2.州对所辖地方政府的财政平衡。

　　为使州内各地方政府之间财政收支水平比较接近，州对所辖地方政府进行转移支付，包括一般性财政拨款和指定用途的拨款。

　　一般性财政拨款不限定具体用途，地方可自由支配使用，约占州对地方财政拨款的70%.主要有以下几种形式：

　　（1）一般性拨款中半数按照地方税收能力指数和需求指数计算（类似于后面各州之间财政横向平衡的有关办法），占州对地方纵向拨款的50%以上。

　　（2）行政开支补贴拨款。按各地方政府管辖人口计算，如巴伐利亚州执行年度人均定额为55马克。

　　（3）对特别困难地方的特殊拨款。这种拨款须经地方申请和州批准才能得到。

　　指定用途的拨款，是根据确定的任务提供的专项拨款，必须按州指定的方向使用。主要包括用于学校、幼儿园、医院、道路、公共交通、停车场、文化娱乐及体育设施、水资源及“三废”处理、养老金和社会救济等。

　　通过州对地方的一般性拨款和指定用途拨款补助，地方可支配财力增加，有利于保证本级政府完成各项任务的必要支出。州对地方的转移支付细则，一般由州议会通过，也分为横向和纵向两种分配。首先，各乡镇收支差额的70%由州政府补助，最高可使之达到州内总平均水平的80%左右。在分配时考虑特殊需要，如较大的城市、特别贫困的乡镇等。此外，特别贫困地区可在得到联邦直接补助后，再由地方对州提出专项补助申请，如修建学校、医院等。涉及到几个乡镇的项目，则按税收能力或受益范围分摊总补贴。

　　（二）所谓横向财政平衡是指各州之间实行的财政转移支付，即财力强的州转移部分财政收入到财力弱的州，从而使各州在收入与财政支出需求间达到一定程度的适应，以保证各州财政收支的大致平衡。

　　横向财政平衡的实现由联邦按照统一的公式计算出各州的平均财力后，再确定各州财力的强弱和转移支付的水平。

　　德国州际财政平衡的资金主要来自两个部分：一是增值税中由州分享的1/4部分（其余3/4按每州人口数量直接分配给各个州）；二是财政较富裕的州按计算结果直接划拨给较穷的州的资金。其计算办法为：三大共享税中的公司税（根据所在地原则）和所得税中的工资预扣税（根据居住地原则）中，有一部分要自动向其他地区流动。而增值税的75%根据居民数，25%根据经济能力分配进行横向转移。具体地讲，州际间财政平衡分配包括四个环节：

　　一是测算各州财政能力指数。各州的财政能力由州本级的税收收入反映，包括州的专享税收入，以及共享税中属于州和地方收入的部分。测算时，专享税收入如实计算；共享税中的企业所得税和个人所得税按既定比例计算州应得部分。增值税由州分享部分的3/4按各州居民人数分配，即计算出人均增值税收入额，乘以各州居民数进行分配；然后再将1/4增值税进行横向分配。

　　州内地方级的税收按其实际收入的50%计入州经济能力指数测算。

　　对某些州的特殊负担，如边境州的边境建设费用、港口城市的港口维护费用，可在其税收总额中扣除。因此，各州财政能力指数=该州税收总额 该州所辖各地方政府税收总额×50%-海港城市的海港维护费收入及边境州的边境建设费用

　　二是测算财政平衡指数。平衡指数是确定财力平衡状况的数值，反映各州财力需求的标准，包括州本级和州内地方的需求数两部分。公式为：

　　平衡指数=全国人均税收额×（州人口数×权数 地方人口数×权数）

　　州本级的需求数量是用全国人均的税收收入分别乘以各州的居民数，再乘以权数。根据有关法律规定，对汉堡和不莱梅两个州级市的居民人数，按其实际居民数乘以1.35的权数计算；其他各州都按实际居民数测算。

　　州以下地方需求数的计算中，各地的居民人数权数标准是：居民点人数不足5000人的权数为1.0；5000—15000人的权数为1.1；15000—80000人的权数为1.15；80000—400000人为1.2；40000—500000人为1.25；500000人以上为1.3.这一权数标准，体现了对居民人口稠密地方的额外照顾。

　　三是把财政收入能力指数（代表财力供给）和财政平衡指数（代表财力需求）相比较，分档确定接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额。具体办法是：财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%以下的州，可从平衡基金中得到补助，以达到92%的水平；财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%—100%之间的州，可从平衡基金中得到其中不足100%部分的37.5%；财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在100%—102%之间的州，财政上自求平衡；财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在102%—110%之间的州，要从其超过102%的部分中拿出70%的财力转移支付给财政困难的州；财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在110%以上的州，则要将其收入超过110%的部分全部用于州际间横向平衡。

　　四是在年度执行中，联邦和应付出平衡基金的州按上述计算结果在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金，年终汇总清算。年末，联邦与各州计算确定下一年度州际财政平衡数额。

　　德国这种州际平衡的规定，主要是基于两点考虑：一是客观上各州的税源状况不同，只依据统一分配比例形成的分配格局存在明显的不公平性；二是在整个联邦德国范围内，公民应享受大体相同的公共服务条件。从2000年情况看，德国两个较富裕的州人均财政收入可达全国平均水平的130%左右，一些不富裕的州为全国平均水平的80%左右，通过横向财政平衡，使财力强州与财力弱州之间的差距显著缩小。

　　我们以巴伐利亚州财政平衡状况为例来说明：巴伐利亚州是联邦德国最大的州，人口1200万，2056个城市、乡，其中2031个乡，25个独立乡。2002年国内生产总值为3700亿欧元，财政收入800亿欧元（主要是税收），其中50%交联邦，一部分转移到乡，州级财政约280-300亿欧元。巴州财政部的机构设置为预算司、外政司、税政司（税务局）、资产司、企业司、地方财政司、政策与土地规划司，共计400多位公务员。由于巴州经济发达，每年是财政横向平衡出钱的州，同时也进行财政纵向平衡，向县乡转移约20—30亿欧元。（详见下表，资料来自德国巴伐利亚州财政部编《巴伐利亚州的地方财政平衡》。）

　　巴伐利亚州地方财政分配一览表（略）

　　三、德国财政体制与平衡机制对我国的启示

　　联邦德国的财政体制有其明显特色，其中的财政平衡机制在德国统一和调节经济与社会发展方面发挥了积极作用。虽然这一套制度安排也有其问题并面临一些挑战和责难，但总体而言，对我国财政体制和转移支付制度的进一步改革完善仍具有借鉴意义。

　　（一）健全和完善财政法制体系

　　较健全的财政体制需要以较完善的财政法制体系来支撑。德国十分注重有关财政体制的法律体系的建设和完善，先后制定了包括《基本法》、《财政预算法》、《财政平衡法》等在内的一整套财政法律规范，以法律形式明确规定各级政府的事权、财权以及财政平衡制度。同时， 在法规中给予财政部或专门的工作委员会根据实际情况对具体的计算公式或补助标准作出修改的权力， 体现了规范性和灵活性的结合。我国在发展市场经济公共财政过程中，应借鉴德国这方面的作法，加快财政法制建设的步伐。在转轨过程中法的严密完善是不可能一蹴而就的，但应当由粗到细，积极推进，改变财政法制建设显著滞后于公共财政体制改革的状况。

　　（二）合理地明确各级政府的事权财权

　　德国在各级政府职责与财权方面划分得比较清楚，尤其是公共经济权责划分明确，有利于发挥各级政府的主动性和积极性，同时，也减少了很多矛盾，避免相互扯皮现象。其实，在德国地方财政管理工作中，也曾有类似“上级政府出政策、定标准，下级政府被动拿钱”的情况，比如州政府总想为居民多做一些事，但要求县乡政府出钱。巴伐利亚州的地方议会联合体（由各县乡自愿参加组成，在州政府面前代表县乡地方政府利益）近几年的一项重要工作，就是推动修改州宪法，以改变过去州政府过多干预县乡政府职能现象。最近新修改的巴伐利亚州宪法中首次写进了“谁定的事谁付钱”这样的规定。从我国财政改革情况看，适应社会主义市场经济的公共财政体制框架已初步建立，但完善现行分税制财政体制的任务远未完成，特别是各级政府间的事权财权仍没有明确划分，这是造成长期以来政府间职能不清、财政支出责任不明的基本原因，也应当是我国分税制财政体制进一步深化需解决的首要问题。应组织有关部门尽快研究各级政府职责划分的草案，广泛征求意见后提交全国人大审议颁布，作为我国财政法规体系的基础。

　　（三）统筹兼顾中央宏观调控能力和地方相对独立的财权

　　德国体制十分注重集权与分权的统筹与结合，管理权适度分散、调控权高度集中。其财政体制坚持“自助为先”的原则：即市镇地方政府能办的事，州政府不干预；州政府能办的事，联邦政府不干预。与此同时，通过财政资金的纵向和横向平衡，引导和影响州与地方的财政行为。统分适度的财政体制，在近年德国经济发展乏力的情况下仍有效维护了社会稳定。我国是一个地域辽阔、人口众多的大国，各地经济发展水平极不平衡，可以借鉴德国的一些经验，在中央控制体制框架的同时，给予地方更多的一些财政自主权，以利各地从实际情况出发，因地制宜发展本地经济和各项事业。今后可以考虑逐步扩大地方在一些方面的权力，如部分地方税种的开征停征、地方附加的征收标准、地方政府和地方财政在制约条件下举借债务等。另一方面，根据我国国情和实行社会主义市场经济的特定要求，中央宏观经济调节和抑制地区发展差距的任务更为重要，从这个角度来说，中央必须保证足够的财力和宏观调控的主动权。

　　（四）在积极完善自上而下“因素法”转移支付的同时，注重逐步建立较规范的横向财政转移支付制度

　　德国的财政平衡制度规定了州际均等化转移支付体制，并对各州的财政收入依法调整，从富裕州抽调“均等化资金”来支援相对贫困的州，从而实现公共服务能力的大体平衡。横向财政转移支付是一种较为特殊的地方政府间资源再配置机制，对于我国这样一个各地财力差距悬殊的发展中大国来说，具有特别的借鉴意义。我国过去其实已有一些横向转移支付安排，如发达地区对若干欠发达地区的“对口支持”等，但规范性不高，稳定性较差。横向财政转移支付制度作为调节地区间差异的财政再分配活动，应当从长远角度在目标、规模上体现财政分配的政策取向，通过各年度预算的手段，根据各个地区财政能力的强弱、收入水平的高低，在科学测算基础上，从经济发达、财力充裕的地区提取部分财力，横向转移到欠发达地区，形成省际和县际的横向财政转移支付体系。我国在继续积极发展和完善自上而下的“因素法”转移支付制度的同时，也应逐步探索和建立较规范的横向转移支付制度，以求双管齐下，在全面建设小康社会的历史时期贯彻统筹、协调、可持续发展观，有效调节地区间发展差异。