摘要：
在我国，公共服务本来是政府的职能，但是，公共服务的资金紧缺、效率低下始终是政府的“心病”。在市场经济条件下，通过市场化的方式，解决公共服务资金紧缺、供给不足、效益不高等问题，不失为一条可行之路。
关键词：公共服务 政府 市场化
一．公共服务市场化的核心问题与价值导向
公共服务的本质，是筹集和调动社会资源，用于社会公益事业，满足社会成员最普遍、最基本的需求。公共服务机制可以分为市场化和非市场化两种模式。公共服务市场化是20世纪80年代以来国际上行政改革的主要倾向之一，其实质是将市场机制引入公共服务领域，以期解决政府在公共服务领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题。公共服务市场化，即可以通过转换机制，对公共服务部门进行改革，使之转向市场化，也可以通过引进外部力量，对公共服务部门进行产权重组和承包经营，使之转向市场化，也就是说，公共服务市场化可以选择公营或是民营的不同路径。
公共服务市场化的核心问题主要是两个，一个是原来公共服务的提供者——政府部门从公共服务领域退出，或者是放开公共服务领域让市场力量参与公平竞争。另一个问题是如何保障进入公共服务领域的提供者获得应有收益，至少不低于其投资非公共服务领域中的机会成本水平。前者涉及公共服务领域如何引入竞争机制和放开搞活，后者关系到市场力量对公共服务领域的投资热情、信心和可持续发展能力，二者共同决定公共服务产品的质量和效率。这两个核心问题在很大程度上都取决于政府在公共服务领域中的角色和功能的转换。由此引发的思考是：政府为什么要放开原来由其独占经营的公共服务领域，在公共服务领域推行的改革，其动机和目标是什么？政府能否有效地实现自身角色和功能的转变，保障新加入的公共服务供给者的利益，从而保证公共服务的有效供给能力，提高公共服务的质量和效益？
公共服务的价值导向，影响公共服务的行为取向，进而影响公共服务领域的资源配置。在我国计划体制时期，公共服务体系的所有者、管理者和供给者都是政府，公共服务完全取决于政府的决策指导思想、资源能力和管理水平，由此形成公共服务的传统模式，其特点主要是：供给渠道单一，保障水平不高，项目范围狭窄，享有对象规模有限，资金缺口大且利用率低，刚性隐性的福利化，社会经济效益低等。而且，政府将公共服务所有者、经营者、管理者和供给者的角色集于一身，往往带来角色的混同与冲突，很难从公共服务的社会需求出发，而是从“有多少钱办多少事、花更多的钱也只能办有限的事”的思路考虑问题，结果使公共服务的价值导向，更多的受制于保持政治控制和社会稳定的目标，带有君临天下、恩泽百姓的姿态，并不能充分有效地反映社会公众对公共服务的需求和期望。
公共服务领域引入市场机制，是市场经济发展过程中，多种原因共同作用的结果。首先，市场经济的发展，使消费者购买力提高，消费者主权意识增强，对公共服务的需求扩大并升级，使公共服务领域越来越带有买方市场的倾向，同时，市场经济必然导致更大范围和更深程度的政治参与，社会公众有了表达自己心声的合法化途径，对改革公共服务的呼声也就日益高涨。其次，政府公共服务能力和效率的低下，越来越引起社会公众的不满，政府在公共服务上的有限投入和低效产出，也迫使政府考虑另辟蹊径，解脱困境。最后，企业在竞争性市场中的利益已经达到饱和点，也要寻求新的经济增长点，而且，一旦进入公共服务领域，巨大而稳定的消费需求，一定程度上的垄断经营地位，以及和政府建立长期而特殊的利益关系，在公共服务领域所获得的社会信用，都能够给企业带来优厚的经济利益，这也激励了企业进入公共服务领域的动机。
在市场经济体制下，公共服务体系有着多方的参与，各方力量都有自己的利益需求，因此，公共服务的价值导向最终是由参与公共服务体系的各方的力量对比共同决定的。公共服务市场化的基本趋势是，政府在所有者代表、管理者以及供给者上的角色分化和逐步分离，特别是退出供给者的独占地位，允许非政府的社会中介机构和市场力量参与进来，运用市场机制，增加资源投入，增强服务活力，形成多方参与共同经营公共服务的格局。政府在公共服务领域的基本角色，定位于制定规则、营造环境、监督保障的管理者，有助于形成决策、执行和监督的制衡机制和管理模式。公共服务体系的价值导向，由政府、消费者和多元化的供给者三方共同决定，通过民主化和科学化的决策程序，确定公共服务的内容、形式、质量和效率。公共服务的基本目标是社会公共利益的最大化，具体来说就是公共服务的消费者效用最大化，因此，应当优先满足人们对社会公共利益的追求，这是公共服务领域的占主导地位的价值导向。同时，对于按照市场机制参与公共服务的供给者，应当保障其合法权益和合理收益。由于，公共服务的新的供给者主要是市场力量，追求利润最大化是其最基本的动机，如果不加以必要的约束，很可能在公共领域中形成新的垄断力量，侵害消费者权益，造成公共服务低效率和低质量的新问题。因此，在公共服务体系新结构形成过程中，政府必须实现角色与功能转换，从以往所有者、管理者和供给者三位一体的模糊角色，转为公共服务消费者和供给者利益冲突的调解者和仲裁者，公共服务供给的监督者和管理者，把主要精力集中在营造环境、制定规则、调整利益、监管裁判方面，这样，保证公共服务领域社会公共利益最大化的价值导向，有效约束与合理满足供给者的经济利益动机。
二．公共服务市场化的投资模式选择
公共服务市场化，需要引进投资，企业投资，必然要考虑规避风险，追求利益，这就带来公共服务市场化的投资问题，具体来说，涉及投资方向选择，投资形式和投资组合等问题。
从投资方向上看，主要有两点需要考虑。一个是在目标上，到底是盘活存量，还是追加增量，在项目选择上，到底是启动新项目，还是接手和改造老项目。二者的结合可以用下图来表示：
盘活存量 追加增量
老项目 （1）对已有的公共服务项目引入新机制，提高现有资源的使用效率和质量 （3）追加资金投入，对原有项目进行规模扩张、档次升级、内涵改造
新项目 （2）引进市场化的经营机制和管理模式，将现有的公共资源转向新项目的开发建设 （4）将以资金为主的市场资源在公共领域投入新项目的开发建设
图中所示的四种模式，只是在理论上的绝对化抽象的假设模式，实际上很多公共服务的投资方向是相互交叉和包容的。比如，城市道路改造，市场力量投资建设，获得道路两旁的房地产开发项目的开发经营权，如果该项目是带有公益性质的文化娱乐设施，项目建成后通过出售、租赁和自己经营获得收益，这样，既是投入资金改造了老项目，又是投资兴建了新项目（模式3+模式4）。再如，为解决城市公交运力不足、经营管理不善的问题，通过竞争机制，将公交营运权招标拍卖，将公交公司的国有资产重组。由此引来的市场力量，调整资产结构，转换经营机制，投入资金，购置车辆，提高运力，满足了社会需求，也实现了市场化的收益水平。这里，既是接管老项目，获得经营权，运用新机制，盘活资产存量，也是追加投资，形成资产增量，如果在此基础上又增添了出租车的营运服务，还是在新项目上进行的资金投入（模式1+模式2+模式3+模式4）。
在投资形式上看，到底仅仅是注入资金，经营管理权仍由旧体制操作，由政府承诺保障一定水平的投资收益；还是不仅注入资金，而且通过控股和独资方式，掌握经营管理权。如果是前者，严格地说，这是一种近似借贷租赁关系，也就是政府向市场力量举债，只要资金来源有保障，公共服务就可以维持，只要资金收益有保障，市场就愿意向政府放贷，但是，这并没有从根本上解决公共服务质量和效益的问题，从长远上看，由于不能形成公共服务的投资—经营—收益的良性循环，结果将是政府信用下降、市场惜贷、公共服务投资来源枯竭。市场力量采取租赁方式，只是取得公共服务设施和资源在一定时期内的使用权和经营权，缺乏基于产权的长期利益目标，容易诱发短期行为动机，采取掠夺式经营，无意于公共服务设施的维护、更新和改造。相对说来，获得并控制产权，能够保持稳定的经营方针，实现长期的经营目标。但是，控制产权，需要政府明确公共服务的政策，需要大量的资源投入，对公共服务的投资预期收益有足够的把握。从某种意义上说，如果非公有制企业更愿意选择租赁形式进入公共服务领域，只是取得短期的特许经营权，减少长期投资风险和产权摩擦，是否间接地表明，这是对政府政策和公共服务市场化前景信心不足呢？
从企业投资组合来看，至少有两个问题需要考虑。一是公共服务领域投资与非公共服务领域投资的组合关系。一般说来，企业在原来的经营领域中已经有一定的发展和市场，进入公共领域后，不可能完全退出原来的市场，那么，既要保持在原来竞争市场的地位和份额，又要运用已有的市场优势，转向公共服务领域，由此形成公共服务领域内外投资组合的结构。另一个问题是，进入公共服务领域的投资，是采取集中战略，在一个项目上集中使用，还是采取多角化战略，形成有机联系的多元化投资组合。这两个问题实际上影响到公共服务投资规模及其投资项目结构的变化。这不仅取决于投资主体的资金实力和经营管理水平，也取决于政府对公共服务领域的开放程度和调控能力。如果政府对公共服务领域的开放度不够，即使企业资金实力雄厚，经营管理水平较高，也会影响企业对投资公共服务领域的信心和能力。使其在公共服务领域难以兴魑Ｌ乇鹗遣煌墓卜窳煊蚩挪煌剑词蛊笠涤泻芎玫耐蹲首楹仙杓疲热绶康夭滔Ｍ氤鞘泄弧⑹姓⒒肺馈⒙袒⒌缆方ㄉ璧攘煊颍怯捎谡棵帕至ⅲ母锝滩煌剑芟街魈甯鞑幌嗤汆笥诓棵爬妫突嵯拗品康夭痰耐蹲嗜惹椤?BR> 所以，企业对公共服务领域的投资决策，并非只是企业自己的意志体现，很大程度上取决于政府在公共服务领域的角色和职能转换。
三．公共服务市场化的投资收益保障机制
公共服务市场化能否不断吸收外部资源，稳步推进，形成规模效益，在很大程度上，要看政府在建立和完善公共服务市场化的投资收益保障机制方面所做的努力。
从我国的实际情况看，政府所以要在公共服务领域引进竞争机制，最初的出发点并不是从反思公共服务价值导向和重建公共服务体系的角度考虑问题，而是感到公共服务已经成为“鸡肋”，从“不可为而为之”，终于到了“非改革不可的地步”，更多是被动反应和无奈之举。所以，“请神”重于“供奉”，动员市场力量进入公共服务领域的积极性远高于提供稳定的投资环境和保障投资者收益的积极性，用“谁投资，谁受益”的响亮口号，掩盖了投资收益保障在实质内容和体制规则方面的空洞和软弱。特别是地方政府往往把招商引资和项目建设当作“政绩”的重要标志，对后来的投资效果与收益保障不负责任，更加强化了这种“投资”冲动。其结果，总是以政策缺乏信用而失去公信力，或者因为没有可操作性的规则，发生官商结合，权钱交易，产生腐败问题。
在我国，市场经济发展的初期，最符合市场规律的经济主体是非公有制经济成分，同时，距离公共服务领域又是最远的。政府在改革公共服务体制时，一般的过程是，先将政府直接行政管理的公共服务模式，经过一番改头换面，摇身一变，成为有行政性垄断身份的公司，再往前走，则组成控股公司，通过股权控制经营权，同时对已有的国有企业进行内部改革，使之在公共服务方面提高素质和效益。比如，公交公司确定经营目标和成本收入利润考核指标，划分线路和车辆，进行相互间的竞争等。但是，由于这些改革都是在原有的体制结构和管理模式中进行的，所有的改革，都不可能从根本上触动既得利益集团的利益，改革的不彻底性，也就最终决定了改革目标的投机性和改革成效的有限性。
这里，需要分析一下以非公有制经济成分为主体的市场力量对进入公共服务领域的利益动机。应当看到，市场主体对进入公共服务领域的利益动机主要有两个。一是经济利益动机，这是建立在对进入公共服务领域后的投资成本与收益比较基础上的，首先，进入公共服务领域应当保证投资成本的补偿和收回，由于公共服务领域对于新人来说，是一个陌生的领域，在经营行业的性质、客户关系、交易规则、涉及政策法规等方面，比以往所从事的竞争性市场领域更为复杂。其次，进入公共服务领域应当保证一定水平的投资收益率，至少不低于原来所经营的行业平均收益率，如果该企业在原来的所处行业的收益率高于该行业的平均收益率，可能还要以自己原来的收益率水平作为参照的机会成本比较的标准。但是，无论从新人进入陌生领域的不适应性考虑，还是从公共服务领域本身的社会公益目标而非盈利性目标考虑，要求公共领域能够给予相当于原来行业的市场收益水平的投资回报是不够实际的。但是，从长远来看，公共服务领域的巨大的消费需求及其增长空间，能够提供稳定的投资回报，而且，在政府指导和监管下的公共服务项目，市场风险低，经济利益是相当丰厚的。进一步说，企业进入公共服务领域的非经济利益动机，并不亚于经济利益动机。在我国目前，进入公共服务领域有着良好的公众形象，是企业积聚无形资产的新的源泉，主动为政府分忧解难，增进社会公益，能够与政府、社区发展良好的公共关系。特别是非公有制经济在发展过程中，一度缺乏应有的社会承认和政策支持，其经济地位与社会政治地位不相一致，因此有着很强的社会参与意识。因此在竞争性行业里取得丰厚的经济收益之后，无论从回报社会的积极角度，还是从寻求保护的消极角度，都希望进入公共服务领域。所以，非经济利益动机与经济利益动机相结合，就成为进入公共服务领域的强烈动力。
市场力量进入公共服务领域后，如何实现其稳定的经营收益，是一个十分实际的问题。毋庸置疑，政府的大力倡导和招商引资，对公共服务市场化起到了有力的推动作用。但是，离真正运用市场机制调控公共服务，还有很大差距。
从保障公共服务市场化的投资收益角度来看，政府至少应当做好以下几件事。首先，建立公平、竞争、开放、有序的市场环境，通过拍卖、招标等竞争机制，选择真正具有竞争实力的企业进入公共服务领域。其次，做好城市建设发展规划，保证公共服务项目发展的稳定态势，使参与公共服务的企业投资决策有清晰的思路和确定的计划，而且能够有效规避政策风险。第三，建立城市国有土地储备制度，合理运用政府控制的公共服务领域的国有资源，调控公共服务项目的收益水平。第四，完善公共服务领域的政策法规制度，保护投资者的合法经营，履行政府承诺，维护政府信用。第五，改革公共服务项目的价格体制，在合理核定公共服务市场化的成本和适当利润的基础上，通过价格听证制度，确定公共服务项目的价格，既防止产生新的暴利行为，又能够保障应有的投资回报水平。第六，改革行政审批制度，通过市场竞争，确定公共服务项目特许经营权的范围、数量，治理特许经营权发放过多过滥、授予过程中的暗箱操作、寻租腐败行为.
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