1911年的辛亥革命结束了中国的封建帝制,建立了中国历史上的第一个共和政府——中华民国政府。中华民国的政治体制是以孙中山先生提出的“五权宪法”学说为指导思想建立起来的。“五权宪法”是孙中山所创,早在辛亥革命之前,孙中山考察了西方国家的三权分立政治制度的利弊,他结合中国封建社会沿袭下来的科举考试制度和台谏制度,提出了“五权分立”的政治体制,即立法、司法、行政、监察、考试五权分立,互相制衡。他设想等全国平定后半年,各县已达到完全自治后,皆选出代表一名,组成国民大会,由国民大会制定“五权宪法”,以五院为中央政府,即行政院、立法院、司法院、考试院和监察院。
孙中山提出的“五权宪法”理论,虽然是资产阶级革命的产物,是资本主义的治国理论,但是这一理论毕竟分析了西方政治体制的不足,结合了中国实际提出的一套政治体制理论,这一理论在某些方面值得我们深入研究,特别是其中的监察理论,如果深入研究其理论精髓,对于我国的监督行政体制改革具有借鉴作用。
一、 “五权宪法”中的监察机关的特性
1.监察机关的独立性
根据“五权分立”原则建立的中央政府五院中的监察院具有很强的独立性。孙中山主张监察院的院长由总统经立法院同意委任之,但不对总统及立法院负责,而是对国民大会负责。监察院的职权是对各院失职人员向国民大会提出弹劾。
从监察院的产生及其负责对象来看,监察院是一个区别于行政、司法权的独立机关。其理论的来源,用孙中山的话来说,仅靠“三权分立”还不够,应将议会的弹劾权独立出来,实现对“三权”的监察。究其实质就是五权分立,五权制衡。将监察权(即弹劾权)独立出来,更能实现制衡。弹劾权从立法权中独立出来是有好处的,因为立法机关有了弹劾权,那些狡猾的议员,往往利用这个权力来压制政府,弄得政府一举一动,都不自由。一个独立的监察院的存在,对于行政权的监察是极为有效的,但又不至滥用弹劾权。
因此,孙中山认为中国的考试权和弹劾权都是很好的制度,宪法里头是决不可少的。立法、司法、行政、弹劾、考试五个权,每个权都是独立的。他认为民治,就是要把“五权宪法”给予人民,让他们自己去驾驭,随心所欲,去弛骋翱翔。
2.监察机关的权威性
孙中山多次要求要制定一个“五权宪法”,作为“一个治国的根本大法”。监察机关专司弹劾权,就如中国古代有专管弹劾的官,像唐朝的谏议大夫和清朝御史之类,监察机关的职责就是要实现监察,即使君主有过,也可冒死直谏。具有这样职能的监察院建立之后,就有很强的权威,监察院对中央和地方公务员的违法失职行为,依法向掌理罢免或惩戒机关提出控诉并要求予以惩处的权力。监察院不仅监察官吏的行动,而且对司法、财政、军事及至考试(官吏的铨选)等各个领域都有监察的权利,其权威是不容忽视的。
3.监察过程的全面性
孙中山所创的“五权宪法”赋予了监察机关的监察职能,在对待具体的行政行为的监察上,不仅包括事后的监察,也包括事前的监察、事中的监察。反映了监察工作的常规性和主动性。