内容提要本文系统分析世界主要国家国防科研和武器装备采办管理的基本经验和做法，重点探讨政府如何充当武器装备采办的精明买主问题，从建立集中统一管理机构、实行全寿命管理、加强军品采办法制建设、提高采办人员素质、以及军品合同管理和成本监督、军品科研、试验、鉴定和验收管理等方面作了系统剖析，总结出各国武器装备采办管理的基本规律，为我国国防科研和武器装备采办管理改革提供借鉴。
为充当军品的精明买主，实现以最低的费用、最好的方式和最短的时间获得性能最佳的武器装备，美、英、法、德、俄等主要国家十分重视军品采办管理，加强军品采办的集中统一管理和法制建设，提高军品采办人员素质，并从合同管理、成本监督，以及军品科研、试验、鉴定和验收等方面采取一套行之有效的管理办法。
1.设立集中统一的管理机构，对武器装备采办实行全寿命管理
政府部门是否精明的一个重要标志是，政府有没有一个强有力而精明的领导班子，以及这个班子是否能对武器装备的整个发展过程实行“从生到死”的全寿命管理。目前，美、英、法、德等国均对国防科研和武器装备采办实行集中统一的管理体制，设立装备采办统管机构。50年代，美国武器装备采办由三军分别管理，造成大量重复浪费。1958年，美国国防部成立国防研究与工程署，统一管理全军的研究、发展、试验与鉴定工作。1977年，美国国防部设立负责研究与工程的副部长办公室，既领导国防研究与工程署的国防科研工作，又负责全军重要武器系统的采购与装备工作，成为美国武器装备采办的统管机构。此后，美国武器装备采办体制几经调整，不断加强国防部对武器装备采办的统一管理。目前，美国武器装备采办由国防部负责采办与技术的副部长办公室统一领导，全面负责国防科技预研和武器装备研制、生产、采购、试验、鉴定、后勤管理和装备维修等工作。英国国防部1971年成立装备采购部，对国防科研和武器装备采购实行统一管理。法国国防部从1961年起，成立武器装备总署，统一管理国防科研和武器装备采购。1971年，德国国防部调整装备采办管理体制，合并原国防技术司和国防经济司，成立总装备部，全面负责国防科研和武器装备采办管理。
俄罗斯国防工业和武器装备采购体制也在不断调整变化，逐步走向统一集中。1992年，俄政府撤销前苏联长会议所属的9个军工生产部，成立俄罗斯国防工业跨部门委员会统管国防科技工业。1996年，俄政府将国防工业委员会改为国防工业部。1997年3月，俄政府调整国防工业管理体制，撤销国防工业部，该部的部分职能由俄联邦经济部和联邦国家邮电和信息委员会管理，国防科研和装备采购管理逐步向国防部集中。
成立武器装备采办统一管理机构，旨在解决三军分散管理，各自为政和重复浪费问题，实现武器系统和军事技术的通用性和兼容性，近而实现武器装备采办的全寿命管理。国外武器装备采办统管机构基本实现对武器装备从生到死的所有过程，即国防科技预研项目的产生、预研计划的制定和实施、武器装备型号研制生产的组织、武器装备采购合同的签订、合同的监督管理、装备采办计划和经费的制定和组织落实、武器装备的试验鉴定、武器装备的维护维修，以及装备和技术的出口等，实行全寿命管理。美国国防部制定的“规划、计划、预算系统”是武器装备规划计划和经费预算比较典型的全寿命管理制度，英、法、德等国也对武器装备采办的规划计划和经费预算实行类似的全寿命管理办法。
2.加强军品合同管理，重视成本审计监督
合同管理的好坏，是衡量政府买主是否精明的重要标准。为加强军品合同管理，切实扮演精明买主的角色，主要国家采取了各种措施，积累了一些经验，主要有：建立集中统一的合同管理和合同审计机构；明确目标，制订切实可行的合同计划；熟悉合同类型和定价方式，知己知彼；善于应用竞争策略；改善买卖双方关系，调动承包商积极性等。美国10万国防采办人员中，约3万人从事合同管理，职能包括合同谈判、签订、管理与监督等。政府设立了专门的国防合同管理和审计机构，主要有国防合同管理司令部、国防合同审计局、国防财务与会计局、武装部队合同诉讼事务委员会等。国防部采办工作每年约涉及1500万项合同事务，每个工作日平均办理合同事务56万项，开支超过7亿。合同管理对保障美军顺利实施科研生产计划和充当“精明买主”，发挥了直接的、不可或缺的作用。英国和法国国防部也建立了比较完善的军品合同管理体系，英国国防部装备采购部的国防合同局是军品合同的统一管理机构，全面负责合同的谈判、签订和监督。该局约有3000人，约占装备采购部从业人员的10％。若将该部其它武器系统采购局从事合同管理的人员统计在内，则英国军品合同从业人员远不止这些。法国国防部武器装备总署通过组织工作班子全面组织武器装备采办的合同管理，每个项目先由专业局的合同办公室起草招标书或合同文本草案，经该局法律事务处进行合理性审查后，征求计划、采购方法和质量局、合作和工业事务局的意见后，由专业局与承包商签定合同。在合同执行过程中，由该项目的计划主任工作班子同计划、采购方法和质量局一起，进行成本控制和质量监督检查。国外对武器装备的整个采办过程划分为若干个阶段，实行分阶段管理，把性能、进度、费用等目标分解到各个关键环节上加以控制，有利于降低风险，对未达到预定指标或偏差太大的项目及时停止拨款，以保证能优质、高效、经济地完成任务。
随着国际形势的变化和军事战略的调整，主要国家摒弃过去只追求武器性能，不计成本的采办方针，开始寻求降低成本的最佳途径。美国强调把费用指标作为武器发展的一项独立考虑因素，与费用、性能进行权衡，以寻求效费比高的最佳方案。法国最近建立新的成本评估机制，在项目可行性论证阶段就确立科学合理的成本目标，并建立“成本数据库”，强化成本监督。
3．制订严密的法律法规，确保军品采办有法可依
美、英、法等国是市场经济比较发达、法制建设比较完善的国家，十分重视国防科研生产和军品采办立法，制订了严密的法律法规，确保军品采办的顺利实施。运用法律手段管理国防采办，已成为这些国家的共识。美国已建立起比较完善、层次分明和相互配套的国防采办法规体系，国防科研生产和武器采办基本做到有法可依，有章可循。据统计，美国有关国防部采办的法律条款有近900项，其规定几乎覆盖国防采办管理的方方面面，主要立法有：《国防生产法》、《武装部队采购法》、《国防工业储备法》、《国防合同法》、《合同竞争法》、《反托拉斯法》、《诚实谈判法》、《购买美国货法》、《联邦采办条例》、《国防部补充条例》及三军补充条例等，确保国防科研生产合同竞争有序，防止欺诈行为。法国和英国也颁布了类似的国防采办法律法规。
4.保持适度规模和高水平的
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军内科研机构，保持技术优势，提供技术支援
为保持军事技术优势和确保以经济有效的方式研制武器装备，美、英、法、俄等主要国家建立了一支规模适度、技术实力较强的国防科研机构。它们从防止技术突袭、减少技术风险，以及武器系统方案论证、技术规范编写、承包单位选择、合同监督、技术指导、设计审查、试验与鉴定等方面，帮助政府军品采办部门更好地发挥了“精明买主”的作用。美国在80年代曾就军内是否有必要保持一支独立科研队伍问题作过客观研究和论证，其结论是肯定的，即：为了保持军事技术优势和保证武器采办工作顺利进行，军方必须拥有一批规模适度、技术实力雄厚的科研机构。90年代初，美国三军拥有70多个科研机构，目前已调整合并为40多个，重点从事国防科研的基础研究、探索性发展、先期发展、系统方案论证和演示验证工作。英国和法国也保持一批重点国防科研机构，重点承担国防基础研究和应用研究。英国国防部装备采购部于90年代初建立国防研究局，并于1995年在该局基础上成立“国防研究与鉴定总局”，加强国防科研的集中统一领导。目前该局直接领导着国防部4家最大的国防研究院，还有许多科研、试验、鉴定机构。法国国防部武器装备总署也保持了一支相当规模的国防科研机构。
5.保持强有力的试验与鉴定设施，减少技术风险，确保装备质量
加强样机或新武器装备的试验与鉴定，是美、英、法等主要国家军品采办的一个重要原则。通过开展试验与鉴定，为各阶段项目审定提供可靠的科学依据，可大大降低技术风险和采办费用，避免因重大技术失误造成不必要的损失。为此，这些国家建立起庞大和技术先进的军品试验与鉴定机构，并设立统一管理体制。美国十分注重军品的演示验证，坚持“先试后买”方针，建立起以国防部研制试验与鉴定局和作战试验鉴定局为主，三军试验与鉴定机构为辅的试验与鉴定管理体系，并设立配套完善的靶场及试验设施，组织面向承包商的技术性试验与鉴定和面向部队用户的使用性试验与鉴定。美军还成立了包括国防部和军种有关代表组成的重点靶场与设施委员会，以加强对重点靶场的集中统一领导，提高试验与鉴定效益。英国国防部设立了庞大的试验与鉴定设施，并在国防部装备采购部设立国防试验与鉴定局，加强集中统一管理。德国国防部国防技术与采办总署设立了7个国防技术服务站，统一组织实施武器装备的试验工作。6.重视军品采办队伍建设，加强业务培训，提高人员素质
采办人员素质的高低，是政府能否充当精明买主的关键，直接影响着军品采办工作的质量。国外政府把提高采办人员素质，实行专业化管理，视为提高采办工作质量和节省经费的一项极为重要的措施，投入大量人力、物力和财力。美国从事国防采办的人员有10万，其中文职人员约占86％，军职人员约占14％，业务范围包括项目管理、合同签订、工业资产管理、系统规划、研究与发展、试验与鉴定、质量保证、成本估算、财务管理与审计等。美国著名国防采办专家、现任国防部采办与技术副部长雅克·甘斯勒认为：“提高采办人员素质，显然是最重要的因素。如果没有素质高、富有经验的采办管理人员，一切改革都不可能取得成功。”为提高采办人员素质，美国1990年颁布了《加强国防采办队伍建设法》，要求国防部建立一支经过专门教育培训和富有经验的采办队伍。为此，美国国防部成立国防采办大学，专门培训高级采办人员，规定只有培训合格人员才能担任采办职务或晋升高一级职务，并在国防部长办公厅和陆海空三军部设立采办职业管理主任，负责采办人员的培训、任职和晋升管理。法国国防部武器装备总署为提高采办人员素质和管理水平，委托装备高级管理学院和军备高等研究院对本部门人员进行在职培训。英国国防部装备采购部的采购人员也必须接受本部门教学科研机构的专业培训，具备一定业务素质方可从事有关工作。
7.谋求建立与工业界的新型伙伴关系，简化采办程序，实行公开竞争
近几年，美、英、法等国不断改革国防采办政策和做法，加强与工业界的联系，建立与工业界的新型伙伴关系，减少政府行政干预，把它作为降低武器采办费用和提高采办效益的一项重要措施，主要包括：(1)简化采办程序，减少采办的强制规定，增加灵活性，以鼓励创新；(2)限制使用军用标准，尽可能采用民用规范和使用民品；(3)建立与工业界的协商对话机制，定期向工业界通报国防采办计划和军方需求，使工业界最大限度地参与军品项目；(4)广泛采用军品竞争招标，等等。英国国防部推行的“要点采办法”和“灵活采办战略”、美国国防部实施的“一体化产品小组”管理方式等，都集中体现了这些原则。美国越来越强调在国防采办中采用竞争策略，要求军品生产进行“公开和充分的竞争”，以提高性能降低成本。竞争中强调总体最佳效益，不应只追求“最低报价”，以防厂商钻空子。英国、法国最近军品采办改革的一个重要内容就是，进一步扩大军品承包商采用竞争性的投标方式。法国颁布的武器装备新采办政策提出，转包商和买主将不再由政府确定，采办中尽可能采用民用规格和标准，要求军品承包商按照民用区域的标准来提高生产率，今后单个合同将包括研制、试生产和初期生产工作，使承包商能以最合理方式配置力量和降低成本，同时经常开展成本—效益分析，排除过于昂贵的作战需求和性能指标。
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