按照县委安排,我们在上海浦东新区进行了为期三个月的挂职学习。我的挂职地点是浦东新区曹路镇政府。在此期间,我学到了很多新的理念和知识,自身素质得到了进一步提高,体会多多、受益匪浅。尤其是浦东新区正在进行的“转变政府职能、推进政府管理创新”综合配套改革,与我县今年以来进行的一系列理念更新、政策调整、路径变革有着密切的联系,更有很好的借鉴意义。因此,我针对性地对这项改革进行了一些粗泛的调查和粗浅的思考。
    一、浦东新区概况
    1990年4月18日,党中央、国务院正式宣布开发、开放浦东。1993年,黄浦区、南汇区、杨浦区的浦东部分和原上海县的一部分与川沙县合并,成立浦东新区。浦东新区位于上海市东部,东濒长江口,南与闵行、南汇两区接壤,西北隔黄浦江依次与崇明、宝山、杨浦、虹口、黄浦、卢湾、徐汇区相邻,区域面积569平方公里(全市6340.5平方公里),辖11个街道办事处、12个乡镇、582个居民委员会、251个村民委员会,2006年底户籍人口188.55万(全市1368.1万),登记流动人口119.75万。
    十几年来,上海市委市政府紧紧围绕实施浦东开放开发这一国家战略,坚持“开发浦东、振兴上海、服务全国、面向世界”的方针,以建设国际“经济、金融、贸易、航运”四个中心为目标,强力推进浦东新区的大开发、大开放、大建设,突出重点开展招商引资、推进产业升级、功能开发和制度创新,使今日的浦东成为长江龙头上一颗闪亮的明珠。从2006年浦东经济社会发展的有关数据可以看出浦东发展之快:生产总值达到2365.33亿元,占全市的23%,是1990年(60.24亿元)的39.4倍,年均增长18.4%,工业总产值年均增长18.9%;第三产业增加值年均增长22.6%;地方财政收入178.3亿元,占全市11.1%;外贸进出口总额1073.1亿美元(进628.38亿、出444.72亿),占全市47.2%;合同外资金额48.4亿美元,实际到位32.2亿美元,占全市45.3%;全社会固定资产投资660亿元,占全市16.8%;城镇和农村居民人均可支配收入分别达到21452元、10911元,高于全市平均水平。
    二、浦东新区政府管理创新的基本情况
    浦东新区综合配套改革是2005年6月21日经国务院批准进行的。其主要目标:一是行政体制改革目标“准、通、透”。准:就是职能定位准,事权重组,流程再造,形成互补型上下级政府关系;通:就是政令畅通,提高效能、执行力;透:就是决策透明,要制定规则,使决策民主化、科学化。二是转变经济运行方式目标“聚、流、跳”。聚:就是经济要素聚集,即招商引资;流:就是优化资源配置,使资源能够自由流畅地转移;跳:就是经济运行方式要增值、升级,发展创新经济、服务经济、总部经济、循环经济。三是改变城乡二元结构目标“3、2、1”。3--城区、郊区、开发区三块融合。2--两元并轨,实现城乡一体化、社会事业一体化、就业保障一体化、基层政权架构一体化。1--发育一区(社区),实现社区自治,共商、共议、共决。转变政府职能、推进政府管理创新,既是浦东综合配套改革第一个着力点,也是改革试点的重中之重。其主要改革措施是:
    (一)创新政府管理经济方式
    一是围绕转变增长方式,探索精深化开发、精细化管理的制度安排。适应浦东开发进入到功能主导、统筹发展阶段的新要求,新区探索组建了功能区域管理体制,加强对规划、土地、财力等公共资源的区域统筹,加强城市管理、社会管理,努力用精深化开发提高发展的内涵,用精细化管理推动社会和谐进步。
    二是不断完善综合发展环境。探索与国际惯例相符合的商务环境,推动“外汇九条”、“质检十四条”、“海关九条”等改革措施在浦东的试点。改进政府服务企业的方式,建立积极互动的新型政企关系,通过推行“首席联络代表”制度,使政府服务企业更加主动。建立健全创新创业的社会环境。浦东在张江高科技园区创立了“国家火炬创新实验城区”和“国家知识产权试点园区”。同时,着力建设科技创新、人力资源、知识产权、投融资、信息等科技创新公共服务平台,开展了知识产权质押融资担保试点。组建了全国首家地方政府设立的风险投资引导基金,“十一五”期间,浦东将建立20亿元的创业风险投资引导基金,争取带动社会资本形成总规模达200亿元的风险投资基金。
    (二)拓展公共服务的职能
    一是把社会事业发展作为公共服务职能的重要组成部分。浦东新区通过实施社会事业管理体制的城郊二元并轨、社区卫生服务中心和镇卫生院的标准化建设、义务教育免收杂费等举措,推动新区的教育和医疗事业快速发展。在推进教育管理体制城郊并轨的过程中,实现了“统一拨款标准、统一硬件配备水平、统一信息平台、统一提供教师培训与发展机会”。建立教育、医疗联合体,是浦东探索城区优质资源向郊区“嫁接”的一种有效模式。2004年,竹园中学和施湾中学、建平西校和唐镇中学两对城乡学校建立了办学联合体,两所联合学校校名不变、法人不变、拨款体制不变,但打破学校界限,统一配置教师资源、统一学校管理、统一课程改革、统一教学质量评价。这种全方位的深度合作,使郊区学校的教学理念、教学方式和管理模式很快发生了脱胎换骨的变化。医疗联合体则采取了另外一种模式。2005年11月,外高桥功能区域二、三级医院与各乡镇卫生院合作组建了医疗联合体。通过建立中心医院对基层卫生院的业务指导扶持机制、医疗服务双向转诊机制、医疗设备等资源共享机制以及人员双向交流培训机制等,不仅提高了基层卫生院的服务水平,更重要的是实现了区域医疗资源的合作共享、优化配置,居民小病不出社区、大病可免费转诊到中心医院,术后康复、慢性病稳定期的病人再回到基层卫生院,有效缓解了群众看病难、看病贵的问题。
    特别值得一提的是,新区推行的社会事业“管、办、评”联动机制,创新了管理办法,充分调动了社会资源,优化了社会事业的发展环境。2005年6月,浦东新区政府与位于上海浦西的一家民办教育管理机构——上海成功教育管理咨询中心签订了《公办东沟中学委托管理办学协议》,拉开了浦东社会事业“管办评”联动改革的序幕。委托管理期间,学校的性质不变,与新区社发局的隶属关系不变,政府的拨款和其它任务不变,学生的学习支出不增加,新区政府每年支付给管理中心管理费,即政府购买服务。管理中心入主东沟中学后,从委派校长、输入教育理念、创新管理模式到培训教师、组织教学等全部实行自主管理。最终学校办得好不好,不是由政府和管理中心说了算,而是由专业的中介评估机构评估。为此,浦东2005年底成立了上海浦发教育评估中心。“管办评”联动模式的核心,是理清了政府、学校、社会三者的关系,明确了各自的职能定位,前提是政府职能转变。管,不再是政府事无巨细、大包大揽,而是政府通过规划引导、政策设计、督导检查等来实现宏观管理,一些具体的专业服务、事务管理则通过购买服务,交给社会专业机构;办,就是要在人财物等方面对校长充分授权,支持学校依法自主办学,充分调动学校的积极性创造性;评,就是要建立专业化的社会评估机构,对教育决策、教学成果等进行客观公正的评价。今年,浦东新区医疗机构管理中心、上海瑞尔医院管理评估咨询中心先后挂牌,这意味着浦东医疗卫生领域的“管办评”联动改革试点也开始启动。“管办评”分开,使政府既办医院、又管医院,出了医疗纠纷还要出面评估、鉴定的局面发生了根本性改变。
    二是强化政府的社会保障职能,建立城乡一体化的社会就业和社会保障体系。通过完善公共财政体制和转移支付机制,浦东不断加大对郊区发展的支持力度。在就业方面,浦东已经对非农就业实行与城镇劳动力统一的就业服务和就业政策。在社会保障方面,浦东已基本建立城镇社会保险制度,稳妥推进镇保,探索建立全区统筹的农保养老金合理增长机制,逐步提高新型合作医疗基金筹集标准和补偿标准,实行来沪人员综合保险,基本覆盖各类从业人员,提高郊区农民和来沪从业人员的保障水平。
    三是完善提高市民生活质量的综合服务功能。浦东新区以政府承诺的形式解决与老百姓生活密切相关的问题,加强社会管理和公共服务职能。如2005年,新区政府向市民承诺用2-3年的时间基本解决“乘车难”、“买菜难”等问题,去年就对区内220条公交线路进行了全面梳理,完成了有轨电车规划方案和GIS系统升级、公交监控系统建设方案,推进了区内道路指示牌变更和同名道路、一路多名的整治工作,完善了公交综合体系;通过开设生鲜超市、生鲜菜店、建造菜场、购买租赁商铺等措施,推进必备业态建设,解决了老百姓的买菜难问题。
    (三)完善行政管理体制,加强政社合作,提高行政效能
    一是建立“小政府”管理模式。以转变政府职能为主线,准确把握政府职能定位。同时,注重培育和发展社会中介组织,为政府职能转变“找替身”。先后建立了投资服务中心以及法律、会计、审计、计量、统计等社会中介组织。打破传统的按行业和“条条”对应设置机构的模式,在职能重新整合和机构功能创新的基础上,按政务管理、区域经济管理、城市市政管理、社会发展和社会保障五大系统综合设置机构,实现职能全覆盖和各有归属。如发展计划、规划、统计归区域经济大口管理,教育、卫生归社会发展大口管理,劳动、民政归社会保障大口管理等。按照依法行政的要求和适应条线部门工作的需要,采取“增挂牌子、不增机构、不添人员”和设置归口管理机构等形式,在保持机构相对稳定的情况下,完善“小政府”行政管理体制和工作机制。如发展计划局挂统计局、规划管理局、体改办、物价局等牌子。贯彻精简、统一、效能的原则,严格控制机构、人员编制和领导职数。同时,通过“花钱买服务”等办法在工作机制上进行创新,如将办公中心后勤服务工作实行物业外包,部分驾驶员由汽车公司派遣,街道下属事业单位不再使用事业编制,改由财政拨付经费聘请社区工作者等。
    二是改革完善行政管理体制。新区以建立健全功能区域管理体制为主要内容,探索形成职能互补型的行政管理体制。在全区组建了陆家嘴、张江、金桥、外高桥、川沙、三林等6个特色鲜明的功能区域,成立功能区域党工委、管委会,分别作为区委、区政府的派出机构,行使功能主导、统筹发展职能。功能区域管理体制的最大特色在于探索构建了一种互补型、高效率的行政管理架构。与功能区域相对应,浦东区级层面、街镇层面和开发区的职能、事权也进行了调整。区级层面通过部门事务重组,进一步强化公共政策、发展规划、就业保障、社会事业、环境保护等方面的指导、统筹和监督职能,而经济管理、城市管理中一些操作执行层面的事务则下沉到功能区域,以贴近服务对象、提高服务效率。街道层面则通过改革财政保障体制,建立全额财政拨付和部门预算管理制度,使基本公共支出与招商引资脱钩,进一步强化社区管理和公共服务职能,而街道转移出来的经济职能则由功能区域承接。通过建立功能区域,不仅为区域统筹发展提供了体制保障,也为政府转变职能、提高效能创造了新的空间。
    建设新市镇是功能区域规划中的重要内容,也是浦东促进城乡一体化的点睛之笔。目前浦东正在规划建设中的四个新市镇,打破了镇域行政区划的限制,着眼于整个功能区域的发展,进行规划布局、资源整合、联合开发。一方面吸引农民就业、居住向新市镇集中,提高郊区城市化水平,另一方面为邻近开发区提供完善的配套服务,优化开发区综合环境,真正形成城乡一体、融合发展的格局。
    三是推进政社合作、政社互动。研究形成了《关于着力转变政府职能、建立新型政社合作关系的指导意见》,推进主体、机构、职能、资产、住所、人员六个方面的分开,并在部分委办局先行试点。率先开展行业协会登记改革试点。成立了全国第一家社区服务行业协会和社会工作者协会,并推出了有关社工服务的标准,国家民政部将此标准上升为全国标准。目前,社会组织在浦东呈现蓬勃发展的势头,截止去年底,新区各类社会组织达到500多家,比2001的248家增加了一倍。在全市率先建立了第一家区级市民中心。382个办事项目进入市民中心窗口,各委办局140多条专线接入中心平台,实行综合受理。同时,全区“1+23”的社区政务受理中心体系全面建立。市民中心的建立,旨在创新政府管理的理念和实现方式,搭建政社沟通互动的平台,政府重大决策、重大事项征询社会组织和社会公众的意见,都可以在这个平台上进行,每月一次的区长网上办公会,也在这个平台召开,市民中心已经成为市民的天地、社会的平台、政府的窗口。
    四是加强行政效能建设。新区出台了《浦东新区行政效能投诉暂行办法》、《浦东新区行政首长问责暂行办法》、《浦东新区行政效能评估暂行办法》和《浦东新区行政审批电子监察暂行办法》,建立了体制内的监察制、体制外的投诉制、社会化的评估制、自上而下的问责制。推行阳光政务工程,制定和实施重大行政决策公开透明的办法,审计公开的办法,人大、政协全过程参与和监督政府年度财政预算、计划安排的办法,街道财力安排听取社区居民意见的办法,社区规划听取居民意见的办法,人大监督国资预算收益分配的办法以及绩效预算深化改革方案,电子政务平台建设方案等。今年以来,新区政府明确,凡是涉及老百姓切身利益的就业、保障、教育、医疗、公交、住房、环保、商业必备业态等事项,政府有关部门在做出决策前,都要召开听证会,听取老百姓的意见和建议,听政于民、问计于民。同时,推出了“1(新区)+6(功能区域)+23(街镇)”市民议政机制,街镇每个月都召开一次议政会,听取居民意见。
    三、浦东新区政府管理创新的启示
    在今年的《政府工作报告》中,温家宝总理提出:“必须坚持创新政府管理制度和方式,提高政府工作的透明度和人民群众的参与度”,“我们的目标是,建设一个行为规范、公开透明、勤政高效、清正廉洁的政府,建设一个人民群众满意的政府”。因此,创新政府管理制度和方式,建设服务型政府,将是我们今后较长一段时期的工作重点。浦东新区在这方面的探索和实践,给了我们有益的启示。
    1、要从重行政效率提升到重行政效能。行政效能是行政效率、行政质量及相关制度的总和。只有被社会和公众认可的行政效率,才能上升为行政效能。行政效率更多强调公共管理的办事成本、办事速度,更多地关注管理的经济性;行政效能则必须有行政相对人的评价,必须有老百姓的认可,更多关注行政管理的公共性、市民参与性。我们不能为提高效率而提高效率,而要以“群众至上”的观念,提升行政效能。我们应探索政府事务重组,政府各个部门认真梳理本部门的事务,积极创新政府管理和公共服务的实现方式,积极探索政府事务外包服务,推行和落实问责制、投诉制、监察制、评估制。
    2、要用成熟的社会自治推进政府职能转变。市场经济对应的是公民社会,但我们的社会还很不成熟,市民社会还没有发育起来。市场需要培育,社会自治也需要大力培育、抓紧培育。以落实科学发展观、构建和谐的重大战略思想推进政府管理创新,就必须强化“在共建中共享、在共享中共建”的理念,就必须加快支持社会的发育,形成推进社会自治与转变政府职能的良好互动格局。我们应大力发育社会组织,推行政府购买服务,支持行业协会的发展,引进专业服务性社会组织,当前尤其是要大力发展农民专业合作社,积极推动金融、律师、会计、建筑、会展等专业服务机构开展服务。
    3、要用精细化管理推动社会和谐进步。社会管理、城市管理、社会服务中的很多问题,不是出在我们投入的不足上,不是出在管理人员数量的不足,而是出在精细度不够上。我们的交通为什么比人家混乱?我们的城市卫生为什么比人家要脏、乱、差?我们的公共服务质量为什么总上不去,老百姓总是感觉到有些事情很难办?问题就出在“精细化”三个字上。有了精细化,才会有人性化,才会有政府优质的公共服务,才会有社会的安定和谐,我们要以精细化管理推动社会和谐进步。我们可以尝试推行社会事业“管、办、评”联动机制,创新政府的资源配置机制,提高政府对公共服务的管理服务水平。
    4、要从城市的行政管理深化到社会化管理。现代社会的治理结构应该是平面圈层结构,而不是如同金字塔式的立体结构。平面圈层结构客观上就需要互动合作、协商妥协。社会化管理的概念大于城市的行政管理概念,社会化管理不仅有行政管理,还包括社会自治管理。所以,必须改进我们城市管理的观念,扩大城市管理的视野,创新城市的行政管理方式,使其与更大的社会化管理相衔接、相促进。我们应大力推行阳光政务工程,坚持实行承诺制、问责制,认真实施重大行政决策公开透明的办法,各类规划、财政性资金、市政环保类重大项目、涉及民生的政策措施等重大行政决策事项,通过公示听证、重大会议市民列席、决策结果及时公布等形式,扩大社会参与。
    5、要用市民生活质量作为政府工作的重要检验。政府的工作绩效观要建立在对市民生活质量高度关注和提高促进的基础上,政府工作的好坏,要让老百姓来说话,要用市民生活质量来检验。群众生活质量提高了,政府工作的价值和公共性就体现出来了。我们应进一步扩大行风、政风评议的参与面,提高评议的广度和深度,强化评议的奖惩措施,以此推动政府效能的根本提升.

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