在新形式下，清政府试图建立起保障重大建设的制度。

四、政策变化的停滞与变法机遇的丧失

总起来看，甲午战后清政府为实现筹饷练兵、恤商惠工的目标，不得不调整过去的经济政策，采取一些"变计"，维持、改造和扩充官办、官督商办企业，以期国家资本延续下去，并向新领域扩张；宽允私人资本的发展，给予有限扶持，对商办要求作一些顺应；将铁路、矿务视为富强要政，以支撑衰弱的经济，并在集资、经营和宏观管理上尝试新形式；在护商之政、保商之法方面，也采取了设置近代经济职能部门、制订奖励章程等措施，在形成振兴工商的激励机制方面，迈出了一小步。

然而，这些措施都存在程度不同的缺陷，实际效果也不如设想的好。恤商惠工的活动，总要受筹饷练兵的制约。19世纪末期，清政府面临甲午战争、战败赔款和瓜分狂潮的战时或准战时局面的重压。它既要不折不扣地偿还外债和战争赔款，又要整练军备，就不得不罗掘全国的财力，能用于振兴工商的资源极为有限。

不仅筹款的"急务"使资源难以向经济发展流动，而且通商惠工的政策也未能认真落实。清政府采取过某些振兴工商的措施；但如何能使个别的、具体的政策调整向全面的、制度性的变革推进，清政府却举步不前。进步的知识分子一直要求设商部、定商律。康有为提出设商官、商律，[44]有一个直接管理全国工商事务的机构。但农工商总局不是这样的机构。"戊戌政变"后，农工商总局遭裁撤。"变成法"的措施中，更没有定商律的影子。所以，标榜护商之政的措施，并没有完全满足恤商惠工劝农的要求。至于各省商务局的工作，也没有完全达到"实力讲求"的要求。宣称"随时推广"可兴之利的山西商务局，却在巡抚胡聘之的指令下，出面举借洋债，使山西矿权严重受损。[45]

进而言之，甲午战争后清政府本可以在"变计"上迈出更大的步伐，因为此一时期是"变祖宗成法"的较好时机。当时中国的有识之，都在积极推动维新变法，寄希望于清政府；反清革命还没有形成燎原之势。相反，民族危机激起中国人变法自强的紧迫感和决心。先进的知识分子，新兴的资产阶级，都积极推动维新变法，部分官僚也涉足其中，甚至慈禧太后起初也对变法活动持默许态度，多少有些"上下一心"的气象。此时，变法维新，建立富强的制度基础，正是时候。不幸，慈禧太后为维护个人的绝对权威，在顽固势力的鼓噪下，竟不顾大局，扼杀了变法运动，断送了大好机遇！进入20世纪，形势剧变，清朝政府沦为"洋人的朝廷"，国内阶级矛盾已不可调和，反清革命已势不可挡。此时再谈变法，已失去了社会基础。这样，战后若干年的种种"变计"远离"变法"的要求，百日维新时期的短兵相接又以维新派惨败而告终，由重大挫折和危机引发的维新变法契机，终于丧失。腐败的清政府，需要再经历一次更惨重的打击，或许会拿出一些新的举措。

[1] [4][5][14][15][18][19][23][29][41][42][45]朱寿朋编《光绪朝东华录》总页3631、3631、3637-3638、3688、3744、4365、4160、4128-4130、3744、5109-5110、4150、4051（中华书局1958年版）。
[2]关于清末经济政策的目标与导向的形成，本文限于篇幅，不拟讨论。
[3]沈桐生辑《光绪政要》卷21，页18（宣统元年上海南洋书局刊行）。
[6]《张文襄公全集》卷37，奏37，页26--28； 卷47，奏47，页18--19、14--15。北平文华斋1928年刊行。
[7]陈璧：《望岩堂奏稿》卷1；《光绪政要》卷22。
[8][40]汪敬虞编：《中国近代工业史资料》第二辑上，页471、540。科学出版社1957年版。
[9]]盛宣怀："条陈自强大计折"，《愚斋存稿》初刊（100卷本）卷１。
[10]《寄王夔帅、张香帅》，《愚斋存稿》卷25。
[11]《清实录》第57册，页173。中华书局1987年影印本。
[12][16][24][27][36][39]中华书局1991年《强学报、时务报》合订本2，页1263、1805-1807、3267-3268、1179-1187、1179-1187、1179-1187、1179－1187、1179－1187。
[13][17]《清实录》第56册，页830。
[20]《筹设商务局片》，《张文襄公全集》卷43，奏43。
[21]麦仲华编《皇朝经世文新编》（21卷本）卷10下，商政，页38-39。上海译书局光绪戊戌年印。
[25]参见"通海设立纱厂请免税厘片"，《张文襄公全集》卷42，奏42。
[26]"芦汉铁路商办难成另筹办法折"，《张文襄公全集》卷44，奏44。
[28][44]《戊戌变法》（二），神州国光社1953年版，页291；246、249。
[30][31]见杜恂诚：《民族资本主义与旧中国政府（1840--1937）》附录之四十三、四十四。上海人民出版社1991年版。
[32][33][34][35][43]中央研究院近代史研究所编：《矿务档》，页2255-2256，1404、2979，47，50，44-49。
[37]《愚斋存稿》卷2，页34--38。
[43]汪敬虞前引书，第二辑上，页540，《矿务总局章程》见《时务报》第20册。
[44]《矿务档》页2414、2379；《光绪朝东华录》总页5109--5100。
 [48]参见胡聘之奏："晋省筹办矿务拟先修铁路折"，《变法自强奏议汇编》卷8，页9，上海书局1901年；《光绪朝东华录》总页4051。