政府间财政转移支付制度，是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主要目标而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。这一制度已成为大多数国家财政体制的重要组成部分，影响着一国财政体制的公平性和运行效率。我国正处于市场化改革的转轨时期，现行的财政转移支付制度具有明显的过渡性和非规范性。立足国情，借鉴国外规范转移支付制度的经验，完善我国政府间转移支付制度，对于构建社会主义市场经济条件下的公共财政框架具有积极的意义。

　　一、政府间财政转移支付制度的国际比较

　　（一）国外政府间财政转移支付制度介绍

　　1.美国

　　美国是一个典型的联邦制国家，由联邦、州和地方（县、市、镇、学区、特区等）三级政府组成。美国实行完全分税型预算管理体制。中央财政收入占全国财政收入的比重较高，联邦向州和地方政府的拨款占联邦财政总支出的比重在20%左右。转移支付的形式主要有一般性转移支付（无条件拨款）和特殊性转移支付（专项补助），其中绝大部分是专项拨款，即联邦政府规定资金的用途。转移支付主要用于公共服务和基础设施建设。与一些国家的均等化体制不同，美国联邦转移支付的主要目标是保证各地实际达到一定质量和水准的公共服务，而不仅仅保证各地达到一定的财政收入。通过专项补助可以有效实现联邦政府的意图。美国几乎所有的转移支付都是通过立法的形式确定下来，联邦政府在计算具体拨款额度时，按照国会通过的法案所确定的公式，参照州和地方的人均收入、城市人口规模、税收征收状况等因素进行计算确定。美国联邦政府专项拨款的一个典型例子是教育拨款，其最大的一个教育拨款计划（Title One Program）用于低收入的学区为学习成绩不佳的学生提供教学帮助，使低收入家庭的孩子不因其家庭贫穷而降低学业成绩。全美大约三分之二的小学得到此项拨款。

　　2.日本

　　日本是一个单一制国家，地方政府由两级构成：都道府县和市町村。财力高度集中于中央。中央政府掌握全国财政收入的三分之二左右，而它的直接支出仅约为全国财政总支出的三分之一。中央财政收入的一半向地方进行转移支付，规模之巨屈指可数。日本的转移支付主要有三种类型：（1）地方交付税。它的实质是一种税收分享制度。作为一种均等化转移支付，由中央直接向两级地方政府分配。地方交付税的来源是五个主要中央税种的一定百分比，包括32%的个人所得税、公司所得税和酒税，25%的烟草税和24%的消费税。地方交付税又分为普通交付税（占94%）和特别交付税（占6%）。前者分配给那些基本支出需求超过基本财政收入的地方。后者在普通交付税不足的情况下作为补充拨款，满足一些特殊或紧急的需求，如地方政府选举、保护历史文物、自然灾害以及由于普通交付税测算误差导致的地方收支缺口等。（2）国库补助金。这是一种专项拨款。由大藏省（财政部）每年确定总额，由各个部门（教育部、卫生部等）具体分配并监督实施。国库补助金的拨款项目几乎覆盖了所有地方政府的活动，包括教育、社会福利、公众设施、交通、地区经济发展等。专项拨款中绝大部分是配套补助。对每种符合条件的地方支出项目，中央政府以规定的每种项目的标准成本为依据，补贴一定的百分比。这种做法有效地缓解了以地方实际支出额作为补贴依据所带来的不公平。（3）地方让与税。它是中央征收的几种税按一定标准让与地方的税款。与地方交付税不同的是，它不属于均等化转移支付，一般按一定的客观条件分配，如地方道路让与税原则上按道路的长短、面积等标准分配，且中央政府规定资金的用途。此类税在地方财政收入中比重很小。

　　3.澳大利亚

　　澳大利亚是一个由联邦、州和地方三级政府构成的联邦制国家。该国实行彻底的分税制，没有共享税。联邦政府收入的一半以不同形式的转移支付分配到州和地方政府。联邦向下的转移支付包括无条件拨款和专项补助，两类拨款从用途上看，都可分为经常性项目和资本性项目。在澳大利亚，拨款的总量是由联邦与各州协调决定，但对每一个州分配多少则由两套完全不同的方法和体系决定。专项拨款由联邦各职能部门与各州对口部门和财政部门进行磋商解决。无条件拨款是由独立于财政部门的联邦拨款委员会按照横向财政均等化原则，执行一套完整的评估制度，运用公式对各州的财政能力与支出需求进行详细测算后，做出准确而慎重的判断，进而决定拨款的分配方案。联邦拨款委员会每年测算出来的拨款需求总额与联邦政府确定的拨款总额往往有一定差距，一般按各州人口权数或拨款需求额的权数分摊此差额，进行调整。这种均等化转移支付在澳财政转移支付中有着特殊的意义，由拨款委员会提出的分配方案，具有联邦和地方都能认可的中立性，可以在很大程度上缓和联邦与地方在分配中的矛盾，确保分配反映的是客观标准，而不是政治谈判的结果。该委员会成立于1933年，经过几十年的发展，已经建立了一套相当规范的均等化转移支付模式，被认为是“以客观标准来衡量地方政府支出需求的榜样”。

　　4.德国

　　德国是一个联邦制国家，但具有中央集权国家的某些特征。德国中央政府权力高度集中，影响范围大，有一致的立法和统一的税制，只允许地方政府在自身的地方税中保留十分有限的差异，地区间的分配遵循“生存条件一致”原则。德国联邦对州的转移支付主要有：（1）税收共享。德国几乎所有的主要税种都实行联邦和州共享，这些共享税约占全国财政收入的2/3；（2）对贫困州设立专门的补充拨款；（3）对某些规模小或拥有重要港口的州实行返还性转移支付；（4）对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款；（5）在完成联邦和州的共同任务时，向州提供财政资助。另外，德国的州际转移支付独具特色，主要通过两种方式实现：（1）增值税共享。增值税征收上来后，由州分享的部分中，25%按各州经济能力分配，75%按各州的人口进行分配，真正体现“均等化”原则；（2）富裕的州直接向贫困的州进行资金横向转移。大体操作程序是：首先由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，根据有关评估制度将二者相比，确定哪些州为富裕州，哪些州为贫困州，然后按照共同协商确定的平衡程度，计算出各富裕州应向贫困州转移的资金数额。整个财政平衡的操作以划拨方式通过各州和联邦的财政结算中心完成。横向转移支付有效控制了州际贫富差距。

　　（二）国外政府间财政转移支付的经验总结

　　1.转移支付制度法制化

　　各国转移支付制度最大的共性是都有明确的法律依据。首先，对本国各级政府的支出责任划分及相应的税权划分，都由法律明确规定下来；同时，政府间转移支付的目标、原则、规模、标准以及具体的技术性操作程序和方法等，都通过立法的形式加以确认。制度的法制化是保证转移支付有效运行并实现相应政策目标的根本保障。

　　2.转移支付资金投向“公共化”

　　转移支付的目的旨在均衡政府间纵向和横向的财政能力差异，实现全国各地公共服务的均等化。为体现财政分配的政策性，转移支付资金投放应有较强的方向性。西方发达国家的转移支付主要投向教育、医疗、交通、社会保障、劳动就业、环境保护、社区发展等基础设施和生活环境改善等方面，使各地居民均可以享受到相同或相近水平的公共产品和服务，而不是把款项投放到生产经营领域。

　　3.转移支付方式多样化

　　在转移支付方式的选择上，各国都注意了多种方式的综合运用，以实现不同的政策目标。一般来说，最主要的两种形式是无条件拨款和专项拨款。前者主要是平衡地区间的财政能力差别，使贫困地区政府能有足够的资金行使其职能。通常一国地区之间贫富差距越大，其无条件拨款的比重也就越高。专项拨款一般用于对具体项目的补助，具有较强的宏观调控作用，是中央政府实现其政策目标的有力工具。此外，方式各异的税收分享制度也是政府间转移支付的重要方式。通过多种转移支付的配合使用，既可以发挥地方的自主性，又保证了中央政府宏观调控目标的实现。

　　4.转移支付标准公式化

　　虽然各国的转移支付金额巨大，种类繁多，结构复杂，但在具体的操作中都是有章可循，有法可依的。转移支付过程的程序化和转移支付的标准的公式化，保证了实际操作过程的客观公平。各国都考虑到许多客观因素的影响，设计了一套科学的公式以确定转移支付金额。这就增加了转移支付的透明度，避免了中央与地方政府之间经常性的讨价还价，有利于真正实现均等化目标。另外，在规范化的前提下，各国转移支付的具体计算公式或补助标准也不是一成不变的，而是根据实际情况的变化定期进行修正和调整，原则性和灵活性的结合使转移支付的分配更加公平。

　　二、借鉴国外经验完善我国政府财政转移支付制度

　　1.合理划分各级政府的事权范围，明确中央与地方的权责关系，是建立规范的转移支付制度的前提。根据市场经济下的政府职能界定，一般来说，由全国居民享用的公共商品和服务应完全由中央政府提供，如国防、外交、外贸管理、全国性的立法和司法、宏观经济稳定等；地方政府应提供本地居民享用的公共商品和服务，包括地区性交通、警察、消防、教育、环保、地方性法律的制定和实施等；对具有跨地区“外部效应”的公共项目和工程，中央政府应在一定程度上参与，比如基础性教育、跨地区的交通设施、环保等；另外，调节地区间和居民间收入分配在很大程度上是中央政府的职责。不同的国家以及同一国家在不同的发展阶段，政府间事权的划分都会有所差别。重要的是，在一段相对稳定的时期内，必须明确各级政府的事权范围，并且有必要将其上升到法律的高度。这是规范中央与地方基本财政关系的基础。

　　2.提高“两个比重”，特别是中央政府的实际可支配财力是构建科学有效的转移支付制度的基础。纵观发达市场经济国家的转移支付，无一不是以中央拥有较大财力为基础的。如美国联邦政府掌握了全国财力的60%，日本中央政府集中了63%；澳大利亚联邦政府掌握了70%，加拿大和德国中央政府也集中了约50%的财力。我国自1994年分税制改革以后，名义上中央财政收入占全国财政收入的比重已经上升到50%以上，但由于大量的税收返还，中央财政实际可支配财力增量打了折扣。另外，我国财政收入总额占GDP的比重虽有所上升，2000年约为15%，但总体上还是偏低。所以，提高“两个比重”在很大程度上制约着转移支付制度的完善。

　　3.建立统一、客观的公式，逐步用“因素法”取代“基数法”来确定转移支付的资金分配。可以在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善，设计出一套科学的公式，对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。在因素的选择上，应全面、客观。既要考虑各地经济发展水平的高低、财政能力的强弱，又要考虑到各地公共商品和服务支出成本的差异。改革过程中，可以先选取一些最主要的和数据取得相对容易的因素，逐步扩大采用“因素法”核定的范围，完善评估体系和公式设计。

　　4.根据转移支付的不同目标，将各种形式的转移支付配合使用。鉴于我国现阶段的经济发展水平有限，地区间财政能力差距悬殊，以无条件拨款为主，专项拨款为辅是合理的。改革的方向，应该进一步完善分税制财政体制，逐步取消税收返还、体制补助（上解）等带有浓厚的旧体制特征、均等化功能很弱的无条件转移支付形式，建立以规范统一的公式和评估方法为基础的无条件转移支付体系。同时，在中央财力逐步壮大的情况下，应适当扩大专项拨款的规模，规范分配方法，优化专项拨款的结构，保证重点，建立严格的专项拨款监督机制，提高财政资金的使用效率。

　　5.加快建立政府统计信息系统，完善基础性数据的统计。建立规范的转移支付制度需要大量的基础数据。数据的准确和完整与否直接影响转移支付资金分配的合理性。由于长期以来我国一直采用基数法，缺乏用“因素法”核定财政收支的数据和经验，加上对统计资料的不重视，使得基础性数据残缺不全、可信度低。今后应加大投入，加快政府统计信息系统的建设，提高政府统计信息的质量。

　　6.建立、健全与财政转移支付制度相关的一系列法律制度，形成有效的监督约束机制。政府间财政转移支付要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵从法制化的原则。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容，都应以法律的形式确定下来，并辅之以必要的司法和审计措施，做到制度运作的各个环节都有法可依，有法必依，保证制度运行的实效。