现在上亿农村劳动力进入城镇就业，农民工已经成为我国产业工人的主体。近年来,农民工问题受到了社会各界的广泛关注，农民工的社会保障问题也逐步进入政府视野。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出要“认真解决进城务工人员社会保障问题”，《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》指出要“积极创造条件为进城务工农村劳动者提供必要的社会保障”，这标志着农民工社会保障建设正式纳入政府工作日程。

总的来看，农民工的参保水平很低，理论界对农民工社会保障的研究探讨还很不深入，相关制度设计与政策方案还很不完善，各地的认识和做法很不统一，解决农民工社会保障问题，有效实现农民工的社会保障权益，还有很长的一段路要走。笔者对农民工社会保障的已有研究与实践进行了总结，以此为基础，提出了农民工社会保障建设的一种思路和几点对策建议。

一、农民工社会保障构建的基本原则

（一）坚持制度构建基于必要性，必要性基于背景分析。

要理清农民工社会保障的构建与农民工问题所处大背景的关系，坚持制度构建基于必要性、必要性基于背景分析的原则，认清问题本质，排除干扰因素，坚定解决好农民工社会保障问题的自觉性和决心。

农民工问题本质上是“三农”问题，是关系到城市化推进和城乡统筹发展的重大问题之一。很多学者官员已经认识到，如果城市化不到位，大量农村剩余劳动力不能转移到城市，城乡统筹发展就不能实现，农民收入增长就不会有保障，国内消费需求难以扩大，收入差距也难以缩小，和谐社会也难以建立起来。必须支持并促进农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。

农民工已经为中国的城镇化、工业化和现代化做出了巨大贡献，很多的农民工已经不能再算作农民，而是城市的新阶层，是新兴的产业工人，理应有权平等分享经济发展和社会进步的成果。鉴于他们更多面对的已经是市场经济和工业化所带来的社会风险，具有较为明显的社会弱势性，传统的家庭保障和土地保障已不能满足需要，也不能适应经济结构调整和社会发展要求，应当为他们设立相应的社会保障措施。

尤其值得注意的是，农民工具有先天的社会弱势性，再加上针对他们的社会保障制度严重缺位，相当数量的农民工在遭遇疾病、工伤、失业等打击下，很容易陷入生活困境甚至是绝境，成为城市弱势群体和新贫困人口的重要组成部分。待这部分人步入老年，更可能形成严重的社会问题。如果对他们的社会保障支持长期缺乏，他们的弱势状况必将趋于恶化。面对这种状况，需要我们着眼长远，把握大局，创新现有的社会保障模式，加快建立农民工社会保障。

（二）坚持局部服从和促进整体发展，整体发展带动局部发展。

要理清农民工社会保障构建与我国社会保障体系整体推进的关系，坚持局部服从和促进整体发展、整体发展带动局部发展的原则，将农民工社会保障建设作为我国城乡统筹的社会保障体系建设的重要结合点。

首先要坚持农民工社会保障构建服从和促进我国社会保障体系整体建设的原则。农民工社会保障的构建应根植于中国社会保障制度已有的基本制度框架之中，坚持整个体系发展的大方向，自觉作为整体的一部分。在继承的同时，要充分利用已有的制度资源和经验做法，坚持发展的思路，创造性地推进自身建设，促进整个社会保障制度体系的发展和完善。主要包括三个方面的要求。一是要与我国未来定型的社会保障体系相衔接。这就要求充分考虑我国社会保障城乡统筹的发展方向，充分体现低水平、广覆盖、可持续的制度理念。二是要与现有的城镇社会保障体系相衔接。这就要求农民工社会保障的制度设计不能脱离现行的城镇社会保障制度，而是参照其基本制度和做法，确保制度的连续性、创造性和有效性。三是要与农村社会保障体系的建设相衔接。虽然当前我国农村社会保障制度建设还处于探索起步阶段，但应将已经取得的一些经验和共识融入到农民工社会保障建设之中，努力实现两者的兼容与互动，为最终走向城乡一体的社会保障体系创造条件。

同时，社会保障体系的整体建设和发展也应充分把握农民工社会保障建设这个时机，把城镇社会保障、农村社会保障、农民工社会保障当作一盘大棋来对待。要注意统筹兼顾农民工社会保障，必要时对现行制度和政策进行适当调整，为其发展创造条件。比如加快推进社会保障的全国统筹，解决农民工社会保障的转移续保难问题；全面开征社会保障税，提高农民工社会保障的国家强制性；完善灵活就业人员社会保障办法，满足部分灵活就业农民工的参保需求；加快农村社会保障制度建设，解决部分农民工返乡后的社会保障问题，等等。

（三）坚持全方位设计，分层级推进。

要理清农民工社会保障构建的现有条件与长远发展的关系，坚持全方位设计、分层级推进的原则，立足当前，着眼长远，确保政策措施的可行性以及理论研究必要的前瞻性。

农民工社会保障的构建和实现，不仅需要充分考虑到农民工群体当前的基本特征，而且要深入认识这个群体的长远走向，分析这个群体的未来特征。只有将眼前和长远有效结合起来，才能确保农民工社会保障这项政策制度的科学性和有效性。

农民工当前具有两个基本特征，一个是非工非农、游走城乡之间的身份特征，二是岗位不稳定、流动性大。仅仅从这两点来看，农民工社会保障并没有很强的必要性和紧迫性，更多的是复杂性和难度。而且可以认为农民工还有土地做最后保障。但长远看来，农民工这个群体必将随着我国社会转型的实现而消亡，其只是作为一个过渡性的群体存在。他们一部分将回到农村，大部分将留在城市生活，成为城市居民，不会再象现在这样漂泊不定。那么，为他们建立社会保障制度就成为应有之意。而且随着土地保障功能的下降、城镇社会保障制度的定型，如果不抓紧时间筹划他们的社会保障，这么大的一个群体，长期积累就将成为很大的社会问题。

完整的社会保障体系包括社会保险、社会救助和社会福利等几个组成部分，农民工社会保障也理应包括这几个部分。但如果仅仅从当前的条件来看，农民工连基本工资都难拿到，还谈什么参加社会保险、享受社会福利。所以，不能因为当前条件有限而“偷工减料”，至少在理论和认识上应该承认客观事实，切不可到时再亡羊补牢。要在抓好为农民工社会保障当前重点工作的同时，全方位规划，为这项制度地长远发展和逐步完善创造条件。

（四）坚持分类指导，突出重点。

要理清农民工社会保障的基本一致性与农民工群体自身构成的复杂性以及分布的集中性的关系，坚持分类指导、突出重点的原则，在保障对象范围上逐步推进。

“农民工”是一个宽泛的概念，农民工群体的自身构成非常复杂，包括在城镇就业的不同外出动机、不同年龄阶段、不同职业类别、不同就业方式、不同发展归属的各类没有城镇户口的原农业人口。他们对社会保障的需求存在很大区别，对参加社会保障的态度也不尽一致，加入社会保障系统的形式也难以统一。这种复杂性决定了农民工社会保障构成复杂性和多元性。应在分类指导、突出重点的原则下，采取合适标准对农民工进行科学划分，根据具体情况区别对待，逐步推进。

在农民工分类上，根据农民工社会保障的特点，以就业方式把农民工划分为正规就业人员和灵活就业人员两大块比较合适。其中正规就业人员主要指有稳定收入的合同工，灵活就业人员指合同工之外的临时性、弹性制非正规就业人员。对于正规就业农民工的社会保障，主要是参照城镇职工基本社会保障制度，制定相对独立的社会保障政策办法，尤其要对现行的缴费标准、待遇支付以及管理方式上作出必要调整。对于灵活就业农民工的社会保障，关键在于完善城镇灵活就业人员参保办法，将灵活就业的农民工按规定纳入其中。

在区域上，根据农民工流向和分布以及我国经济社会发展的不平衡性，农民工社会保障建设要突出重点区域。一方面，经济发展水平高、农民工分布集中的东南部沿海的广东、浙江、上海等省市，要作为农民工社会保障建设的前沿阵地，担负起在农民工社会保障的应有责任。另一方面，作为农民工核心聚集区域的大中城市，要积极开展农民工社会保障建设的试点工作，加快构建农民工社会保障。国家要加强对这项工作的组织领导，引导、支持和督导沿海发达省市以及大中城市这些重点地区积极推进农民工社会保障建设。

（五）坚持着眼整体，配套推进。

要理清农民工社会保障构建与相关方面问题解决的关系，坚持着眼整体、配套推进的原则，及时制定出台配套政策措施。农民工社会保障建设是一项复杂的系统工程，牵扯许多方面，需要从社会经济发展全局的高度加以认识，从相关方面予以配套推进。农民工社会保障问题是农民工问题的重要方面，同时它也只是其中的一个方面，其它方面以及相关的一些问题也有待重视和解决，甚至更加紧迫，且有些问题的解决是农民工社会保障建设得以推进的必要条件。比如说户籍制度改革问题、劳动就业制度改革问题、土地政策改革问题、农民工合法权益维护问题、劳动用工管理问题、农民工的住房问题和子女教育问题，等等。

二、农民工社会保障构建的总体思路

基于以上五个原则，农民工社会保障构建的总体思路是，从城市化推进和经济社会健康持续发展的高度认识农民工社会保障的必要性和必然性，以社会保障体系的城乡衔接和整体推进为前提，以现有社会保障制度框架为基础，以正规就业的农民工为重点，以保障项目的层级推进为基本手段，以相关措施的配套出台为重要保障，加快建立基础整合、相对独立、分层分类的过渡性农民工社会保障体系。

所谓基础整合，包括三层含义。一是农民工社会保障的构建必须符合我国社会保障建设的基本理念和发展方向，即符合低水平、广覆盖、可持续、多层次的基本理念，符合城乡统筹一体化的发展方向。二是农民工社会保障自身构成要作为一个体系存在，不论在具体的组织形式上如何分类设计，各组成部门在本质上是一致的，在体系构成上要一脉相承。三是农民工社会保障的构建要置于现有社会保障政策框架之中并充分运用现有的制度资源，尤其是要以现行的城镇社会保障制度体系为基本模式，结合实际改进完善。总之，就是要服从全局，承前启后，立足当前，着眼长远，促进我国城乡衔接、统一完善的社会保障体系的建立。

所谓相对独立，可以从三个方面理解。一是农民工社会保障不直接纳入现有的城镇或农村社会保障体系，而是创新现行的城镇社会保障制度，建立一种新的政策方案，与城镇社会保障制度相延续而又有所区别。二是农民工社会保障的独立性只相对于城镇和农村社会保障，不针对社会保障体系整体，它只是构成整体的一个部分。三是这种独立性只是阶段性的，社会保障制度的城乡一体化将消除这种独立性。从长远看，农民工这个群体只是作为一个过渡性的群体存在，而且随着市场经济的完善和城乡二元社会结构解体，目前以身份区分的社会保障制度的不同层面，必然被包括各类劳动者在内的统一的社会保障制度所代替。这两方面也决定了农民工社会保障只能作为一种过渡性的制度设计存在。

所谓分层分类，就是农民工社会保障的构建要基于现实国情和农民工的特点，在保障项目和不同就业方式人员以及不同地域上区别对待，层级推进。分层总的思路是，根据轻重缓急对社会保障项目进行大致排序，同时要结合不同类别人员特点进一步确定具体项目安排。分类就是以就业方式为标准，将农民工分为正规就业人员和灵活就业人员两大类，分别采取保障办法。同时，国家要加强工作指导，以沿海发达省份和大中城市为重点地区，探索建立农民工社会保障。

三、农民工社会保障构建的对策建议

（一）重视、引导、加快推进农民工社会保障建设。

农民工进入社会保障体系，不仅有利于保障其基本生活，也有利于我国的工业化和城市化进程，促进我国社会结构转型的顺利实现，同时也有利于推进我国社会保障的整体建设，提升这项制度的覆盖面和有效性。所以，对于农民工社会保障，现在应该关心的问题不是要不要构建，而是如何推进这项制度建设；不仅是考虑如何把农民工纳入社会保障体系，更重要的是如何通过农民工社会保障，促进我国社会保障事业的整体推进，服务于和谐社会的建设。可以说，农民工社会保障，是我国全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会绕不开的坎。应统一思想认识，提高重视程度，加强调查研究，明确发展思路，积极开展试点，制定出台政策，规范和推进农民工社会保障。

目前，各地在农民工社会保障问题上认识很不一致，进展也很不平衡，总体参保率很低，有的地方基本上是完全没有参保，参保的模式也是多种多样。有的进纳入城镇社会保障体系，有的纳入农村社会保障体系，有的实行综合保险；即便实行相同模式，在具体的政策设计上也不尽相同。这种局面不仅造成地区之间、企业之间、个人之间新的不平衡，也为未来制度的统一和完善设置了障碍。

针对目前的状况，劳动保障部门应该高度重视这项工作，加强工作指导和组织推动，尽快研究确定现有做法和模式的合理性与可行性，明确国家的基本态度，及时出台农民工参保的指导性意见，以便合理引导发展趋势。要加强实证调查，强化政策研究，积极开展试点，抓住农民工社会保障的重点项目、重点人群和重点地域，启动和推进这项工作。要清理目前一些地方实行的退保政策和一切旨在限制农民工正常享受社保待遇的不合理规定，制止通过社会保险侵占农民工利益的不合法、不合情、不合理行为。

（二）合理安排农民工社会保障项目。

应统筹规划，合理安排农民工的社会保险、社会救助、社会福利、住房保障等社会保障项目。根据农民工群体特征以及社会保障项目层次，农民工社会保障应以社会救助为基础，以社会保险为主体，以社会福利和住房保障为重要补充，综合发挥农民工社会保障“保生存、稳生活、促发展”的功能。

社会保险方面，应根据农民工的需要和特点，全面规划，突出重点，层级推进。我国社会保险包括养老、医疗、失业、工伤、生育五大险种，其中养老保险和医疗保险是大险种，也是难点险种，农民工社会保险也是如此。农民工社会保险要以医疗和养老两个大险种为重点，兼顾工伤、失业和生育保险，全方位考虑，分层次推进。对于医疗和养老保险，下面将单独作论述，在此先对农民工的工伤、失业和生育保险作简要论述。农民工的工伤保险意义重大，必须严格按国家《工伤保险条例》的规定，完善措施办法，实行社会统筹，建立工伤保险基金，加强劳动保障监察，确保企业按规定为农民工缴纳工伤保险费，使农民工能够依法充分享有工伤保险待遇。对于失业保险，当前可继续按照《失业保险条例》有关规定执行，用人单位按规定为农民工缴纳社会保险费，农民合同制工人本人不缴纳失业保险费，失业时按规定获得一次性生活补助。鉴于目前该办法的局限性，应开展政策的研究完善工作，适时出台新的措施办法。对于生育保险，目前我国的生育保险制度尚未普遍建立，各地工作进展也不平衡，应通过制度完善和扩面覆盖一次性将农民工纳入了生育保险范围。

社会救助方面，当前农民工社会保障的理论和实践中很少提及，大有忽略不计之势。笔者认为，农民工的社会救助是其社会保障最基本、很重要的组成部分，这基于农民工较强的先天社会弱势性。按照目前的发展趋势，可以预计，农民工群体中将会很有一部分人沦为贫困阶层，成为将来城市新贫困阶层和农村赤贫阶层的构成部分。这种现象在目前已经显现，比如大量因工伤和职业病被迫返乡的农民工，三四千万之众的失地无业农民。虽然目前国家已经针对农民工问题采取了一些政策措施，比如强化农民工进城就业的支持和服务，逐步为农民工建立社会保险，等等。但客观看来，这只能在一定程度上减轻这个群体沦为贫困人口的比例和贫困的程度。对于这一部分人员，将来年龄偏大，体力衰退，技能缺乏，就业困难，子女少，社会关系单一，除了政府救助，他们将生活艰难，甚至无路可走。他们对社会救助的需要将是现实、迫切和巨大的，而这种救助的供给主体唯有政府。这种趋势必须引起政府和学者的关注，加快建立和完善城乡社会救助体系，正视部分农民工对社会救助的现实需要，立足当前，着眼长远，通过有效的政策措施将他们逐步纳入其中。要注意将保险和救助联动起来，缓解他们的贫困程度，减轻政府将来的救助负担和成本，以及可能给社会稳定带来的冲击。有了社会救助，就可以发挥保底作用，即便农民工其它的社会保障项目都没有建起来，或者是还有很多农民工没有被纳入保障网之中，农民工最终也不会举步为艰、走投无路，从而避免形成大的社会问题。

社会福利方面，在农民工相关问题的研究中有所涉及，但从社会保障角度还是一个全新的论题。我国的社会福利主要针对老年人、孤儿和残疾人等特殊群体，涉及到农民工主要是儿童方面。依据《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国教育法》等法律法规，国家为儿童提供教育、计划免疫等社会福利，特别是为残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下的儿童提供福利项目、设施和服务，保障其生活、康复和教育。当前农民工子女总体而言是身处困境，很多权利缺乏实现的条件，成长环境有待改善，应以落实农民工子女受教育权为重点，尽可能给予他们关爱，尽可能地为他们创造成长发展的良好环境。

住房保障方面，应在推进以住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设中，考虑到农民工对住房的迫切需求，以及他们通过自身能力无法达到“居者有其屋”的现实，通过合适途径将农民工纳入廉租房和经济适用房享受范围，不断改善他们的住房条件，使他们能够在城市安居乐业，其中一部分人顺应城市化的发展要求在城市稳定下来。

（三）改进和推广北京市有关农民工医疗保险办法。

对于农民工医疗保险，《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发[2003]1号）中提出了要求，劳动和社会保障部《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》（劳社厅发[2004]5号）中对农民工参加医疗保险工作进行了具体部署，北京等地进行了有益的探索，出台的《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》具有较强的可行性和参考性，建议进一步研究完善后，在全国大力推广。

具体而言，对于与用人单位形成劳动关系的农民工，可以完善和推广北京的做法，将其纳入城镇基本医疗保险。坚持低费率、保大病、同待遇的原则，由用人单位按规定缴纳医疗保险费，农民工个人不缴费，采取只建统筹基金、不建个人账户和不计缴费年限、当期享受待遇的办法，建立农民工医疗保障。对于在城镇灵活就业的农民工，按照灵活就业人员参保办法，自愿参加医疗保险。

如果推广北京的农民工医疗保险模式，由于不建农民工个人帐户，只是当期缴费享受相应待遇，那么现在对他们今后的医疗保障问题就需要一并考虑。建议根据今后去向，将农民工分为留城与返乡两类分别处理。对于今后取得城市户口、在城市稳定就业的农民工，可以直接纳入当地城镇职工基本医疗保险制度，由农民工所在单位以及农民工个人共同缴费，同时，地方财政按照一定的办法向农民工医保帐户一次性注入一定量的资金，保证农民工能及时享受到一定的医疗保险待遇。对于返乡的农民工，可以由农民工个人缴纳一定的费用，同时，中央财政按照一定的办法划拨资金，帮助他们直接进入到当地的农村医疗保障体系，并能及时享受到一定的医保待遇。

（四）建立相对独立的农民工基本养老保险制度。

农民工的养老保险制度建设，应坚持分类指导的原则。对于灵活就业的农民工，可直接纳入城镇灵活就业人员养老保险，实行按个人储存额享受养老保险待遇的个人储存型保险模式。农民工养老保险的重点对象是正规就业的合同制农民工。对于这一类农民工，应参照城镇职工基本养老保险制度，实行相对独立的农民工统帐结合养老保险模式，建立专门帐户，实行全国统筹，改进管理方式，确保其个人账户能在全国范围内转移。要适当确定缴费率和待遇支付标准，即要具有可行性，又要符合城乡统筹社会保障体系建设的总体要求。

农民工的养老保险，资金筹集是关键。要实行强制征收的办法，先将企业应缴的养老金征收上来，把基金建立起来。最好采取养老保险税的形式强制征收，为日后的制度建设奠定基础。不管以后怎么搞，先要把钱收上来，把基金建起来，同时一定要监管好。不仅要把现在该缴的都缴上，企业以前缴到地方的部分也要清退回来，充入专项基金当中，绝不能把农民工当成地方社保基金的“提款机”，通过反复的“参保-退保”方式套取参保资金而逃避社会保险支付责任，却把应该承担的责任推向农民工个人、劳务输出地以及中央政府。这种做法的实质就是一种抢掠行为，是利用政府公共职权进行的非法掠夺。此外，不能让同样缴纳社保金，农民工的保障待遇与本地居民却有天壤之别，甚至根本得不到保障的现象再延续。不仅要将该参保的农民工都纳入进来，把该缴的基金都缴纳集中，还必须取确保农民工缴费后能够依法充分享受到相应的社会保障待遇。否则，要求农民工缴费参保就脱离了原本的意义，比不开展这项工作更让人难以接受。

（五）建立健全城乡基本社会保障制度。

我国社会保障制度的整体推进是农民工社会保障建设的重要目标，也是其稳步发展的重要条件。十余年来，我国社会保障制度的改革与建设取得了很大的成绩，存在的问题也很突出。社会保障改革能否获得成功，关键在于制度框架设计。而能否设计出好的政策方案，则取决于对一些原则性问题的把握和对基本理念的明确。在我国未来的社会保障制度建设中，要树立和坚持低水平、广覆盖、可持续以及基础整合、分类指导、多元推进的建制理念和发展思路；要兼顾社会目标、经济目标和政治目标，兼顾长期目标和短期目标；要合理划分政府、雇主（单位）、个人之间的责任边界，实现政府与市场的合理分工；既要重视宏观制度模式选择，也要重视微观领域的技术设计与应用；要妥善处理新旧体制的关系，将新体制的建设与旧体制的遗留责任分开处理。具体而言，一是进一步完善城镇企业职工基本社会保险制度。二是积极探索和建立农村社会保障制度。三是加快改革和完善城镇灵活就业人员的社会保障制度。四是改进和完善社会保障管理办法。

（六）推动农民工相关政策制度的改革和完善。

目前我国城乡二元分割的状况还未有根本性转变，社会管理制度和政策的改革明显滞后于经济体制和就业机制的改革。要解决好农民进城就业的种种问题，必须按照市场经济和法治社会的规则，改革并逐步消除城乡二元分割体制。特别是加快对户籍制度、土地政策、劳动就业制度的改革，在此基础上建立与市场经济体制相适应的农民工社会保障。同时，要进一步清理整顿对农民工的歧视性、限制性不合理制度，完善对农民工的就业服务，促进农民工就业，逐步实现稳定就业。要严格执行劳动法律法规，强化劳动合同管理，严格劳动保障监察，规范劳动力市场秩序，维护农民工的劳动保障合法权益。