一、加强财政管理势在必行

　　在1997年7月召开的全国财政工作会议上，财政部部长刘仲藜强调指出：要把改革和加强管理作为贯穿财政工作始终的一项经常性工作，争取在本世纪末或下世纪初，使中国的财政管理水平有一个大的提高。当前和今后一段时期的财政工作，特别是地方财政工作，应该按照刘部长的这一指示精神，大力加强和改进财政管理，努力提高财政效益。

　　在现代社会中，面对日益激烈的经济、政治、军事、人才、科技等方面的竞争，许多国家、地区和组织都把焦点集中到加强和改进管理工作上来。管理不仅作为促进发展的一个重要工具，同时也作为促进发展的一种稀缺资源，在一国的经济发展中发挥着重大作用。据经济学家估算，在当今发达国家的经济发展实绩中，高达60％的份额应归功于管理因素。因此，一国经济管理工作的好坏，在很大程度上决定着该国的经济发展实绩。

　　在我国，党中央和国务院历来十分重视管理工作。江泽民总书记和李鹏总理在一些重要讲话中多次强调加强经济管理工作的重要性，朱容基副总理也提出要把管理作为一门科学和兴国之道，大力宣传、研究和总结。1995年以来，党中央、国务院把整顿财经秩序、严肃财经法纪列入经济工作的重要日程。1996年底召开的中央经济工作会议，再次要求把此项工作作为1997年经济工作的重要环节来抓。现在，越来越多的人们认识到，借助科学管理把各种分散的资源有机地结合起来，形成一个优化的系统整体，能够产生“整体大于它的各个部分之和”的系统功能，使一个国家。一个地区或一个单位在激烈竞争中立于不败之地。我国是一个人均资源相当贫乏的发展中国家，当前面临着实现现代化、缩小同发达国家的发展差距这一历史重任，从根本上来说，这只能主要依赖于加强和改进经济管理工作。

　　财政管理工作既是经济管理工作的一个重要方面，又直接和间接地影响到整个经济管理工作的好坏。长期以来，与粗放型的经济发展战略相适应，我国的财政发展也走过了一条粗放型发展道路，其基本特征是重收支规模而轻财政管理，重分配而轻监督，重平衡而轻效益，重人治而轻法治，重经验而轻理论。在这样的模式中，管理观念和“向管理要效益”观念，很难扎根于各级领导和财政部门心中，更难以落实到各项工作中。

　　在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，我国财政领域中出现了许多新情况、新问题，提出了新任务。随着财政规模的不断扩展和利益主体的多元化，财政管理工作的复杂性和艰巨性也远不能与过去同日而语。在这样的背景下，如果继续沿用传统的粗放型财政发展战略，如果不大力推进以管理为基石的集约型财政发展战略，中国的财政发展是绝无出路的，振兴国家财政也决无光明的前景，对于这个问题，必须站在战略的高度来认识。改革开放以来，我国的财政收支规模已扩大了许多倍，但财政状况至今没有根本好转，财政领域中尚有许多深层次的问题亟待解决。分税制财政体制实施三年多来，财政收入年均增加1000多亿元，增幅高达20％以上。另一方面，财政困难和财政管理中的种种问题没有根本改观。两方面的这种反差，迫切要求我们努力促进财政发展战略的转轨，而重视和加强财政管理工作，正是实现这一转轨的关键性因素。

　　1994年实施分税制财政体制以后，财政管理工作相对滞后的问题更加突出，深层次问题进一步暴露出来，特别是违法违纪的势头尚未得到彻底遏制，财经纪律松弛的状况尚未扭转，成为制约国民经济发展的重要因素。税收上的随意减免税、偷税。骗税和欠税情况严重；越权设立基金、乱收费、乱摊派和乱罚款的现象相当普遍，预算外资金侵蚀税基，脱离国家预算管理，在一定程度上削弱了国家财政的宏观调控能力。财政支出上约束不严、增长过猛以及虚报冒领、铺张浪费和结构不合理的现象也在许多地方普遍存在。预算管理中的问题也相当突出。许多地方的预算编制及其准备时间太短，草率程度和脱离实际的情况较为严重；加上预算执行中人为的干扰因素太多，预算执行部门在整个一年中都得忙于调整预算，尤其是不得不一而再、再而三地追加预算，损害了预算的权威性、严肃性和有效性。由于预算编制和执行中大量的问题最终会推延到决算工作中，财政部门每年都得花大量的时间和精力，这是一种不正常现象。财政管理领域中存在的这些问题，一方面表明当前的财政管理工作还较为薄弱，另一方面也说明，这些问题只能主要通过进一步改进和加强财政管理工作加以解决，希望各地财政部门高度重视此项工作。

　　地方财政是国家财政体系中的一个重要组成部分。我国有4级地方政府（如果再加上承担了许多政府职能的“村”级组织，可以说是“4.5”级地方政府），是世界上地方政府级次最多的国家。改革开放以来，我国地方政府在社会经济事务中的作用不断扩大，目前已承担了大部分具体的政府事务；从支出比重上看，1996年，地方财政支出总额高达5700亿元，占当年全部财政支出的三分之二以上，以此而言，地方财政已成为国家财政的主体。从各国的发展趋势看，地方政府在一国社会经济事务中扮演着日益重要的角色，因此，国家的财政资源中将有更高的比例使用于地方一级。在这样的背景下，加强财政管理，努力实现财政工作重心的转变，对于地方财政来说更具现实意义，也是一项更为复杂和艰巨的任务。

　　二、加强财政管理必须以提高财政效益为中心

　　现代管理所遵循的基本原则是效益原则。由于资源的稀缺性，一切管理工作的出发点和最终目标，都应该是力图以最小的投入和消耗，获得最大的效益；管理者在管理活动中，要牢固树立效益观念，把追求最大的经济效益和社会效益放在管理工作的核心位置，改变一切忽视效益的管理思想和方式，这就是现代管理的效益原则。按这一原则的要求，管理工作的一切职能、手段、方法和其他要素，最终都应为有效地实现最佳管理效益服务，并且把效益的高低作为衡量管理工作好坏的基本标准。管理工作者只有坚持效益原理，才能做好现代管理工作。管理不讲效益，只能是一种无效的管理。

　　效益是管理的永恒主题。任何组织的管理都是为了获得某种效益，因为效益的高低直接影响组织的生存和发展。从本质上来说，管理就是对效益的不断追求。管理工作要重视短期效益，但更应重视长期效益；要重视局部效益，但更应重视全局效益；要重视经济效益，但更应重视社会效益。理想的情况是：管理工作应尽可能追求短期效益与长期效益、局部效益与全局效益以及经济效益与社会效益的统一。

　　效益高低决定着改革的前途和命运，也是衡量改革是否成功的基本标准。由于种种原因，我国的财政管理工作和其他方面的经济管理工作中还存在着不讲效益和效益不高的问题，在政治体制和经济体制方面还存在着一些阻碍生产力发展的因素。改革的目的就是为了解决这些问题，为生产力的发展开辟道路。为保证改革的顺利进行，保证改革得到最广泛的支持，改革必须首先取得成效，这既是顺利进行改革的前提，也是继续进行改革的条件；而改革的成效，总是要通过各种管理活动的效益体现出来。从微观层次看，管理效益最终决定着一个地区、部门和企业的兴衰存亡。

　　从我国实际情况来看，提高效益的根本途径在于加强和改进管理。长期以来，我们走过的是一条粗放型的经济发展道路，片面强调速度，强调投入；不重质量，不重效益。直到今天，“高速度、低效益”问题仍然十分突出，这是一条没有前途和出路的发展道路。据预测，如果能实现现代化的科学管理，即使不增加人员、设备和资金，我国的国有企业的经济效益也会在现有基础上提高一倍。

　　多年来，我国的财政管理工作特别是基层的财政管理工作的重心，一直放在收入上。重收人轻支出、重投入轻效益的倾向普遍存在，已经不能适应深化改革和振兴财政的需要。从财税部门的职责分工来看，税务部门已从财政部门中分出去，相对独立地专司税收征管工作。因此，财政部门集中主要精力抓好支出管理，已成为自己义不容辞的责任。不仅如此，在政府间支出格局中，目前地方财政支出已占国家财政支出的大头，而且随着地方政府作用的扩大和中央对地方的财政转移支付力度的加大，地方财政支出比重还可能进一步提高。在这种背景下，加强地方财政支出管理，努力提高财政支出效益，对于推动地方经济和社会发展，对于深入开展反腐倡廉活动，对于带动整个财政管理水平的提高，都具有重大意义。

　　振兴财政的根本出路在于提高效益。当前财政领域中的最大问题是财政效益低下。财政效益是指在财政活动中的投入（所失）与产出（所得）的对比关系，它体现在收入、支出、预算和与之相关的所有其他财政活动的方方面面，贯穿于财政工作的始终，而核心是财政资金的使用效益。一方面，中国是个财政资源十分紧缺的国家，中央财政和各级地方财政都面临十分困难的境地，中央财政尚有大额的赤字，地方财政中许多地方连正常的工资发放和机构运转都难以保证，因此，中央和地方都面临着振兴财政、摆脱财政困境的艰巨任务；另一方面，财政工作中忽视效益。不讲效益，效益低下的问题仍然相当普遍。这种反差表明，加强和改进财政管理、努力提高财政效益仍然有着巨大的潜力；要从根本上振兴财政，最终只能通过加强和改革财政管理，努力提高财政效益。

　　三、抓管理促效益的好典型

　　近年来，各级领导和财政部门在加强财政管理与监督上做了大量的工作，在增收节支促进财政平衡、规范省以下财政管理体制、横向调节地区财力、加强财政扶贫工作和财政周转金管理等许多方面，都积累了不少好的经验，树立了好的典型，为“管理出效益”提供了生动的例证。其中，山东、安徽、湖南等省围绕增收节支、促进平衡进行了一系列有益的探索，取得了显著的成效，其成功的做法和经验对其他地区具有重要的意义。

　　（一）山东加强财政管理，连续十年实现全省财政平衡

　　从1988年开始，山东省确立了以生财为中心的理财思想，一切收支活动都围绕经济建设这个中心进行，注重把握好生财、聚财和用财的关系，致力于旨在促进财政平衡的激励机制和约束机制建设。到1996年，实现了自1987年以来的连续第10个年份的财政平衡，当年财政结余1.97亿元，并且彻底消化了历史滚存赤字，全省139个县（市区）全部实现了财政收支平衡；粮食财务自1991年以来不仅没有增加新挂帐，而且消化老挂帐16.01亿元，占挂帐总额的72.84%，其中已有7个市地全部消化了历史挂帐。这不仅为财政发展走向良性循环打下了基础，而且对促进经济持续、快速发展起到了重要作用。

　　（二）安徽加强财政管理，财政运行步入良性循环的轨道

　　长期以来，由于经济基础薄弱和理财思路上的偏差，安徽财政一直处于困难境地。进入90年代以后，全省财政仍有大额赤字，制约了全省社会经济和社会事业的发展。从1993年开始，在省委、省政府的领导下，全省各级财政部门以进行各项改革为契机，以转变理财观念为突破口，在确保财政收入持续稳定增长的同时，把加强财政管理作为财政工作的重点来抓，采取了一系列行之有效的措施，逐年消化历史滚存赤字，到1996年，终于告别长达15年的赤字财政历史，成为全国财政收入增长最快的省份之一，财政状况自此发生明显变化，财政运行开始步入良性循环的轨道。

　　（三）湖南加强财政管理，财源建设取得长足进展

　　早在1990年，湖南就从抓财政收入亿元县入手，对长沙等5个县进行重点扶持；1991年在全省实现了以县市财政收入分别过3000万、5000万、8000万和1亿元为主要目标的“3581”财源建设工程，接着又选择产粮大县、丘陵山地县、城市区和财政特县等不同类型的县市进行财源建设的试点工作。为适应分税制财政体制改革后的新形势，1994年，省委、省政府作出了《关于进一步加强财源建设严格财政管理的决定》，提出“济发展看效益，效益提高看利税，利税增长看入库”的指导思想，确立了“分类指导，重点突出，全体推进，全面发展”的财源建设思路和工作重点，实现了财源建设由重点扶持向整体推进的转变。从1995年开始，省政府将原来对部分地市县的决算补助改为对财源建设成绩的奖励。1996年，省委、省政府又把加强省本级财源建设作为新一轮财源建设的重点。展过几年的实践和探索，全省财源建设已开始走出低效投入和重复建设的误区，逐步建立起适应经济结构调整和产业升级换代的特色财源体系。1992年至1996年，全省国内生产总值年均增长30.2%，财政收入年均增长26.4%，财政收支差额由赤字9.5亿元改变为结余1.9亿元；赤字县个数由63个减少到39个。

　　（四）江西加强财政管理，行政经费控制卓有成效

　　为改进和加强支出管理，在充分调查研究的基础上，江西研究制定了一系列财政支出综合定额管理办法，如《省级行政经费包干考核办法》、《地市行政费考核办法》，《省级行政单位会议费管理规定》和《省级行政事业单位公费安装住宅电话费用限额报销办法》等。最近三年，全省认真抓了行政费“下管一级”工作，把财政部对省级的考核逐步推广到地市县，并根据本省的实际情况不断加以完善，有效地解决了行政费增长过快的问题。这几年全省的人均行政管理费一直处于全国较低水平，较好地完成了财政部下达的行政费各项考核指标，1993年至1995年连续三年受到财政部表彰，两次获得考核第一名。目前，省、地市、县已逐级实行行政费支出考核管理，形成了一级抓一级的管理格局。

　　（五）河北省加强财政管理，控编减员落到实处

　　在推行地市合并、撤区并乡扩（建）镇和大规模精简机构的基础上，狠抓控编减员工作。1996年，按照省委省政府制发的《加快全省机构改革、实施控编减员方案》，财政部门与省编制、人事部门共同制发了经费与编制双向控制办法，特别是结合实施“财政困难县自立工程”，要求56个自立规划县必须把财政供给人员比例压减到全省县级平均水平以下，并把这项指标同对困难县补助和周转金拨付以及主要领导职务升降和去留挂钩。由于措施有力，责任明确，56个财政困难县全部完成了年度控编减员任务。通过采取成建制分流、全额转差补。清理混岗人员等办法，全年共压减工资目人数22122人。为巩固控编减员工作成果，省，市、县三级政府均成立了由主要领导挂帅，财政、编办、人事、组织部门参加的控编机构，按照市场经济要求，对各部门因职、因事制定编制人数，分类指导，严格审批程序，严把进人关；对事业单位重新认定性质、确定任务、核定编制；对于主要从事生产经营活动的事业单位、竞技性体育、学会、协会、应用开发性研究机构、职业业务技术培训等，促其走向市场，实现经费自给。到1996年底，全省乡以上党政群机关共分流超编人员4.7万多人，清理机关事业单位混岗人员7.6万多人，事业单位精简“吃饭财政”人员5.5万多人，全省共精简财政供给人员14万多人，总计每年压减财政开支7亿多元。

　　（六）河南加强财政管理，优化了支出结构

　　为规范支出管理，强化预算约束，增强预算编制的科学性，公开性和透明度，河南在1996年和1997年对省级财政支出采用零基预算办法，取消了原来沿用多年的基数法，取得了一些积极成果，特别是初步解决了部门支出预算刚性增长及部门间财力分配苦乐不均的问题，进一步优化了支出结构，集中财力支持了农业，教育和科技等最急需的项目。在这两年中，省级财政筹集了1.95亿元用于贫困地区教育项目，对改善贫困地区的教学条件发挥了积极作用。

　　应该指出的是，近年来各地在抓管理中涌现出来的先进典型和好的经验还有许多，这里不再一一列举。我们希望各地就此进行广泛的相互交流、相互切磋、相互学习，取长补短，以便把今后的财政管理工作水平提高到一个新的阶段。此外，我们还将利用《地方财政》和其他有关宣传媒体，大力宣传各地在加强和改革财政管理的好做法、好经验，以掀起一个大家都来重视管理、学习管理、加强管理和支持管理的热潮。

　　四、努力做好下一步的财政管理工作

　　1997年的全国财政工作会议，是继1994年分税制改革以来又一次重要会议，会议提出了在新形势下加强财政管理工作的重要任务。当前各地财政部门要认真贯彻这次会议的精神，着手从以下几个方面，切实加强和改进财政管理。

　　（一）各地要高度重视财政管理工作，努力学习现代管理理论

　　刘仲藜部长在今年全国财政工作会议上明确指出，加强财政管理是指包括科学的管理制度、先进的管理手段、规范的工作程序、严格的执法监督体系，以及高素质的管理队伍在内的一整套现代财政管理系统的建设，这不仅是提高财政工作整体水平的根本所在，也是在发展社会主义市场经济条件下的兴财之道。各地财政部门要深刻领会刘部长讲话的精神，真正把加强财政管理提高到兴财之道的高度去认识。当前要按照刘部长的要求，在全系统大力提倡改进和加强财政管理，切实把财政管理工作的宣传。研究和先进经验的总结推广摆上重要议程。

　　在向社会主义市场经济体制转轨的过程中，财政管理工作面临新的形势，遇到了许多前所未有的新情况和新问题。因此，财政管理工作必须以科学的理论为指导，在紧密结合各地、各时实际情况的基础上，融会现代管理理论的精髓，才会收到长期的实效。因此，努力加强对现代管理理论的学习，是当前和今后一段时期摆在各地财政部门面前的一项重要而艰巨的任务，我们一定要把它提到自己的工作日程上来。首先要加强学习邓小平关于新时期经济管理和财政管理问题的论述，加强对财政管理理论的系统研究和国内外管理经验的总结提炼，努力在实际工作中学以致用，融会贯通，努力把自己锻炼成具有过硬政治素质，业务素质和精通现代管理理论的管理型财政干部。

　　（二）针对财政管理中的难点和薄弱环节，狠抓贯彻落实

　　刘部长在今年全国财政工作会议上的讲话中，特别提到了当前加强财政管理工作的五个重点的四个结合。五个重点是指收入管理、支出管理特别是非生产性支出管理、预算外资金管理、国有资产管理以及以对财务会计工作的指导与监督；四个结合是指把加强管理与深化改革相结合，把加强管理与法制建设相结合，把加强管理与转变政府职能相结合，以及把加强管理与提高干部队伍素质相结合。各地要认真贯彻刘部长的讲话精神，学习兄弟省区的经验，对照自己在财政管理工作中的弱点和难点，有针对性地制订出今后改进和加强财政管理的切实可行的措施。在收入管理方面，要着重加强对主体税种和具有增收潜力的税种管理，解决越权减免税。欠税，逃税和截留国家财政收人问题，特别是要继续抓紧抓好财源建设工作。在支出管理方面，要继续压缩支出，优化支出结构。对于非生产性支出，特别是对人、车、会、话以及某些专项支出要进行重点管理。对支出过程的跟踪问效和资金使用效益的评价考核，是支出管理中非常重要的工作，一定要抓紧抓好，不可松懈。在预算管理中，预算编制和预算执行工作必须进一步加强，要自觉维护预算的权威性和严肃性。要杜绝将预算内资金转作预算外，抓好财政专户建设，解决坐收坐支问题，并逐步将符合条件的预算外资金项目纳入预算管理。财政周转金管理在许多地方是一个比较突出的薄弱环节，也是一个难点，要继续搞好建章建制和清理整顿工作，使之逐步走上规范化管理的轨道。

　　（三）做好财政管理的各项基础工作

　　各地要根据自己的实际情况，着手研究加强财政管理的各项基础性工作，如哪些制度要健全，哪些支出科目要清理，哪些支出项目要确定标准或调整已经过时的标准，哪些可以纳入零基预算，哪些事项可以不管或少管，以便集中精力转向制度建设和政策研究，等等。对这些问题的处理，要从大局出发，统筹研究，能够改进和调整的，应及时采取措施；暂时不能解决的，要搞好调查研究，摸清情况，以便时机成熟时推出。

　　（四）认真贯彻中央《关于党政机关厉行节约，制止奢侈浪费行为的若干规定》的精神

　　在财政管理特别是支出管理中，大力提倡勤俭建国、艰苦奋斗、厉行节约、反对铺张浪费的优良传统，仍然具有重大的现实意义。我国还是个经济发展程度较低的国家，大部分人口还处在温饱阶段，全国还有几千万贫困人口尚未解决温饱问题，不少地方财政十分困难，正常的工资发放难以保证。因此，在财政管理中牢固树立“过紧日子”的思想尤为重要。

　　财政管理是一项复杂的系统工程，财政管理方面的每项改革，都涉及到方方面面的既得利益，要取得实质性的、长期性的成效，十分不易。正因为如此，各地要做好“打持久战”的思想准备，牢固树立“向管理要效益”的观念，切实采取得力措施，将这一项工作一抓到底，努力开创财政管理工作的新局面，把财政效益提高到一个新水平。