「内容提要」非税收入是政府收入体系的一个有机组成部分。我国非税收入管理的突出问题是数额大、征收主体多元化、管理规范性差，带来严重负面效应。本文在分析上述问题形成原因的基础上，提出改革和规范我国非税收入管理的思路，即对非税收入的不同种类区别对待，分流归位，依法立项，建立和完善规范化征管体系，并以治本为目的实施财政、行政、法制、投融资等方面的配套改革，文中还就此提出了一系列具体措施建议。

　　「关键词」非税收入，改革，管理，规范化

　　非税收入是政府收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无序膨胀却是我国在体制转轨时期出现的一种特殊现象。适应市场经济的要求，加强对非税收入的规范化管理，建立合理的非税收入秩序，是构建公共财政框架的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩序，从源头上、制度上防治腐败的重要举措。

　　一、非税收入概念的提出

　　非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属于财政资金范畴。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入，具体来看，主要包括行政事业性收费、政府性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其它收入等。

　　长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径。在国家正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》即财库[2001]24号文件中。其后，《关于2002年中央和地方预算执行情况及2003年中央和地方预算草案的报告》提出要“确实加强各种非税收入的征收管理”，2003年5月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的（财综[2003]29号）文件中，第一次对 “非税收入”概念提出了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。” 这种从“预算外资金”到“非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系、规范政府收入机制上认识的深化。

　　非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照资金管理方式进行的分类。现在提非税收入概念，表明随着预算管理制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范，可以逐渐淡化预算外资金概念。目前非税收入的主体还是预算外资金，但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，今后的改革目标是要随着部门预算和综合预算的深入推进，将预算外资金全部纳入预算管理。

　　二、我国非税收入的现状、管理存在的问题及原因分析

　　（一） 基本情况和存在的问题——非税收入数额大、征收主体多元化、管理欠规范

　　建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的收费收入。1953年，预算外资金只有 8.91亿元 ，相当于预算内收入的 4.2 %.改革开放前的1978年全国预算外资金为347亿元，相当于预算内收入的 30.6 %；在体制转轨和财政分权改革的过程中，我国预算外资金迅速膨胀，非税收入在整个政府收入体系中的地位由“拾遗补缺”，演变为占据“半壁河山”，成为与预算内收入、税收收入并驾齐驱的财力资源。1992年预算外资金为 3855亿元 ，相当于当年预算内收入的 97.7% .1993年调整口径后，预算外资金收缩到相当于预算内1/3左右，但增长仍迅速， 1996年预算外资金决算数为 3893亿元 ，仍相当于财政收入的一半。

　　根据下表反映的情况，我国非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元，增长了4.83倍。 由于转轨过程中，还存在大量的既非预算内也非预算外的灰色财力（制度外收入），但是考虑到其法律地位的不合理性，此估算结果中并未将其纳入“非税收入”规模。

　　即使这样，根据上表数据，我国非税收入占财政性资金的比重在1985年为42％，1990年达到了50％，世纪之交也在接近40%的水平。

　　我国非税收入超常规膨胀的问题，突出表现在地方层次。例如湖南省2002年非税收入总额达到278亿元，相当于同期地方财政收入的1.36倍；而且从增长速度也超过地方财政收入，1998－2001年，该省非税收入分别较上年增长15.25%、9.22%、13.22%，比同期地方财政收入的增幅分别高出5.33、3.01和6.89个百分点，比同期各项税收的增幅分别高出10.55、4.76和6.46个百分点。广东省2002年预算外资金收入达499.42亿元 ，比上年增长36.6%，占一般预算收入的41.56%，但考虑到非税收入的口径比预算外资金的概念要大，其非税收入所占的比重要也要超过50%.非税收入大于税收的情况，在经济发达的地区一般要平缓一些，这可能是因为经济发达地区政府地方税源相对充裕，不必像欠发达地区的政府那样，要更大程度上依赖非税的途径筹资。

　　地方非税收入的过度膨胀和无序混乱有其直接的体制背景。收费主体多元化、管理政出多门。现行地方收费主体主要有地方财政部门、交通部门、国土管理部门、工商部门、卫生监督部门、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项目以上，其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。此外，更严重的是，尽管中央三令五申，向企业和居民的乱收费、乱罚款和乱摊派仍然屡禁不止，秩序混乱，有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准，由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大，随意性强。再有，尽管有关收费规定对收入的用途有明确规定，但由于监管上的疏松薄弱，许多费用存在收用不符。

　　（二） 原因分析

　　体制转轨是我国非税收入膨胀的大背景。非税收入（尤其是预算外非税收入）的产生以是以统收统支财政管理体制的打破为背景，其发展则以体制转型时期各类经济主体释放其长期受到抑制的自主性与创造性的强烈需求为依托，其无序膨胀则是以转轨时期监督和约束机制薄弱为基本条件。

　　在转轨过程中我国政府收入来源渠道多元化、非税收入迅速增长的原因相当复杂，其中既有体制性因素，也有非体制性压力。归纳起来，成因主要有以下几点：

　　第一，分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时，政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应大大降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均、“鞭打快牛”，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自力更生”的道路，扩张预算外资金和非预算外资金，走非规范之路来落实资金以履行职能（职能合理与否姑且不论）。另一方面，由于各部门并不愿仅通过政策的制定、调整权来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位，因此，各部门的预算外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权趋向于演变为财权，财权反过来又支撑事权扩大。

　　第二，各级政府间彼此戒备，尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期，我国先后进行过四次较大的财政体制改革（1980、1985、1988、1994年），每次改革的目的都包括规范政府间财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度逐步加深，但也必须承认，各级政府间的彼此戒备和算计从未消除。其根源在于，“一级政府、一级事权”规则的存在势必促使各级政府维护本级利益并尽可能扩张收入，而已有的制度规范远不足以保证上下双方利益边界的清晰和稳定。在确定政府间财力分配时，决策中往往是上级说了算，下级只能提建议，并没有实际决策权。这样，下级政府干脆就把资金划到预算外乃至制度外。正是因为政府之间的资金分配尚未走入法治化和客观、公正、合理的道路，各级政府尽可能通过扩张预算外收入和非预算收入来不断加大自己的可支配财力。当然，这种情况在经历了1994年比较彻底、具有突破性的财税改革之后，已有所改变。

　　第三，“正税”的税源流失较严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。我国的名义税率始终远远高于实际税率，各种纳税主体都在通过多种办法规避税收，税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准，因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在，预算内收入难以随经济发展同步增长。这也使各部门、地方政府倾向于通过收费和自主政策来筹措所需资金来缓解收支矛盾。

　　第四，政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入，来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下，政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”高潮，其方式手段五花八门，除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门的权力环节上交部分收入之外（这种情况即使在名义上双方“脱钩”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各种“费”，以“办公（办案、办事等）需要”为名索要钱物，等等。所有这些政府系统创收而来的收入，一部分归入预算外，另外相当可观的一部分，曾归入“制度外”。在非税收入在部门、单位收支挂钩的情况下，利益驱动尤甚。收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。近年在推行“收支两条线”改革之后，还有不少暗中的“挂钩”关系。这种收支挂钩的收费体制，使收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关，这是收费过多过滥、膨胀不止、企业和居民不堪重负的重要动因。

　　第五，在我国经济转轨变型时期市场、技术和体制诸条件发生较大变化的情况下，必然发生某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变，使公共产品边界模糊漂移，进而公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，于是原本就具有扩张非规范收入动机的政府部门及权力环节，更借势巧立名目增加收费，扩张这类收入。

　　第六，根据现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省级两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门；征收标准以物价部门为主会同财政部门；涉及到农民利益的重点收费项目需报经国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意；政府基金则由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府审批附加费、建设费的职权。这种相互交叉、多头控制的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目和标准管理分开，收费管理和政府性基金分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费和事业性收费按同一原则进行调控，不利于区别对待加以合理化；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，认识和处理问题的出发点存在差异，加之法律约束乏力，导致一些在中央得不到审批的收费项目就分散到地方审批，在一个部门得不到批准就转移到另一个部门审批，以某种名目得不到批准就换个名目审批，因而成为导致非税收入无序扩张的一种体制性因素。

　　第七，政出多门竞相收费的机制，与行政体制改革的长期滞后有关。政府行使职能上“缺位”与“越位”并存，政府与市场得分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。因而在体制转轨和政府职能转换的过程中，每次体制变革都容易衍生出一些靠收费“吃饭”的部门，行政机构陷入精简——膨胀——再精简——再膨胀的恶性循环之中。预算内财力无法满足政府规模庞大的日益增长的开支需要，于是非规范的非税收入就成了支撑政府运转的一种选择。

　　第八，国家某些重大基本建设项目预留资金缺口是某些收费和基金等非税收入项目出台的重要原因。大规模的基础设施和重大工程建设需要巨大的资金投入，政府财力在这种巨大的资金需求面前往往不足，而这些重大的、影响经济社会发展全局的、战略性工程的开工建设又时不待我，这种建设资金缺口就往往通过开征新的基金或收费等非税收入的方式来弥补。例如，为支持三峡工程建设，国务院决定自1992年开始在全国电网就按0.3 分／度的标准征收三峡工程建设基金（扶贫地区及农业排灌用电除外），1994年起征收标准改为0.4 分／度，1996年起，在原征收基金的基础上，对三峡工程直接受益地区及经济发达地区，将征收标准提高到0.7 分／度。截止1995年底，三峡建设基金为工程提供的建设资金占整个工程建设资金总需量的一半左右，成为三峡工程建设最主要的资金来源。“南水北调”工程中，中央财政（包括国债资金）直接投入也只占总投入的20％左右，40％通过银行贷款筹集，余下的部分则要通过水费加价征收“南水北调工程基金”来补充 .

　　第九，诸多法律法规本身所规定的非税收入项目过多、过杂。例如我国的《土地管理法》就规定了土地使用权出让金、新菜地开发建设基金、土地补偿费、安置补偿费、耕地开垦费、土地复垦费等多项收费；《森林法》规定的有森林生态效益补偿基金、森林植被恢复费等征费项目；《教育法》规定政府有权征收教育附加费、地方教育附加费、农村教育费附加。此外《水法》、《矿产资源法》等诸多法律法规及其相应的实施条例或办法，在界定行政管理权时都分别明确了相应的收费或基金开设权，甚至有些由不同法律法规所规定的征收项目，由于缺乏充分的协调而出现交叉或重复。这种由关于某些特定行业和专门领域的法律法规来直接设定征收项目也是形成我国非税收入项目数量过多、规模增长迅速的原因之一。

　　三、改革我国非税收入管理的思路

　　（一） 分流归位

　　加强对非税收入的规范化管理，需要对非税收入正本清源，区别其不同项目的性质，通过清理整顿实施分类改革，采取不同的处理方式，使之“分流归位”。具体可分别考虑：

　　1、应取消的非税收入项目。一是某些政府部门履行管理职能而对管理对象征收的行政管理费，原则上应予以取消。因为对某项工作进行管理是政府的职能，是政府有关部门代表政府行使权力的份内之事，不应再对管理对象收取管理费。二是制度外收费，即通常所说的乱收费、乱罚款、乱摊派，应坚决予以取缔。

　　2、应改为税收的非税项目。某些政府性基金和附加收入，可纳入现有税种之内或开征新税。如将交通方面的养路费、交通运输管理费等合并后，统一开征燃油税，在车辆用油环节征收；将环保部门的排污（废水、废汽、废水、废渣、噪声） 费以及污水处理费等统一改为“环境保护税”；将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市建设维护税”之中；也可设想将教育方面的教育费附加、地方教育费附加、教育基金合并改设“教育税”；将分散在劳动、民政、人事、卫生等部门的社会保障基金与资金改为统一征收的“社会保障税”。

　　3、继存并加以规范的非税收入项目。实行税费改革后，继续保留的收费大体包括四类：一是政府部门向法人或居民实施特定管理和提供特殊服务所收取的各种证照收费、注册费，如企业注册登记费、护照费、婚姻证书工本费等；二是政府机关为维护国家主权而实施的收费，如海关监管手续费、外交部门的签证费等；三是政府机关或政府授权机构，按照使用者付费原则，向国有资源使用者收取的管理费，如矿产资源补偿费、城市道路占用费等；四是一些带有惩罚性质的收费（如排污费、海洋工程排污费等收费）以及罚没收入。三是各级政府为发展某项事业而设立的基金、附加，如水利建设基金等；四是国有资产收益，主要包括国有企业上缴利润、国有股权收益、国有资产变卖收入等。另外，还有少量暂不宜取消或规定征收期限未满，且难以实行“费改税”的政府性基金，如三峡工程建设基金、民航机场管理建设费等，经国务院批准后，在一定时期内可继续征收。

　　4、有发展前景的非税收入，具体包括国有资产经营收入、国有资产转让收入、土地转让收入、彩票发行收入（公益金）、烟酒转卖收入、特许权收入等。例如，特许权收入是个人或集团凭借政府赋予的特权在特定领域内销售商品或提供服务而取得的收入。从严格意义上讲，特许权是国家的一项行政资源，也是国家的无形资产，国家理应参与其收入分配。特许权收入包括：中央银行的铸币税收入（货币发行收入）、证券、信托和保险的特许权收入、发行有价证券和邮票的特许收入、中央电视台全国电视播放特许收入、使用国家无线电频道资源的特许收入、电信号码资源占用特许收入；特殊证照牌号拍卖收入；使用国家空中资源（航空或其他飞行）的特许收入；开采矿产资源的特许收入；经营盐业和免税商品等特许权收入；以及行政收费中的各种许可证收费收入等。目前，我国大部分特许权收入并没有开征，其中有些处于发展初期、规模小、开征条件尚未成熟，有的则是虽成熟但没有具体实施。有些涉及特许经营的业务范围较广，企业或部门自身的经营成果与特许经营收益交织在一起不容易区分。

　　（二） 建立和完善规范化的非税收入征收和管理体系

　　因循非税收入“分流归位”的改革思路，对于那些合理继存以及具有发展前景的非税收入，需要纳入综合预算管理，实现规范化的收入收缴和实施“收支两条线”管理方式。

　　1.强化部门预算、编制综合预算，将非税收入逐步纳入预算管理（“三而二”，后“二而一”的思路）

　　按照市场经济发展、政府职能调整与规范的客观要求，在近年已基本实现三大块政府财力（预算内、预算外和制度外财力）“三而二”的归并（即不允许存在制度外财力和“小金库”）之后，还要创造条件实行“二而一”的归并，即在完善市场经济体制中实现政府预算完整性，相应将“预算外资金”也予以取消。应该在不断改进和完善1994年分税分级体制的前提下，积极推进这种归并过程。今后应进一步提高对解决这一问题的认识和继续对预算外资金和制度外资金进行清理，尽快将仍处于非预算地位的资金（如某些地区的土地收益）纳入预算外，把所有预算外资金纳入财政专户。某些非预算资金还可直接转入预算内。在取消不合理收费项目的同时，对那些具有一定合理性的收费项目，要提高其法治化、规范化程度，纳入“正税”渠道，并随着“分税制”的完善，在构建地方税体系过程中给予地方立法机构适当的因地制宜的税率调整权与设税权。某些具有合理性但不宜改为税的收费，也应转为预算内的规费形式。地区、社区内的一次性集资，原则上应经过公共选择程序决定。至于某些原政府单位“企业化”之后的经营性收费，应与政府体系脱钩，转入商业性资金运作模式。全部预算外资金和非预算资金应以“综合预算”进行覆盖，全部进入财政预算管理的视野，发展统一完整、现代意义的政府预算。

　　2.继续深化“收支两条线”改革

　　“收支两条线”是推进非税收入规范化管理的重大改革举措，改革涉及到的利益关系错综复杂，阻力较大，需要积极稳妥推进和深化。

　　深化“收支两条线”管理改革牵涉到各部门的利益调整，加上很多历史遗留问题积弊很深，因此是一项内容复杂、难度很大的工作。随着改革推进，有两个问题比较突出：一是各部门政策外待遇相差悬殊。这一问题由来已久，情况复杂，由于直接触及部门和单位既得利益，因此调整的难度和遭遇的抵触必然很大，但对这一问题势必逐步加以规范。二是预算单位银行账户过多过乱，易于转移和隐匿资金，逃避监督，成为深化“收支两条线”改革的重要制约因素。因此，建立国库单一账户体系和财政集中收付制度，是深化“收支两条线”管理改革的重要环节和重要保证措施。

　　继续深化“收支两条线”改革，一是要将部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门和单位不得坐支、截留和挪用；二是部门预算要综合反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提高预算支出的透明度；三是财政部门要科学合理核定分类分档支出标准，按标准足额提供经费；四是要完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，保障各项预算外资金及时足额上缴财政，严防转移截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生。

　　此外，实行“收支两条线”后，单位的所有支出经由统一的预算安排，其财力的供给根据实际需要来核定，这样执收执罚单位没有了原来收支挂钩时候直接利益的“激励”，在法规和制度不完善、监督不严密的情况下，有可能使执收执罚单位对非税收入在征收前转移或非法、违规减免。相对税收来说，非税收入非稳定性、非普遍性和征收的灵活程度更大，从而使这种转移收入和任意减免行为变得更加容易和不易被监督。这样，非税收入部门和单位所掌握的减收和免收权就有可能转化为一种权力租金，从而诱发寻租行为与权钱交易，导致非税收入不能应收尽收。因此，实现收支两条线后，不可避免地要考虑重新设计对执收执罚单位合理、规范的激励机制，但应该是在预算内来考虑，并与监督和约束机制保持对称性。

　　3.扩大和完善非税收入银行代收

　　非税收入银行代收是贯彻实施“收支两条线”的重要形式和手段。非税收入实行银行代收管理办法的核心，就是执收单位在向缴款人收费时，与现金实行彻底分离。具体操作办法是取消执收单位的收入过渡户，执收单位只能向缴款人开票，由缴费人持票到财政指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入同级财政非税收入归集专户。

　　发展和完善银行代收，有助于实现非税收入征管规范化、信息化的目标；有助于从制度和管理上扭转随意占压、挪用财政性资金的现象；有利于构建财政部门、执收单位规范、高效的收费票据领购、核销管理体系；有利于遏制自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。；有利于实现主管部门和单位财务监管的管理目标。

　　4.严格非税收入票据管理

　　票据的管理是非税收入征收管理的源头，也是监督执收单位是否认真执行“收支两条线”规定的一个关键环节。加强票据管理总的原则，是要做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督，力求票据与项目相结合、票据与收入相结合、票据与稽核相结合。

　　今后加强票据管理，首先，要统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用，做到“以票管费、以票促收”，监督单位收取的费款是否及时足额上缴财政专户，并制止各种乱收费行为。其次，要改变财政票据种类繁多、混乱和管理不统一的状况，减少或归并，探索设计出更加精简有效和管理严密的收入票据。目前在不少地方改革中出现的统一的“非税收入一般缴款书”是一种很好的模式，值得借鉴。从实际运行来看，这一模式一方面有利于减轻执收单位的收费成本和提高执收单位开票、记账、对帐的工作效率；另一方面可以通过代码标准化的管理，使票据号码进入计算机网络管理，银行代收发生的每一笔收（缴）费业务，财政计算机网络都将自动核销一个凭证号码，使收费票据自始至终处于有效的监控之下。

　　5.建立和完善非税收入征缴管理信息系统

　　从某种意义上说，财政非税收入收缴管理信息系统的建设水平，决定着非税收入能否真正实现收支两条线管理。目前，中央与地方的分成收入和地方代收中央收入，都是通过主管部门收取后再层层上缴，存在问题较多。一是由于缺乏有效的监督机制，代收部门存在缴库不及时、截留、占压和挪用中央收入的问题；二是按照很多地方的收缴分离办法，这部分收入首先要缴入同级财政专户，然后通过返还的方式返还主管部门，再由主管部门层层上缴，不仅缴库时间长，有些地方财政部门还要征收一定比例的政府调节基金；三是中央和地方重复计收入。解决这一问题的根本办法，是中央和地方共用一套非税收入收缴管理系统。但由于中央各部门以及中央和地方之间情况千差万别，系统建设难度较大，并且随着改革深化的需要，又对系统提出了更高的要求。

　　目前，非税收入收缴管理信息系统亟需在财政综合管理、公共信息查询、执收单位软件、全国非税收入收缴管理信息系统建设等方面进一步完善。现代计算机数据交换、网络技术和银行资金清算体系，为实现非税收入征缴、审核、统一监管的一体化提供了有利的技术条件支撑。要结合“金财”工程的整体部署，特别是以 “金财”工程中的收入管理系统为依托，通过银行代收和相关应用软件的不断完善，实现非税收入管理信息化、科学化、智能化、网络化的管理目标，控制执收单位的收入项目、标准、账户设置、票据使用等，规范执收行为，有效防止乱收费等问题的发生，并通过信息系统，对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监管和分析，提高财政监管能力。

　　6.强化对基金专户、预算外资金财政汇缴专户的监督管理

　　我国非税收入在管理方式上是采取部分纳入政府预算管理，部分进入财政专户，作为预算外资金进行管理。1996年国务院颁布《关于加强预算外资金管理的决定》，将13项政府性基金纳入财政预算管理，纳入预算管理的非税收入资金所占比重不断提高，据有关部门估计，目前这部分大概占到非税收入总额的36～40％。但是，当前“专户存储”制度强制力度还不够，预算外资金进入“专户”的比例也不够高，即使是进入了“专户”，在使用时也往往只是报经财政部门进行象征性的认可，资金使用随意性仍然较大。

　　财政对非税收入实行专户管理，首先要对单位的银行账户进行清理，取消多头开户，确立收支专户。一个单位原则上只能开立一个收入专户，一个支出专户。收入专户除财政划解外只能收、不能支，支出专户除财政核拨支出外，只能支、不能收。通过专户管理，可以保证各项收入全额缴入财政专户，监督全部支出使用情况，提高资金使用效益。取消原对一些单位实行的预算外收入按一定比例留用、不上缴财政专户的管理办法。预算外资金财政汇缴专户的收缴清算业务，由财政部门按规定程序委托代理银行办理。每日由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入预算外资金财政汇缴专户的资金，全部划转到预算外资金财政专户，实行零余额管理。同时，代理银行根据财政部门的规定，按照与财政部门签订的委托代理协议的要求，对收缴的收入按部门进行分账核算，并及时向执收单位及其主管部门、财政部门反馈有关信息。

　　7.合理整合分散的管理职能，形成牵头的专门管理机构，并加强有关方面的协调

　　目前，我国不少地方财政部门都陆续成立了非税收入管理处或非税收入管理局。专职机构的成立，对加强和完善非税收入的规范化管理提供了组织保障。但是在中央层次上，非税收入管理职能在机构配置上却属于一种相对分散的管理模式。具体管理方式是，行政事业性收费、政府性基金项目的设立和标准核定以及预算外资金管理政策的制定，由财政综合部门负责；收费票据的发放和监管由财政票据监管中心负责；非税收入的核算和决算由国库部门负责；非税收入收支计划由财政各归口管理司局负责编制，预算部门负责审定。这种从收入、票据管理、标准制定、预算编制和预决算到支出管理相对分离的管理模式，虽然有利于各部门相互监督和制衡，但其弊端也是比较明显的，突出的问题是管理效率大为降低，表现在：一是各个管理环节相互脱节。在财政内部，制定政策的部门对政策执行情况难以完全了解，也不清楚单位所有非税收入是否已及时足额上缴财政专户；负责非税收入核算和决算的部门对非税收入的来源不清楚，无法对其增减变化情况做出准确的分析；负责部门预算编制的部门，在核定非税收入计划时，难以衡量各执收部门上报的收入是否符合实际，容易出现执收部门虚报收入的问题。二是导致非税收入征收监缴管理职能缺位。在财政内部没有一个职能部门具有非税收入征收监缴的职能，执收部门应收不收、应缴不缴的问题得不到及时发现和解决，容易造成收入的流失。此外，没有一个部门具体负责非税收入的统计和分析，以至于最近几年的非税收入准确数据都无从取得，政府财力范围究竟有多大，缺乏一个完整、确切的反映，不利于科学决策。

　　因此，有必要将分散的管理职能进行合理整合，形成牵头的专职部门，并加强有关方面的协调，在管政策和立项的部门、账户管理部门、收入管理、统计部门之间形成协调机制。

　　（三） 规范非税收入管理的治本措施与配套措施

　　1.进一步完善分级财政体制

　　我国地方各级政府非税收入行为的不规范与财政体制的不完善和缺乏稳定性有很大关系。因此，必须把规范非税收入同深化财政体制改革结合起来。

　　1994年实行的财税配套改革初步构建了中央与地方（主要以省级为代表）之间的分税分级财政体制框架，调动了各级政府理财积极性，财政收入连年大幅度增长，但是这次改革还带有明显的过渡性，主要表现在：

　　其一，尽管财权关系初步明确，但是事权的划分却仍然不甚明晰。一些本来应由中央提供或参与提供的公共产品，如基础教育、社会保障等大部分仍在由地方负担，或名义上由中央负担，事实上却是“中央请客、地方买单”，在地方本级收入不足以应付的情况下，地方政府无奈只能自寻财源，默许一些政府职能机构以收费等形式来解决实际问题，客观上造成非税收入的无序扩张。

　　其二，财权划分不尽合理。尽管税制上设置了地方税，但中央仍对包括地方税在内的所有税目、税基和税率拥有最终决定权，更不用说开征新的地方税种的权利。一旦中央调整税基或税率，甚至取消地方税种（如2003年中央决定取消农业特产税），则势必影响地方的利益，在地方没有相应的可替代财力弥补的情况下，也将使地方政府打非税收入的算盘。

　　其三，规范的转移支付还没有到位，现行的转移支付方法不仅构成复杂，几个主要组成部分的目标不一致，而且体制设计上以保证既得利益为前提，在调节地区差异方面的功能还很弱，并且缺乏足够的透明度和稳定性。地方政府尤其是落后地区的政府难以把希望寄托在预算内资金的转移支付上，从而容易走上扩张预算外资金的道路。

　　以上这些问题客观上为非税收入的扩张留下了制度诱因，因此在这种情况下，深化非税收入改革及规范其管理，也必须伴随着深化财政体制改革寻求实质性的进展。

　　深化和完善税制的一个重要前提内容就是创造条件使地方逐步扩大地方税收选择权和调整权，建立比较科学、合理的地方税收体系，在长期看还要考虑赋予地方政府必要的因地制宜的设税权。目前中央集中主要税种的立法权是完全必要的，但是，对一个拥有13亿人口的大国，经济发展水平、产业结构、资源条件、税源状况各地差异悬殊，甚至相差很远，由中央统一地方税种立法，不可能照顾好千差万别的各地实情，不利于各地因地制宜解决实际问题，规范政府的非税行为也就难以彻底。因此，按照事权与财权相统一的原则，可考虑逐步适当下放税收管理权限。从国外的经验看， 实行财政联邦主义是规范制度外财政的制度保障（哈维。S. 罗森， 2000）。在中国当前的情况下，尽快完善分税制，逐步赋予地方政府（首先是省级政府） 一定的税收权，是很有必要的。

　　2.推进政府职能转变和行政管理体制改革

　　在我国“三乱”之所以屡禁不止，一个重要原因就是政府应当承办的事没有足够的财力作保证。因此，从政府的角度讲，应按照公共财政框架的要求，积极改变职能“越位”与“缺位”并存的状况，把政府应做、必须做的事坚决做好，把政府不应做的事予以排除。各级财政部门要千方百计地保证政府职责范围内应办事项的资金供应。这样，才能从根本摆正客观需求和财力不足这一永恒矛盾中政府的态度，也是根治非税收入方面弊病的根本要领之一。

　　规范非税收入还要与加快机构改革的步伐、合理分流安置现有收费人员结合起来。近些年来，有些机构成立伊始就明确用收费来解决经费开支，每增加一个机构，总伴随着新的收费项目出台，导致机构、人员膨胀和收费变本加厉的恶性循环。因此，规范非税收入必须同机构改革同步进行，对现有收费人员应结合机构改革妥善安置。对进入公务员序列的，经费由各级财政负担；一些收费项目转为经营性收费的，由经营单位自行负担；对符合离退休条件的，由离退休人员所在单位负担或通过社会保障途径加以解决。

　　3.加强法制建设和制度规范

　　当前，有关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发文的决定、办法和通知，法律级次较低，不易协调，实际贯彻执行难以得到充分保障。而且在这些政府文件中，基本上都是以“预算外资金”为管理对象，对非税收入的范畴还没有一个明晰的界定。此外，对违反非税收入规则的事件缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规范，也使得非税收入在征收征缴过程中存在执行不力和违规行为的多发。

　　随着非税收入的概念逐渐得到厘清和普遍运用，建议在时机成熟时，研究起草专门的“非税收入管理条例”，就非税收入的性质、范围、分类、征收管理以及支出规范做出明确的规定。在实际操作层面，可考虑先行制订《非税收入征收管理条例》，并在“金财工程”的配套支持下，来制度化地解决非税收入收缴过程中监控不力、混乱无序的问题。

　　4.深化投融资体制改革

　　由前文的分析可知，我国有不少基金和收费项目的出台与一些国家的一些（重大）基本建设投资的资金留缺口有着重要的关联，某些收费和基金甚至就是直接为弥补这种资金缺口而开设的。因此，非税收入的配套改革的一个重要方面就是要通过深化投融资体制改革，来寻求解决某些重大、战略性基础设施项目的资金来源问题，应更多的考虑通过规范化的债券融资、政策性金融支持、资产证券化，或者BOT、TOT等其他方式来解决，而不能再通过设立新的收费或基金项目的方式来筹集建设资金，特别是要严格防止由于项目概算不足、资金来源不落实和资金规模预留缺口等问题而形成对收费和基金的倒逼。

　　主要参考文献：

　　1.国际货币基金组织，《2001政府财政统计手册》。

　　2.世界银行，《世界发展报告2001－2002》。

　　3.贾康，《转轨时代的执着探索》中国财政经济出版社2003年7月第1版。

　　4.贾康，白景明，《中国政府收入来源及完善对策研究》，《经济研究》2002年第2期。

　　5.贾康主编，《税费改革研究文集》，经济科学出版社2000年第1版。

　　6.樊纲：《论公共支出的新规范》，《中国制度变迁的案例研究（第1 集） 》， 上海人民出版社1996 年版。

　　7.李友志，《政府非税收入管理》2003年7月第1版。

　　8.李双成，孙文基，宋义武，《费改税》，中国审计出版社2000年第1版。

　　9.夏杰长，《中国政府收入体系研究》，《广东商学院学报》2001年第3期。

　　10.李辰星，李安东，《深化收支两条线改革，进一步加强财政管理》，《财政研究》2002年第5期。

　　11.陈志勇，《税费关系与地方政府收入制度的构建》，《税务研究》2000年第6期。

　　12.四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅转发《省财政厅、省监察厅关于对省级政府非税收入实行银行代收的管理办法》的通知，2001第4号。

　　13.《辽宁省非税收入收缴管理制度改革记实》，《辽宁财税》2003年第9期。